人类社会是由分散在不同区域、拥有不同起源、具有不同文明背景、处于不同发展阶段的不同群体共同组成的矛盾统一体。从离群索居、各自为生、相互掠夺，到谋求对话、协商合作、彼此借助，再到寻求和平、共谋发展、走向命运与共，人类社会经历了从被迫屈从于弱肉强食的丛林法则，到广泛参与全球治理的漫长历程。在这个极为曲折同时也异常复杂的历史进程中，由多边协定和条约，特别是多边组织与机构共同构成的国际多边体系和国际关系准则，具有不可低估的历史意义和时代价值。总的看来，“数百年来列强通过战争、殖民、划分势力范围等方式争夺利益和霸权逐步向各国以制度规则协调关系和利益的方式演进。现在，世界上的事情越来越需要各国共同商量着办，建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。”
［1］一 从威斯特伐利亚体系到维也纳体系：国际体系的初创、成就与问题
欧洲自古就是多民族聚居的地区，也是人类文明的重要发祥地之一。由于利益多元、文化多样、诉求多维，欧洲同时也是冲突不断、战乱频发的地区。持续不断的兵灾与战祸，一方面给欧洲各民族带来了难以言表的巨大破坏和牺牲，埋下了根深蒂固的仇恨种子；另一方面也催生了通过多边协调与合作，建立均衡稳定的国家间关系和地区安全秩序的新理念和新外交策略。1648年欧洲“三十年战争”结束后，遭受生灵涂炭的参战各方痛定思痛，为实现欧洲持久和平而召开了威斯特伐利亚和会并签订和约。此次会议开启了以国际会议方式解决国家间利益争端、结束军事对峙的先河。与会各方通过三个相互联系的条约，即西班牙与联合行省（尼德兰）签订的《明斯特条约》、神圣罗马帝国与法国签订的《明斯特条约》，以及神圣罗马帝国与瑞典等国签订的《奥斯纳布吕克条约》，调整了部分国家之间的边界，确认了国家主权的独立性、统一性及不可分割性，强化了国家间条约的合法性、神圣性和不可违逆性，甚至还规定了对违约国家实行集体制裁的基本原则。这些原则为后来国际法的形成和发展奠定了重要基础。
国际社会对威斯特伐利亚体系的历史作用及其影响，评价很高。习近平主席曾经指出：“从三百六十多年前《威斯特伐利亚和约》确立的平等和主权原则，到一百五十多年前日内瓦公约确立的国际人道主义精神；从七十多年前联合国宪章明确的四大宗旨和七项原则，到六十多年前万隆会议倡导的和平共处五项原则，国际关系演变积累了一系列公认的原则。这些原则应该成为构建人类命运共同体的基本遵循。”
［2］威斯特伐利亚和约签署之后，欧洲地区形成了前所未有的新型国家关系体系，史称“威斯特伐利亚体系”。该体系的主要特点是，相互承认主权和疆界的民族国家成为国际关系的主体；邦交形式和国际会议成为彼此互动的基本方式。该体系在一定时间内，为欧洲各国推进经济发展与社会变革、开展相互协调与合作提供了有利条件。欧洲因此进入了相对稳定的百年和平发展期。
但是，由于各国力量对比持续改变，地缘政治与安全格局反复重组，欧洲并没有实现全面而持久的和平与稳定。到18世纪末，瑞典、荷兰、西班牙、葡萄牙已不再是欧洲大国，波兰甚至不复存在。英国、法国、俄国、奥地利和普鲁士成为最有实力和影响力的大国和强国。以准备并直接参与战争为目的而形成的军事集团，譬如对抗西班牙的英荷法奥四国同盟、对抗法国的七次反法同盟等等，频频出现。不成熟的多边机制与非理性的集团政治扭曲结合，聚散无序。威斯特伐利亚体系调整大国关系与欧洲秩序的制衡作用，随着时间的推移而日渐式微。
19世纪初法国拿破仑帝国崩溃，以英俄奥普为首的战胜国通过新的多边外交平台，即维也纳会议，在欧洲大陆建立了新的国际关系体系。该体系的核心目标是通过领土重划实现大国均势和大国协调，因而被称为“均势体系”。这个体系完全替代了威斯特伐利亚体系，成为新的多边机制，主要成果表现为1815年签署的《维也纳会议最后议定书》。会议期间所签署的其他条约、专约、宣言、规章及文件，诸如1814年和1815年签署的《巴黎和约》《巴黎条约》，以及关于承认和保证瑞士永久中立及其领土不受侵犯的宣言、关于取缔贩卖黑奴的宣言、关于河流自由航行的规章、关于外交人员位次的规则等，具有同等效力。这些文件共同成为维也纳体系的重要内容。
新多边机制即维也纳体系的主导力量，是沙皇俄国、奥地利和普鲁士共同组成的神圣同盟。该联盟后来吸收英国，扩大为四国同盟，目的不仅在于全面恢复欧洲旧势力的统治，更重要的是要在全球范围建立列强均势。虽然该体系的诞生标志着人类社会有了更大规模的多边机制和更高层次的协商平台，一定程度上推动了国际法的形成和发展，但它带有阻挡时代变革的逆反性质，无法缓解世界上广泛存在的各种矛盾和问题，特别是欧洲列强之间日益加剧的利益冲突。
1848年的欧洲革命及后来发生的克里米亚战争，沉重地打击了欧洲封建势力的统治秩序和国家关系格局，一度被看好的维也纳体系，也变得有名无实。进入20世纪，帝国主义政治经济发展不平衡问题更加突出，重新瓜分势力范围的国际斗争愈演愈烈，欧洲地区形成了同盟国和协约国两大战争集团。同盟国集团以德意志帝国、奥匈帝国、奥斯曼帝国、保加利亚王国为主。协约国集团以大英帝国、法兰西第三共和国、俄罗斯帝国为核心。曾在欧洲和世界近代史上产生重要影响的维也纳体系，寿终正寝在所难免。
二 共同发展诉求与日俱增，各种多边组织与机制应运而生
