权力竞争与合作治理：“双重嵌套”机制下美国介入尼罗河水资源争端的策略与影响

摘要

美国在介入尼罗河水资源争端过程中建构的“双重嵌套”机制通过权力竞争与合作治理的双轨策略形成动态互补结构。在权力竞争维度，美国依托联盟网络构建和意识形态渗透，搭建起涵盖流域内外的水资源战略支点体系，并将水资源作为多边制衡政策的工具；在合作治理维度，美国通过经济议程嵌入与制度规则主导，实现从物质性权力到制度性权力的转换。“权力竞争”与“合作治理”二者通过“嵌套式”互动形成战略闭环——竞争性实践为合作治理提供现实支撑，合作治理则为竞争行为赋予规范合法性。美国在“双重嵌套”机制下介入尼罗河水资源争端，以推动流域国家间对话合作和经济社会发展为名，实际服务于其尼罗河流域的战略和霸权利益，加剧了流域国家内政分裂、国家间关系恶化以及域外国家博弈程度。

Graphical abstract

关键词

尼罗河水资源争端 / 美国对非战略 / 水资源外交 / 权力竞争 / 合作治理

一 问题的提出与分析框架

尼罗河流域是中东地区水资源最为紧张的水系之一，流域中存在“限制性”或“压迫性”的水霸权。尼罗河流经布隆迪、埃及、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、南苏丹、苏丹、坦桑尼亚、刚果民主共和国和乌干达11个国家。流域国家人口从1990年的2.36亿增加到2012年的4.37亿，预计在2025年增加到5.75亿^［1］，人口的快速增长加剧了水资源短缺现象。联合国前秘书长布特罗斯·加利（Boutros Ghali）在20世纪末发出了警告，中东地区的下一场战争将因尼罗河水而起^［2］。尼罗河流域的水政治格局是在殖民时期形成的，争夺尼罗河就是争夺非洲，这段话生动描述了该区域的殖民历史^［3］。流域国家相继独立后，上游国家倡议重新修订水资源开发利用规则，埃及和苏丹则坚持1929年签订的协定的继承性，视其为新独立国家的权利义务依据。以埃塞俄比亚为代表的上游国家强烈反对该协定，同时否认1959年埃及与苏丹的双边水资源协议，认为其效力仅限于缔约双方，不具备对其他流域国家的约束力。2011年，埃塞俄比亚单方面修建复兴大坝，打破了尼罗河流域的水政治格局。埃及和苏丹坚决反对，声称该行为不仅违反尼罗河水资源管理规定，还严重威胁下游国家的水安全。因此，埃及、埃塞俄比亚和苏丹三国围绕复兴大坝展开了激烈博弈，使得尼罗河水资源争端成为东非国际热点问题之一。早在1996年，美国前国务卿克里斯托弗（Christopher）表示，水资源问题可能导致尼罗河流域、阿拉伯半岛和中亚等区域发生冲突，这些地区对美国来说极其重要，必须介入并干预这些地区的局势^［4］。当前，美国正处于“弱霸权”时代，其相对实力下降，霸权正面临“碎片化”与“议题化”转型。水资源议题因其自身的敏感性，成为美国国家安全的重要组成部分，也是美国调整对非战略的重要抓手。

国内外学界关于尼罗河水资源争端的研究取得了一定进展，主要从尼罗河水资源争端国别间的双边博弈（以色列—巴勒斯坦^［5］，埃塞俄比亚—埃及^［6］，土耳其—叙利亚^［7］）、三边博弈（苏丹—埃塞俄比亚—埃及^［8］，伊拉克—叙利亚—土耳其^［9］）和多边博弈（美国^［10］、意大利^［11］、非洲联盟^［12］）三个方面展开。其中，有关美国介入尼罗河水资源争端的研究较为分散，尚未形成完整体系。一部分学者从竞争维度分析美国介入尼罗河水资源争端的举措及影响；另一部分学者则聚焦于从治理维度研究美国的介入对推动尼罗河流域水资源治理的作用。现有研究有助于理解美国介入尼罗河水资源争端的举措及影响，但存在只关注其在竞争或治理单一层面介入的局限，缺乏统一的分析框架来解释美国介入尼罗河水资源争端的整体逻辑。鉴于此，本文试图回答这一核心问题：美国介入尼罗河水资源争端的战略逻辑是什么？产生了什么影响？