维也纳体系在推动欧洲各国开展多边协商与合作方面，并非毫无建树。该体系存在期间，欧洲乃至全球范围，行业性、区域性的多边组织陆续问世。人类社会对多边组织、多边机制的价值以及相关活动的意义，有了更多的认识和理解，在反复实践中积累了新的经验。1816年，欧洲反法同盟国家依据维也纳会议文件，成立了世界上首个有关河运管理的多边组织——莱茵河航运中央委员会。该委员会包括荷兰、比利时、德国、法国和瑞士5国。下设秘书处和若干工作委员会，决策采用协商一致原则，主席国由成员国轮流担任，财政由成员国均摊。这个历史悠久的纯事务型的多边机制，通过制定并共同遵守的条例和规定，保障了莱茵河航运自由和税率平等，直到今日仍在有效运转。
1863年，瑞士人亨利·杜南创立了红十字国际委员会，这是世界上第一个中立、独立、非政府、专门从事人道主义活动的多边组织（最初为“伤兵救护国际委员会”，1880年改为现名）。习近平主席曾高度评价这个肩负特殊使命的多边机制的成长历程：“经过一百五十多年发展，红十字成为一种精神、一面旗帜。面对频发的人道主义危机，我们应该弘扬人道、博爱、奉献的精神，为身陷困境的无辜百姓送去关爱，送去希望；应该秉承中立、公正、独立的基本原则，避免人道主义问题政治化，坚持人道主义援助非军事化。”
［3］红十字国际委员会虽然由瑞士政府管理，但在国际上得到广泛认可，其活动影响甚大。在该组织的持续运作和大力推动下，起初以欧洲国家为主要参与方，随后扩展至整个国际社会，缔结了一系列关于保护平民和战争受难者的公约和文件。这些公约和文件后来被统称为《日内瓦公约》（中国清政府1906年签署并承认了《日内瓦公约》）。中华人民共和国政府1952年发表声明，承认《日内瓦公约》。截至2024年，《日内瓦公约》缔约国达196个。
1865年，随着国际电信事业从无到有、不断发展，技术交流和业务协调被提上日程。于是，捷足先登的法、德、俄、意、奥等20个欧洲国家在巴黎签署《国际电报公约》，创建了国际电报联盟，1932年更名为国际电信联盟，简称“国际电联”或“电联”。该组织虽以欧洲国家为主，但美、日等域外国家积极参与，主要负责分配和管理全球无线电频谱。1906年，德、英、法、美、日等27国在柏林签署国际无线电公约。此后该公约与国际电报公约合二为一，获得了更加广阔的发展空间，至今仍与各国政府及私营电信部门保持广泛接触和联系，开展各种形式的业务合作，包括管理卫星轨道等资源。中国于1920年加入国际电联，1932年签署《国际电信联盟公约》。截至2025年4月，国际电联共有193个成员国和由900多家私营部门实体及学术机构组成的部门成员和准成员。
19世纪70年代，国际邮政业务得到广泛发展，但邮资差异过大、行业标准不一、系统管理混乱、跨国投递受限等问题严重困扰着各国政府。1874年10月，总部设在瑞士伯尔尼的万国邮政联盟宣告诞生，该组织最初称邮政总联盟，1878年改为现名。1914年中华民国正式入盟。1972年，该联盟恢复了中华人民共和国的合法席位。目前，万国邮政联盟共有190多个成员国，成为旨在协调、组织并改善全球邮政业务，促进该领域务实合作与共同发展，增进各国人民友好交往的政府间多边组织。时至今日，该联盟仍在各方参与和支持下积极活动，展示出强大韧性和活力。
目前在国际上影响很大的世界知识产权组织，最早也可追溯到19世纪后期。1883年，法国等10多个经济较为发达的国家，签署关于保护工业产权的《巴黎公约》并成立国际局，开创了为保护专利技术而开展国际协调的先河。1886年，为保护文学和艺术作品，相关国家又签署《伯尔尼公约》，设立了另一个国际局。1893年，这两个由瑞士管理的国际局合并为保护知识产权联合国际局，总部仍在日内瓦。1967年，该局成员国签署新公约，建立世界知识产权组织。截至2025年，该组织负责管理与知识产权保护相关的20多项国际公约。
1893年，荷兰政府倡议召开了世界上第一次国际私法会议，意在促进国际私法规范的统一。1951年国际私法会议正式成为政府间国际组织。中国于1987年正式加入这个国际私法领域的多边机制。
1895年8月，非政府性质的国际组织——国际合作社联盟在伦敦成立，其宗旨在于团结、代表全球遵循合作社原则的组织，并为其提供服务。国际合作社联盟总部目前在日内瓦，有来自105个国家的306个会员组织，包括1985年加入的中华全国供销合作总社。
美洲国家组织是西半球建立时间最早、代表政府最多且至今仍在运转的区域性多边机构，它也是在19世纪90年代宣告成立的。此时，“自认为是个模范社会，命中注定要去改造世界”
［4］的美国，已经“通过谈判手段和巧取豪夺奠定了成为未来世界强国的地理基础”。在“天定命运”的扩张主义和排斥外来势力的门罗主义（因1823年美国总统门罗在国情咨文中提出的美国对外政策的原则而得名，其核心主张为“美洲是美洲人的美洲”）共同作用下，1890年4月，美国与拉丁美洲的17个国家召开第一次美洲会议，决定共建总部设在华盛顿的美洲共和国国际联盟（美洲国家组织的前身），常设机构为美洲共和国商务局。1901年，该组织把商务局扩大为国际事务局。截至2020年，该组织成员国共35个，另有72个常驻观察员。美洲国家组织的宗旨在于加强美洲大陆的和平与安全，确保成员国之间和平解决争端，成员国遭到侵略时，组织声援行动，谋求解决成员国之间的政治、经济、法律问题，消除贫困，促进各国经济、社会、文化合作，控制常规武器，加速美洲国家一体化进程。由于美国不断通过该组织强化对拉美的控制，导致某些成员国“厌群”“退群”，该组织内部问题越来越多。古巴1962年被中止成员国资格，委内瑞拉和尼加拉瓜先后于2019年和2023年退出该组织。
这一时期，欧美各国在全球范围内的争夺日趋激烈，整个世界的政治经济联系日益广泛，需要协调解决的问题也越来越多。1889年，英、法两国部分议员发起召开了“促进国际仲裁的各国议会会议”，迈出成立立法机构国际联盟的重要一步。1899年，该会议更名为“促进国际仲裁的各国议会联盟”，1922年更名为各国议会联盟，总部设在日内瓦。英、法议员当年发起成立各国议会联盟，旨在通过各国议员之间的合作来加强代议制和促进国际和平与合作、促进人权和加强各国议会间合作，审议国际关心的问题，以推动各国议会采取行动。这个多边机制至今仍在持续运行。中国自1984年起参与该联盟活动并成为重要成员，积极通过这一平台推动议会外交，为全球治理贡献力量。
三 从凡尔赛到雅尔塔：国际关系体系迭代升级的因果联系与历史价值
维也纳体系形成之后的人类社会，尤其是欧美各国，在时代进步潮流的驱动下，的确比以往任何时候都更加重视政策协调、战略沟通与务实合作。形形色色的多边机制和大大小小的多边组织，如雨后春笋般涌现出来。但无论是全球性的多边机制还是区域性合作组织，无论是民间的对话平台还是政府间的协调机构，都无法遏制帝国主义时代政治经济发展不平衡造成的均势瓦解和利益冲突。为缓和国际紧张局势、减少国与国之间的利益冲突，尤其是列强之间的军事对抗，同时也出于自身安全及限制军备等考量，由俄国发起，俄、英、法、美、日等26国参与，于1899年5月在海牙召开了人类历史上第一次世界和平会议。这是世界各国第一次共同探讨预防大规模战争威胁的多边会议。会议讨论了和平解决争端、限制军备以及战时国际法等问题，签署了《和平解决国际争端公约》及相关宣言。然而，这些旨在维护和平的国际规则并未得到有效遵守，反而被无视、违背，但核心原则和规范，至今仍被广泛认可。中国当时处于清政府统治之下，也派员参加了会议。
1907年6月，包括拉丁美洲国家在内的共40多个国家的代表在海牙举行第二次世界和平会议。这次会议历时4个多月，重新审定了第一次会议通过的 3项公约，通过了涉及中立地位、海战法规等问题的10项新公约。遗憾的是，当时，欧洲列强称雄争霸剑拔弩张，战争导火索已逐渐点燃。在这样的背景下，这种“坐而论道”的国际会议，无法根除高烈度冲突的根源和大范围战争的风险。这两次国际和平会议前后，军事冲突和战争行为此起彼伏。其中包括1904年发生在中国东北的日俄战争，这场战争系沙皇俄国与日本为争夺在中国及远东地区的势力范围而在中国境内发动的侵犯中国主权的非正义战争。战争给中华民族造成巨大伤害，后以沙皇俄国战败而结束。1912—1913年，南欧爆发两次巴尔干战争。第一次战争，交战双方是巴尔干同盟与奥斯曼帝国，战争以奥斯曼帝国战败告终。第二次战争，交战双方是保加利亚王国与希腊、塞尔维亚等国组成的联军，战争以保加利亚败北而结束。
1914年8月，“巴尔干火药桶”因奥匈帝国斐迪南大公遇刺而点燃，第一次世界大战全面爆发，战争持续到1918年11月。北洋军阀统治下的中国，也被迫卷入战争。以中立为名牟取战争利益的美国，后来直接参战。这场帝国主义性质的世界大战，彻底葬送了维也纳体系，同时也中止了欧洲地区和全球范围各种多边机制与组织的发展进程。甚至由各国社会主义政党和团体建立的政党多边机构——第二国际，也因大多数成员支持本国政府参加战争而走向瓦解。由于1864—1876年的国际工人组织“国际工人协会”被称为“第一国际”，存在于1889—1914年的“社会主义国际”通常被称为“第二国际”。
历时4年多的第一次世界大战，以协约国胜利、同盟国失败而告终，战争期间，俄国爆发十月革命，第一个社会主义国家诞生。面对西方政治家们始料未及的这种复杂局面，某些人燃起再造国际关系体系、重塑国际政治格局并主导未来世界秩序的期望之火。此时，美国已成为世界级大国，“它开始按照自己的意愿行动、重新定义自己在国际体系中的地位、并使用自己的力量去界定世界秩序”，“建立美国经济与全球的联系已经成为政治和商业领袖的一项主要任务”
［5］。1918年1月，美国总统威尔逊抢在战争结束之前发表“十四点”演说，凸显了美国人试图主导未来国际秩序、确立世界领袖地位的战略野心。为此，美国的首要任务是通过战后和会，削弱战败国、控制战胜国，建立秉承美国意志的国际体系，组建服务美国利益的国际组织。
1919年1月至6月，第一次世界大战的战胜国在巴黎近郊凡尔赛宫举行了和会。和会最终形成了对德和约即《凡尔赛和约》。此后一年多，战胜国与其他战败国分别签署了条约。这些条约与《凡尔赛和约》一起，构成了新的国际关系体系，即凡尔赛体系。1921年8月至1922年2月，美、英、法、日等9国在华盛顿召开会议，就海上军备控制和亚太地区安全等问题，签署《九国公约》等文件。这些文件有时被单独称作华盛顿体系，但更多时候是连同《凡尔赛和约》等文件一起，被统称为“凡尔赛—华盛顿体系”。
美、英、法等国领导人，一战期间就已开始酝酿建立政府间国际组织问题。凡尔赛体系的形成，为实现这类理念，特别是威尔逊的构想，提供了强有力的政治保障和法律依据。1920年1月，人类历史上第一个全球性政府间合作平台——国际联盟，随着《凡尔赛和约》的正式生效而宣告成立。这个简称“国联”、总部在日内瓦的政府合作组织，主要机构为大会、行政院和秘书处，另外设有常设国际法庭、国际劳工局等独立部门，还有委任统治委员会、裁军委员会等诸多工作机构。其行政院称理事会，由英、法、日、意4个常任理事国和4个非常任理事国共同组成。苏联1934年加入“国联”，成为第5个常任理事国。“国联”的非常任理事国后来增至11国。
“国联”这一政府间合作组织的出现，意味着人类社会在摆脱国际无政府状态方面迈出了重要一步。有学者甚至认为它“开创了国际合作的新形式”