为此，本文尝试弥合现实主义与自由主义两个理论视角之间的差异，创新性地提出“双重嵌套”分析框架（如图1所示），突破传统“竞争—合作”二元对立的分析范式，为理解美国介入跨境水资源争端提供新视角。在尼罗河水资源争端中，美国的介入行为呈现“双重嵌套”的战略逻辑。其中，“权力竞争”维度源自现实主义理论，强调美国通过地缘战略布局竞争和意识形态主导权竞逐来扩大全球影响力。“合作治理”维度则基于自由主义理论，体现为美国通过创造经济增长点和主导国际规则制定来实现利益最大化。美国通过“权力竞争”与“合作治理”两个维度双重介入尼罗河水资源争端，二者并非彼此对立，而是内在统一、相辅相成的关系。一方面，权力竞争为合作治理机制的构建提供了现实推手。另一方面，合作治理赋予了权力竞争行为以合法性基础，增强了介入行为的正当性。在中美战略博弈加剧的大背景下，该研究可为审视美国对非战略的总体布局和背后的实质提供新视角；在东非格局重塑的关键时期，可促进我国对东非国家资源、政治、文化等多元特征内在联系的理解，进而为我国加强与东非国家战略伙伴关系、推动三大“全球倡议”更好落地、构建更加紧密的中非命运共同体提供理论参考。

二 “权力竞争”维度美国介入尼罗河水资源争端的策略

尼罗河流域不仅是靠近地中海、红海、印度洋和阿拉伯湾的国际贸易线，还与非洲之角重叠。流域内半数国家同时也是非洲之角国家，具有重要的战略和地缘政治意义，其水资源管理困境吸引着域外大国的介入。作为全球超级大国，美国在尼罗河水资源问题上的介入举措带有鲜明的权力竞争色彩，主要采取联合流域内外盟友国、渗透和传播意识形态的策略，以实现其在非洲的整体战略利益。

（一） 联合流域内外的传统盟友国

美国利用“水”议题介入他国内政，实现影响他国内政外交的战略目的。在全球水资源战略层面，建立和拓展伙伴关系是美国实现其水资源战略目标的关键路径^［13］。在尼罗河水资源争端中，美国积极加强与地区盟友埃及、以色列和埃塞俄比亚的合作关系，利用水资源实行多边制衡政策，以实现其地缘政治目的。

首先，美国加强与下游国家埃及的双边水资源关系，服务于美国的“中东—北非”战略。埃及一直是美国在北非的传统盟友，战略价值远高于埃塞俄比亚在非洲之角对美国的战略重要性^［14］。特朗普第一任期期间（2017—2021年），美国在复兴大坝争端中对埃及的支持最为明显，将复兴大坝问题视为推进以色列与阿拉伯国家关系正常化进程的关键筹码。美国总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）对复兴大坝问题发表了高度安全化言论，表示复兴大坝非常危险，埃及将无法生存，将会炸毁那座大坝^［15］。特朗普总统的言论引发了埃塞俄比亚的强烈反应。埃塞俄比亚外交部长格杜·安达尔加丘（Gedou Andargachew）迅速召见美国驻亚的斯亚贝巴大使迈克尔·雷诺（Michael Reno）表示，美国总统煽动埃塞俄比亚和埃及之间的战争，既不符合埃塞俄比亚与美国的长期伙伴关系和战略联盟，还违背国际法，是不可接受的^［16］。随后，埃塞俄比亚开展防御措施，宣布大坝所在的贝尼尚古尔—古穆兹地区为限制空域，并在大坝周围部署了防空炮台。华盛顿谈判期间，正是特朗普准备宣布“世纪协议”的时候，他强烈希望大坝谈判取得实质性突破，确保埃及坚定支持该协议，以赢得更多阿拉伯国家与以色列实现关系正常化。因此，美国不断向埃塞俄比亚施压，要求它接受美国提案。然而，埃塞俄比亚声称美国偏袒埃及，宣布不参加定于2020年2月27—28日举行的最新一轮华盛顿谈判，并拒绝签署美国财政部提出的最终协议。埃塞俄比亚还单方面决定为大坝蓄水，美国因此暂停了对它的1亿美元外援^［17］，并对世界银行和国际货币基金组织的贷款设置了障碍。随后，埃塞俄比亚坚持非洲联盟来主持谈判，并告知美国，非洲联盟才是中立和公正的观察员。