［6］。但坚持孤立主义和保守主义的美国国会，既反对《凡尔赛和约》，也反对美国加入“国联”。进入20世纪30年代，面对国际法西斯势力迅速崛起带来的安全挑战和战争威胁，“国联”这个世界上最高层级的多边组织，未能发挥推动全面裁军、制止侵略战争、实现持久和平的作用。面对英、法等国对法西斯势力奉行的绥靖政策和“国联”的虚张声势，作为“国联”重要成员国的日本、意大利和德国，竟公然退出“国联”，大肆进行军事扩张和对外侵略。1934年加入“国联”的苏联，因1939年苏芬战争爆发，于1940年被“国联”开除。
针对国际法西斯势力的崛起，欧洲国家曾经频频进行多边磋商。但美国总体上袖手旁观，英、法企图“祸水东引”，凡尔赛体系和国际联盟未能履行动员进步力量共同对抗法西斯侵略这一重大历史责任。1931年日本侵占中国东北，“国联”派团调查，最后不了了之。1935年意大利出兵非洲，占领了埃塞俄比亚，“国联”先是对意进行经济制裁，后来竟以占领已成事实，撤消了所有制裁。1936年德国进攻并占领了巴黎和会明令禁止德方染指的莱茵区，“象征着凡尔赛协议的最后一点保障也被推翻”。“国际联盟因制裁意大利而弄得灰头土脸，此时更无意于与另一个主要强国对立。”
［7］凡尔赛体系就这样被“逐步推翻”。1939年，德、日、意法西斯发动的第二次世界大战全面爆发，支离破碎的凡尔赛体系连同声名狼藉的国际联盟，从此成为令人扼腕的历史故事。
尽管如此，第一次世界大战后的人类社会，毕竟进入了新的历史阶段。政府的、非政府的和行业性的多边组织和机构仍不断涌现。1919年，国际劳工组织在日内瓦诞生，该组织目前有187个成员国。同年，空中航行国际委员会在巴黎成立，1947年改称国际民航组织。1923年，国际刑事警察委员会在维也纳成立，1956年，该组织更名为国际刑事警察组织。1924年，世界电力大会成立，后来改称世界能源大会，1989年又改称世界能源理事会，中国于1983年加入该理事会。1924年世界动物卫生组织（最初称国际兽疫局，系政府间国际组织）在巴黎成立。1925年，国际官方旅游宣传组织联盟（后经多次重组和改名，1975年定名为世界旅游组织）在马德里成立。越来越多的多边机制的建立仍是大势所趋。
前车之鉴，后事之师。二战爆发后不久，国际反法西斯力量即开始考虑重建新的国际关系体系和政府间国际组织问题。1941年6月，英国等国发表《同盟国宣言》。因该文件在伦敦詹姆斯宫签署，又称《圣詹姆斯宫宣言》。当时的中华民国政府支持这一宣言的立场，但并非该宣言签署国。宣言发出了打造国际关系新体系和组建联合国的动员令。同年8月，美、英两国领导人签署《大西洋宪章》时表示，未来要“建立一个更普遍和更持久的全面安全体系”。1942年1月，26个反法西斯国家签署《联合国家宣言》，首次将“联合国”作为新的全球性多边组织的名称。1943年10月，中、美、英、苏通过的《四国关于普遍安全宣言》，也宣布有必要尽早建立一个普遍性的国际组织。1944年秋，在美国召开的敦巴顿橡树园会议，最终形成了关于建立普遍性国际组织的完整方案。
在这一过程中，先后举行了开罗会议、德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议。其中，1945年2月举行的雅尔塔会议对战后处置法西斯残余、重划欧洲政治版图、成立联合国等事项进行了明确规定，依据《雅尔塔协定》及相关文件建立的二战后国际关系体系，即被称作雅尔塔体系。1945年春夏之交，以《雅尔塔协定》为依据，以美、苏、中、英、法五大国为核心，新的政府间组织——联合国在美国旧金山正式成立。二战战败国德国的后继政权德意志联邦共和国以及意大利、日本，均先后成为联合国成员国。中国是联合国创始成员国，但1949年中华人民共和国成立后，盘踞台湾的蒋介石集团代表继续占据中国在联合国的席位。1972年联合国大会以压倒性多数通过决议，恢复了中华人民共和国在联合国的合法席位。
雅尔塔体系的形成和联合国的成立，使世界完成了由战争到和平的转变，同时也激发了风起云涌的民族解放运动，为后来世界经济的全球化发展，创造了较长时期的和平环境。世界上多边外交的发展、多边组织的建立和运行进入新的发展阶段。因此，西方有人对此作出了如下评述：“1945年在旧金山，许多具有不同国家身份、有着不同护照的民族国家一起组建了联合国，这显然是非常符合逻辑的。”
［8］由于美国在联合国的筹建中发挥了独特作用，联合国总部设在美国纽约，后在日内瓦、维也纳、内罗毕、亚的斯亚贝巴等地设立办事处。联合国的主要机构是联合国大会，每年召开一次。此外，安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处等也是联合国的重要组成部分。其中，秘书处的负责人为联合国秘书长。作为联合国最高行政长官，联合国秘书长由安理会提名，经联合国大会表决任命，任期5年，可连任。由5个常任理事国和10个非常任理事国组成的安理会，负有维护世界和平、应对紧急事态的主要责任。1991年苏联解体后，俄罗斯接替了苏联的常任理事国地位。
联合国的宗旨涉及保护世界和平、维护地区稳定、制止侵略行为、发展国际友好、开展平等合作，促进经济发展、保障基本人权等人类生活的所有领域。它所遵循的原则是：所有会员国主权平等；各会员国应忠实履行根据宪章所规定的义务；各会员国应以和平方法解决国际争端；各会员国在国际关系中不得以不符合联合国宗旨的任何方式进行武力威胁或使用武力；各会员国对联合国依照宪章所采取的任何行动应给予一切协助
［9］；等等。
联合国成立后，与联合国相关的多边组织和机构相继问世。其中，成立于20世纪40—50年代的包括：与联合国建立合作关系的专门机构，如1945年先后成立的国际货币基金组织、世界银行，1946年成立的粮食及农业组织（以下简称“粮农组织”）、教育、科学及文化组织（以下简称“教科文组织”），1948年成立的世界卫生组织等，以及联合国直属机构，如1951年成立的难民事务高级专员公署等；成立于20世纪60年代以后的包括：联合国直属的开发计划署（1965年）、环境规划署（1972年）等，以及世界贸易组织（成立于1995年，其前身为关贸总协定，系美国提议建立的独立于联合国的永久性国际经济组织）等与联合国有合作关系的机构。
二战前即已存在的多边组织和机构，二战后与联合国建立了密切合作关系，部分成为联合国专门机构。其中包括国际电信联盟、万国邮政联盟、世界知识产权组织、国际劳工组织、国际刑事警察组织、世界旅游组织等。此外，经联合国认可的部分非联合国系统的国际组织、非政府组织，可以观察员身份参与联合国活动，或在联合国内设立办事处。
雅尔塔体系的确立和联合国的成立，适应了二战后大国力量对比，符合各国人民渴望和平与发展的客观需要。二战后获得独立的新兴国家，也希望通过广泛的多边交流与对话，开展多领域协调与合作，解决人类社会面临的共同性问题。联合国会员国由成立之初的50多个，增加到目前的190多个。然而，积极推动建立雅尔塔体系和联合国的美国，正如美国学者所言：“目标是创造一个增进美国利益的世界秩序。在这个世界秩序里，美国人的财富和权势将不断增长，美国人所珍视的价值观念将扩展到整个世界。”
［10］当时的苏联领导人，也想借助雅尔塔体系和联合国，巩固并扩大其势力范围，提高国际影响力和竞争力。因此，带有大国政治、集团政治、强权政治色彩的雅尔塔体系，注定要引发阵营对立和制度对抗，即东西方冷战。联合国自成立时起，就存在大国操弄、形式主义、协调乏力、效能减退等问题。
换言之，由雅尔塔体系和联合国组织共同约制的世界，没有真正出现持久性的和平稳定与普惠性的发展繁荣。相反，冷战四十年间，正如一位美国学者所说：“地球上几乎没有哪个地方能独善其身。这场战争大戏的核心是不断升级的核恐吓，美苏两大阵营在进行一场赌博，而赌注就是我们的地球。”
［11］在这一背景下，撇开联合国系统另搞一套多边机制和平台、构建国际关系亚体系，比二战之前有过之而无不及。1949年，美国主导建立了北大西洋公约组织。1958年，苏联主持成立了华沙条约组织。这两大集团虽然也有多边性质，但以意识形态和社会制度划线，各自听命于一个超级大国，追求截然相反的战略利益和目标。正因为如此，广大发展中国家对雅尔塔体系的两面性和联合国组织的局限性，存在不同程度的失望感。联合国系统之外，出现许多新的多边机制和架构。主要有：阿拉伯国家联盟、太平洋共同体、欧洲委员会、非洲联盟、七十七国集团、欧洲共同体、东南亚国家联盟、东非共同体、安第斯共同体、伊斯兰合作组织、太平洋岛国论坛、欧洲安全与合作组织、加勒比共同体、东加勒比国家组织、南亚区域合作联盟、南部非洲发展共同体、海湾阿拉伯国家合作委员会，凡此种种，不一而足。1976年发达国家正式形成七国集团（也称G7或七国俱乐部），其最初成员为美国、英国、德国、法国和日本，意大利和加拿大随后加入。G7正式形成，对世界的影响尤其重大。
此外，世界上还有许多经济与金融类的多边组织和机构。主要有：欧洲自由贸易联盟、石油输出国组织、阿拉伯石油输出国组织、经济合作与发展组织、拉美经济体系、西非国家经济共同体、东部和南部非洲共同市场、中部非洲国家经济共同体、加勒比开发银行、美洲开发银行、欧洲投资银行、非洲开发银行、亚洲开发银行等。军控与司法类的多边组织与机制主要有：拉丁美洲和加勒比禁止核武器组织，简称“拉美禁核组织”，现有33个成员国，总部设在墨西哥城。全面禁止核试验条约组织筹备委员会，总部设在维也纳，中国是该委员会首批成员国之一。《不扩散核武器条约》出口国委员会，20世纪70年代初，美、英、法等15国为限制核材料出口、防止核扩散成立的全球性军控类组织，又称桑戈委员会，中国1997年加入该组织。核供应国集团，成立于1975年，是由拥有核供应能力的国家组成的多国出口控制机制。该组织在国际防核扩散及核出口控制领域发挥着重要作用，又称“伦敦俱乐部”，中国2004年正式加入该组织。日内瓦裁军谈判会议，世界上唯一的多边裁军谈判机构，成立于1962年，中国是正式成员国。禁止化学武器组织，1997在海牙成立，中国自1997年起一直是该组织理事会成员。亚非法律协商组织，1956年成立时称亚洲法律协商委员会，总部位于新德里，中国1983年成为正式成员。
四 后冷战时期的多边机制：世界大变局纵深发展的新动力
人类社会的发展进步犹如大浪淘沙，国际关系体系的变革与演进充满曲折和反复。由于国际力量对比关系持续改变，全球安全形势和地缘政治格局反复重组，世界上多边组织和机制也是变幻莫测、沉浮不定的。从二战结束之初的历史视角看：
和平民主阵营方面，1947年苏联主导建立的多边性政党组织九国共产党工人党情报局，因苏联与南斯拉夫发生冲突等多种原因，于1956年自行解散。1948年作为保卫世界运动领导机构而成立的世界和平理事会、1952年在北京成立的亚洲及太平洋区域和平联络委员会，由于和平组织内部团结不力，均未实现可持续发展。1945年，在伦敦成立的世界青年民主联盟，由于类似原因遭遇同样结局。印度等国政党建立的区域性政党组织——亚洲社会党会议，也因无大作为，宣告解散。
西方阵营，1948年，西欧国家为对抗苏联而组建的布鲁塞尔条约组织，几经调整，改组为西欧联盟，最终融入欧盟。1950年，西欧国家为组建“欧洲军”而成立的欧洲防务集团，存在4年后，宣告破产。1955年，美国为在军事上遏制新中国而拼凑的两个跨区域军事集团——东南亚集体防务条约组织和巴格达条约组织，因中国强烈反对、地区国家抵触，很快瓦解。希腊和土耳其利用苏联与南斯拉夫的矛盾，联合南斯拉夫在1953年以缔约方式建立巴尔干同盟，由于问题太多、运作不善，成立不久便走向沉寂。