拜登政府亦延续了支持埃及在尼罗河水资源问题上的立场政策。2022年11月，时任美国总统乔·拜登（Joe Biden）向埃及总统阿卜杜勒法塔赫·塞西（Abdul Fatah Al-Sisi）保证，美国将坚定支持埃及在水资源问题上的立场^［18］。美国的积极介入主要是担心俄罗斯或中国将在解决复兴大坝争端中发挥重要作用，从而削弱它在该地区的影响力。俄罗斯是埃及与埃塞俄比亚的重要支持者，莫斯科曾提出要在两国之间扮演调解人角色。2024年5月，俄罗斯与苏丹签订战略合作伙伴关系协议，包括允许俄罗斯在苏丹港建立军事基地的军事合作协议草案，为期25年，并自动续签10年^［19］。该协议标志着苏丹政府开始转向与俄罗斯合作，增加了对美国的压力。而中国在尼罗河流域开展的水利工程援助项目因无附加政治条件、造价实惠、执行速度快，得到了流域国家的普遍欢迎^［20］。此外，中国与非洲国家长期保持友好合作关系，尼罗河流域的主要国家如埃及、苏丹和埃塞俄比亚都是“一带一路”倡议的重要节点国家。通过介入复兴大坝争端，美国不仅可以加强与传统盟友埃及的关系，还能在一定程度上遏制俄罗斯和中国在该地区的影响力。

其次，美国联合中东盟友以色列共同介入尼罗河水资源争端，为以色列在尼罗河流域发挥作用创造条件。美国和以色列对尼罗河水资源争端的干预是相辅相成的，其目的是通过军事、媒体和外交手段来控制该地区的资源，影响地区政治格局的平衡。以色列长期以来觊觎尼罗河水，曾提出多项涉及利用尼罗河水的计划。1974年，以色列水务专家以利沙·卡利（Elisha Kali）建议拓展和平运河与西奈运河，以向以色列输送水资源^［21］。以色列水利机构负责人肖尔·奥洛索夫（Shaul Arlosoroff）向埃及前总统萨达特提出在苏伊士运河建三个水下管道，把尼罗河水输送至西奈半岛的主要泵水点^［22］。上述两个以色列水利项目旨在为内盖夫沙漠输送5亿立方米尼罗河水，然而，因遭到埃及民众的强烈反对而未能实施。尽管以色列获取尼罗河水的计划失败了，但美国仍试图将水资源作为推动阿以和平进程的催化剂。1988年，美国战略报告表明，随着水资源问题的加剧，阿拉伯国家将被迫关注国内供水事宜，从而减少对以色列的关注，原用于军事的专项资金也将转向用于解决供水问题^［23］。随后，美国通过国际开发署资助了一项关于埃及和以色列在埃以和平进程期间开展水务合作可能的研究项目。由于尼罗河水资源争端无法达成外交解决方案，埃及开始寻求一些地区大国的调解。2015年，塞西总统要求以色列总理本杰明·内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）利用他在亚的斯亚贝巴的影响力向埃塞俄比亚施加压力，作为回报，塞西承诺开罗将在巴以问题中向巴勒斯坦总统马哈茂德·阿巴斯（Mahmoud Abbas）施压^［24］，但内塔尼亚胡的斡旋并没有成功。

再次，美国加强与上游国家埃塞俄比亚的双边水资源关系，以制衡埃及。在争夺市场、影响力和安全的竞争中，埃塞俄比亚在非洲之角的突出地位在大国战略中发挥重要作用。美国致力于维持其伙伴和盟友关系网络，以维持该地区的安全与稳定。美国利用尼罗河流域的非阿拉伯国家——埃塞俄比亚，作为对抗下游的埃及和苏丹两个阿拉伯国家的有效工具，以实现对非洲的战略渗透与影响，特别是对埃及周边的权力重构。埃塞俄比亚是尼罗河的发源地，被称为“东非水塔”，而埃及和苏丹完全依赖尼罗河水。因此美国曾向纳赛尔总统暗示，埃塞俄比亚可以通过使用尼罗河源头这一“新的危险武器”来影响埃及的发展，进而对纳赛尔政权施加影响^［25］。美国以历史水协议不公平为由，挑拨尼罗河上下游国家间的分歧。在美国的煽动下，埃塞俄比亚严厉批评苏丹与埃及签署的1959年协议；坦桑尼亚否认其签署了在被占领期间达成的协议和条约；坦桑尼亚指出1929年的协议对其不再有效；乌干达和肯尼亚表示不会承认任何未参与签署的尼罗河水相关协议^［26］。随后，美国对埃塞俄比亚进行了耕地、水坝蓄水、水力发电等方面的全面研究，支持和鼓励埃塞俄比亚修建水利工程。1956—1964年，美国垦务局通过对青尼罗河的勘测，确定了复兴大坝的选址^［27］。2011年，埃塞俄比亚宣布大坝奠基后，负责实施该项目的埃塞俄比亚军工企业“金属与工程公司”与美国公司“Spire Corp”展开合作，后者负责提供大坝所需的涡轮机、发电机和所有电气设备^［28］。