世界上多边组织和机制的剧烈变动与改组，发生于20世纪80年末90年代初的苏东剧变、冷战结束之际。当时，苏联和东欧各国在改革中放弃了原有的发展道路，实行社会制度转型。苏联不但社会制度崩溃，同时还解散了联盟国家。随之而来的独立国家联合体（简称“独联体”，成员国目前已由成立之初的11国减少至9国）极为松散且不断减员，作为冷战结束后诞生的多边组织，其存在形式与国际影响力一直较为特殊，处于一种似存非存的微妙状态。苏联1949年主导建立的旨在实现“大家庭”经济一体化的多边组织——经济互助委员会（简称“经互会”，成立时总部设在莫斯科），1991年6月宣布解散。1958年成立并由苏联主导的华沙条约组织，后来成为苏方控制成员国的军事工具，1991年6月正式解散。
东欧剧变和苏联解体，同时还导致了德国统一、捷克与斯洛伐克分离，以及南斯拉夫的裂变与战乱，从而极大地改变了欧洲版图与疆界。冷战时期即已数度扩员的欧洲共同体，冷战结束后迅速改组升格，成为不断东扩的欧洲联盟。随着东欧国家和原苏联波罗的海沿岸国家陆续入盟，欧盟一方面成为冷战后世界上最具影响力的区域性多边合作平台，另一方面又成为吸纳成员国部分主权、拥有统一市场和对外政策的超国家结构。当年为对抗“苏东集团”而建立的北大西洋公约组织，没有随着华沙条约组织的消亡而退出历史舞台，反而大张旗鼓地不断增员（俄罗斯与乌克兰的冲突加大了北约扩员的力度），目前北约成员国已增至32个，成员国数量仍在增加。
东欧剧变、苏联解体、冷战结束，意味着雅尔塔体系已经终结。时至今日，国际社会普遍认可和接受的新的国际体系尚未形成。也正因为如此，后冷战时期的多边外交变得异常活跃。在原有的多边组织应时而变的同时，新的多边机制和平台接踵而来。其中较有影响的一些事件是：
东欧剧变的尘埃尚未完全落定、苏联还没有走完解体的最后一程，西欧国家便迫不及待地成立了旨在帮助东欧实现市场化转型的欧洲复兴开发银行；阿根廷和巴西等南美国家，抢先建立起该地区最大的经济一体化组织、世界上第一个完全由发展中国家组成的共同市场，即南方共同市场。美国更是不甘落后，联合加拿大和墨西哥，于1992年12月正式签署《北美自由贸易协定》，1994年1月1日协定生效，标志着北美自由贸易区的成立。非洲法语国家亦于1994年成立了旨在实现区域经济一体化的货币合作组织，即西非经济货币联盟。1999年，中部非洲经济与货币联盟宣布成立。
冷战结束后，多边外交和区域合作向经济领域倾斜的态势相当明显。各种区域内和跨区域的安全对话、人文交流等全方位合作，也受到广泛重视。世纪之交较有影响的多边活动和新成立的多边机制还有：伊比利亚美洲首脑会议、亚洲相互协作与信任措施会议、东盟地区论坛、亚欧会议、东盟与中日韩（10+3）合作、中日韩合作、东亚拉美峰会、博鳌亚洲论坛、二十国集团峰会、亚太经合组织领导人非正式会议、中非合作论坛等。
进入新世纪后，新成立的多边机制和平台主要有：独联体集体安全条约组织、金砖国家峰会、中国—阿拉伯国家合作论坛、东亚峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛、亚洲文明对话大会、中国共产党与世界政党高层对话会、中国—中亚峰会，等等。联合国则增加了人权理事会、妇女署等一系列新机构。
长期以来一直试图维护“世界领袖”地位的美国，意识到冷战后的世界不会平静，因此，“冷战结束之际，美国却要重振精神准备迎接漫长的新冲突时代之来临”
［12］。用基辛格的话说就是，“本世纪以来第三次，美国宣布有意建立世界新秩序，把美国的价值推广到全世界。而且，美国第三度在国际舞台上居于至高的鼎盛地位”
［13］。
由于美苏两个超级大国既激烈争夺、又彼此制约的两极格局不复存在，美国构建单极世界的霸权主义、保守主义和单边主义严重膨胀，假借多边外交名义，复活集团政治、推动阵营对抗、分裂国际社会、破坏全球治理，对世界的和平与发展构成巨大威胁。
五 中国践行真正多边主义：全力推动构建人类命运共同体的伟大事业
20世纪中晚期，著名德国政治家、曾经担任社会党国际主席的勃兰特等人，发起成立了“全球治理委员会”，通过《天涯成比邻》的研究报告，系统地阐述了全球治理与全球安全、全球经济、全球法治，以及联合国体系改革的关系。国际上令人眼花缭乱的多边外交活动、不断推陈出新的多边机制和平台开始同全球治理和治理体系改革的共同事业密切联系起来。中国倡导并践行真正多边主义，积极主动地开展创造性多边外交，不仅直接引领全球治理与治理体系改革进程，同时还卓有成效地服务于中国自身的现代化建设，服务于中华民族伟大复兴和推动构建人类命运共同体的伟大事业。
众所周知，20世纪40年代末新中国成立时，以美国为首的西方世界对新中国实行野蛮的外交孤立政策，新中国参与地区和国际事务的空间受到严重限制。20世纪50年代初的朝鲜战争，大大提升了新中国的国际影响力。1954年，为解决朝鲜半岛和印度支那问题，日内瓦会议召开，中国作为相关问题的重要一方参与了会议。虽然此次会议未能形成有关朝鲜半岛问题的决议，但在恢复印度支那和平问题上取得突破。周恩来总理兼外长领导的中国代表团，在这场多边外交中完美首秀，令全世界对新中国外交刮目相看。1955年，周恩来率团出席万隆会议，这是新中国积极争取并成功参与的又一场多边活动。中国引导各方相互尊重、求同存异、创新规则，开创了没有任何殖民国家参加的发展中国家独立自主开展多边外交的新实践。中国积累了多边外交经验，也赢得了良好的国际声誉。
1971年，中国成功地恢复了在联合国的合法席位，有了广泛深入地参与和开展多边活动的广阔舞台。1972年6月，中国在当时国内外形势相当复杂的情况下，派团出席了联合国首次人类环境问题专门会议。就在这一年，中国开始派团参加联合国开发计划署、贸易与发展会议、环境规划署、妇女地位委员会等机构的活动。1973年，中国开始以理事会成员国身份，参加联合国粮农组织活动。1975年6月，中国派团参加了联合国召开的第一次世界妇女大会，推动大会通过了著名的《墨西哥宣言》及《世界行动计划》。
1979年改革开放后，中国走向世界舞台的步伐大大加快，与外部世界互动的力度进一步加大。1980年，中国开始参加联合国裁军工作会议，次年派遣裁军事务大使。在这个冷战背景极为强烈、斗争异常尖锐的多边机制中，中国纵横捭阖，为《禁止化学武器公约》和《全面禁止核试验条约》等文件的通过作出了独特贡献。1984年，中国成为国际原子能机构理事成员国，开始向该机构派驻代表。1984年，中国全国人大代表团出席各国议会联盟大会，并从此成为这个历史悠久的多边议会组织的重要成员之一。自1985年起，联合国国际法院有了中国政府派驻的法官。
随着中国对联合国事务了解的不断加深，中国参与国际事务的范围不断扩大，在联合国维和行动中的作用也不断提升。自1988年起，中国开始参与联合国维和行动特别委员会工作。1989年起，中国开始派遣军人、警察和民事人员，参加联合国维和行动。目前，中国作为联合国第二大维和摊款出资国和联合国安理会五个常任理事国中派遣维和人员最多的国家，严格恪守“当事方同意、中立、非自卫或履行授权不使用武力”的“维和三原则”，在国际上树立了良好形象，赢得了广泛尊重。
1995年，时任国家主席江泽民出席联合国成立50周年特别纪念会议，实现了中国国家元首对当今世界这个最大、最权威的多边组织的首次访问。2000年，他又出席了联合国举行的千年首脑会议，明确宣布：“中国作为联合国安理会常任理事国，一贯恪守联合国宪章的宗旨和原则，支持联合国在维护世界和平与国际安全以及解决各种全球性问题中发挥不可替代的重要作用。中国将一如既往地履行自己的义务和职责。”
［14］ 2005年，时任国家主席胡锦涛出席了联合国成立60周年首脑会议，就国际社会高度关注的联合国改革问题，阐明了中国立场。他指出：“面对新形势，联合国面临着新挑战。我们应该抓住历史性机遇，对联合国进行合理、必要的改革，使之更好地履行联合国宪章赋予的职责。”
［15］2012年中共十八大召开后，中国特色大国外交不断开拓新局面。与联合国及其所属机构开展全方位合作，在中国外交总体布局中占有重要位置。2014年3月，习近平主席访问了位于法国巴黎的联合国教科文组织总部。这是中国最高领导人第一次访问联合国这个专门机构的总部。当年10月，中国总理访问了联合国粮农组织总部，这也是中国总理首次进入该组织位于意大利罗马的总部。这两次前所未有的访问，彰显了中国对联合国事务的高度重视和特殊关注。
为了进一步加强并深化中国与联合国的全方位合作，这一时期，中国与联合国相关机构举办了许多活动。诸如，与联合国共同举办信息和网络安全国际研讨会，与世界银行共同发布《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》报告，与联合国开发计划署联合举办后发展议程国际研讨会，与联合国教科文组织等机构联合举办国际工程科技大会，与联合国外空司等机构联合举办联合国空间法研讨会。此外，中国还直接向联合国所属机构、相关基金和秘书长捐赠美元，帮助联合国推进南南合作、应对非洲疫情，等等。
2015年9月，习近平主席在美国纽约联合国总部举行的第七十届联合国大会一般性辩论上发表了题为《携手构建合作共赢新伙伴 同心打造人类命运共同体》的重要讲话，出席了发展峰会、维和峰会、全球妇女峰会、领导人气候变化问题午餐会等联合国成立70周年系列峰会，并且与联合国秘书长一道，主持了南南合作高级别圆桌会。通过一系列活动，习近平主席承诺：中国将设立“南南合作援助基金”，首期提供二十亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程；中国将继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元；中国将免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务；中国将设立国际发展知识中心，同各国一道研究和交流适合各自国情的发展理论和发展实践；中国倡议探讨构建全球能源互联网，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求；未来5年为发展中国家600个项目提供支持；为联合国妇女署捐款1000万美元，帮助发展中国家实施100个“妇幼健康工程”和100个“校园快乐工程”；等等。
为彰显中国坚定支持联合国事业的决心，习近平主席还宣布：中方将设立为期10年、总额10亿美元的中国—联合国和平发展基金；加入新的联合国维和能力待命机制，决定为此率先组建常备成建制维和警队，并建设8000人规模的维和待命部队；向非洲联盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助，以支持非洲常备军和危机应对快速反应部队建设。这使得国际社会在更大层面和更高水平上，感受到了中国对联合国事业的坚定支持。
2017年1月，习近平主席出席了在瑞士达沃斯举行的世界经济论坛年会，随后出席了联合国在日内瓦万国宫举行的“共商共筑人类命运共同体”高级别会议，在会上发表了题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲。习近平主席在讲演中表示：“主权平等，是数百年来国与国规范彼此关系最重要的准则，也是联合国及所有机构、组织共同遵循的首要原则。”
［16］各国在联合国和各种国际组织中“平等参与决策，构成了完善全球治理的重要力量”
［17］。在会见第七十一届联合国大会主席汤姆森和联合国秘书长古特雷斯时，习近平主席重申，“联合国是最具普遍性、代表性、权威性的政府间国际组织，应该在全球治理中发挥核心作用……中国是第一个在联合国宪章上签字的国家，将继续坚决支持联合国事业，继续做联合国坚定的合作伙伴”
［18］，强调“中国支持多边主义的决心不会改变”
［19］。
2021年10月，中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年纪念会议在北京举行，习近平主席在讲话中高度评价中国与联合国日益深化的合作，明确表示，“坚决反对一切形式的霸权主义和强权政治，坚决反对一切形式的单边主义和保护主义”，呼吁国际社会“坚决维护联合国权威和地位，共同践行真正的多边主义”
［20］。
当然，世界上的事情总是复杂多变，受多方面因素制约和影响的。冷战结束以来，一方面，以联合国系统为主体的多边机制在实践中不断发展创新，以中国为代表的新兴经济体参与的新型多边外交愈加活跃，国际关系民主化和世界多极化获得了可持续发展的强大动力。另一方面，当今世界既不和谐也不太平，集团政治、阵营对抗、霸凌行径等帝国主义流毒随处可见，孤立主义、排外主义、单边主义沉渣泛起。当今世界最大的霸权国家美国，大搞地缘政治小圈子，实行伪单边主义，手段无所不用其极。
但是，不管国际形势如何风云莫测，不管霸权主义和冷战思维如何顽固，也不管国际上某些势力如何捉弄和损害联合国事务，中国始终认为：“世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”
［21］目前，国际社会已经注意到，“中国对联合国预算的贡献超过15%，仅次于美国的22%”。据西方学者统计，到2022年，中国在联合国的工作人员接近1600名。尽管同美国相比，中国在联合国的工作人员不多，但中国正在通过实习培训建立新的员工通道
［22］。西方学者赞扬中国近十年来一直稳步扩大在联合国机构中的影响力，尤其是那些与发展、技术标准相关的机构中的影响力。他们认为，中国感兴趣的机构包括制定全球通信标准的国际电信联盟和世界卫生组织。2025年6月，中国赢得了2027年世界无线电通信大会的主办权。美国曾试图夺取这个世界上最有影响的国际电信论坛的主办权，但未能如愿。在2025年7月举行的世界卫生组织大会上，中国表示支持该组织内部改革，并承诺在资金和人员方面提供支持。
对于国际社会普遍关注、“全球南方”国家尤为关切的联合国改革问题，中国始终坚持这样的原则和立场，即改革应有利于推动多边主义，提高联合国的权威和效率，以及应对新威胁和挑战的能力；改革应维护《联合国宪章》的宗旨和原则，特别是主权平等、不干涉内政、和平解决争端、加强国际合作等；改革是全方位、多领域的，在安全和发展两方面均应有所建树，特别是扭转联合国工作“重安全、轻发展”的趋势，加大在发展领域的投入，推动落实千年发展目标；改革应最大限度地满足所有会员国，尤其是广大发展中国家的要求和关切。应发扬民主，充分协商，努力寻求最广泛一致。改革应先易后难、循序渐进，有助于维护和增进联合国会员国的团结。对达成一致的建议，可尽快作出决定，付诸实施；对尚存分歧的重大问题，要采取谨慎态度，继续磋商，争取广泛一致，不人为设定时限或强行推动作出决定
［23］。
面对人类和平与发展的共同事业遭遇的伪多边主义冲击和集团政治、阵营对抗等冷战思维的严峻挑战，中国一贯坚持实行积极主动、开放包容、集保护性与建设性为一体的创新型多边外交。其突出特点，一是坚守初衷，积极参与和支持联合国系统所开展的符合历史正义的传统多边外交活动。二是抢抓机遇，主动搭建符合时代进步潮流并符合“全球南方”国家共同诉求的新型多边外交活动。
近年来，中国一方面始终积极地、富有建设性地参与二十国集团峰会、亚太经合组织领导人非正式会议、世界领导人气候变化峰会，以及因美国放弃而停办的核安全峰会，并且还全力以赴精心筹办了高规格、高水平的二十国集团峰会、亚太经合组织领导人非正式会议。另一方面，中国还主导创立了上海合作组织、金砖国家合作等多边机制，发起成立博鳌亚洲论坛，提出“一带一路”国际合作倡议，举办亚洲文明对话大会，并积极推动中国—东盟（10+1）领导人峰会、中国—中东欧国家合作机制、中国—欧盟峰会、中非合作论坛、中国—拉美和加勒比国家共同体论坛、中国—阿拉伯国家合作论坛等双边及区域合作机制和平台。这些机制和平台既关乎中国自身发展与安全利益，也致力于促进地区和全球合作。
2025年5月，中国联合18个“持相近理念”的国家，共同发起成立了国际调解院。这个专门以调解方式解决国际争端的政府间国际法律组织的诞生，是落实《联合国宪章》规定的以调解方式和平解决国际争端的重要机制。中方主导创立的这个新的多边机制，无疑将对完善全球治理、促进世界和平和国际秩序稳定、助力构建人类命运共同体的伟大进程，产生不可估量的重要作用。中国践行真正多边主义的历史意义，就在于此。
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