由此可见，美国的尼罗河水资源政策体现其实用主义本质，对埃及的支持服务于维护中东—北非地区既有的权力结构和美国的区域主导地位；联合以色列介入旨在推进阿以关系正常化进程，为美国在中东的战略布局创造更有利条件；而对埃塞俄比亚的拉拢则是为了在非洲之角获得制衡工具，削弱埃及在该地区的影响力。

（二） 渗透与传播美式意识形态

美国在尼罗河流域推进水外交的过程中，经常借助联合国等国际组织的治理规则和理念，把自身的需求和利益融入其中，将自身的观念上升为所谓的“普世价值”，通过各种制度建设强化其介入地区治理的合法性，塑造所谓“拯救世界”的形象。美国对非洲援助资金中有相当一部分用于“加强地区和平和安全”“加强民主、人权和善政”等战略目标，其援助的主要目的是向受援国推行美国价值观，保证美国在海外的安全利益，并重振其国际竞争优势与领导地位^［29］。

首先，美国通过水资源合作治理项目在尼罗河流域传播新自由主义理念。美国凭借雄厚的资金和技术实力，在全球水资源治理中占据优势，谋求为欠发达国家提供美式治理方式，将其治理理念推广到全球，从而延续并塑造美国的国际影响力和领导力^［30］。世界银行的水资源政策深受美国西部水市场经验的影响，这些经验被美国通过世界银行技术援助项目输出至非洲。美国作为当时世界银行的最大股东，直接参与并主导了这些政策框架的设计与资金投向。世界银行资助的尼罗河流域倡议（Nile Basin Initiative），明确引入了“水权”“水市场”“经济水价”等市场化工具，作为区域合作与水资源分配的技术基础^［31］。水商品化概念虽然在某些方面违背国际法并可能损害下游国家利益，但因其潜在的经济效益而受到部分尼罗河上游国家的“广泛接受”。部分上游国家尝试执行水定价理念，提出向埃及和苏丹售卖埃塞俄比亚湖泊水资源的建议。坦桑尼亚约瑟夫·尼雷尔（Joseph Nyerere）在议会发言时表示，如同阿拉伯人卖石油一样，他们也有权卖水。乌干达、肯尼亚要求埃及支付所使用尼罗河水资源的费用，而埃及一直反对水定价和水私有化，坚持水资源的集中管理。上游国家一位负责水资源问题的官员表示，埃及想要获得水资源，就必须付费。2023年5月，肯尼亚与英国签订协议，将在肯尼亚建设三座水坝以出售水资源，其中的大瀑布大坝将成为非洲实施水商品化原则的首个大坝^［32］。美国非洲之角问题特使迈克·哈默（Mike Hammer）以寻求外交途径解决复兴大坝危机为由，访问埃及和埃塞俄比亚，将尼罗河水商品化的想法列为拟议的解决方案之一。具体方案为埃及以低价购买埃塞俄比亚的水资源，由阿联酋支付，以补偿复兴大坝造成的水资源损失，该期限可能延长10~20年，之后双方将商定新的价格^［33］，然而这一方案遭到埃及的果断拒绝。此外，美国大力传播市场化、自由竞争等新自由主义的价值观念，在相关合作项目中推广将水资源视为经济产品的理念，主张通过市场机制调节水资源供需关系，引入民营资本参与水资源开发利用等。2022年，拜登政府出台的《美国全球水战略》将包括私营部门、学术界、慈善机构和地方社区在内的政府与非政府部门作为合作实施全球水资源安全战略的主体，以补充传统的国家间模式，此观念与流域国家传统的公共产品理念存在差异。美国试图借助水资源合作渠道在该地区渗透美式市场经济理念，进而推动流域国家深化经济体制改革，为其企业进入当地市场扫清障碍。

其次，美国通过水资源合作治理项目推行其意识形态和霸权主义。自20世纪70年代以来，美国的水外交主要借助美国国际开发署（USAID）的健康用水与卫生项目，有针对性地向发展中国家提供水资源治理方面的支持。这些项目看似获得了一些发展中国家的支持和国际社会的关注，实则是美国在技术、资金和政策方面谋求全球主导权的手段。美国以推广所谓“平等、透明度、责任、女权和社区组织”等理念为幌子，将水外交作为输出意识形态、干涉他国内政的工具之一。这些活动本质上是为美国塑造虚假国际形象、为其全球霸权战略服务的。随着美国主导的水资源治理活动的开展，其意识形态和霸权思维也被强加给接受援助的流域国家政府和人民。

美国在尼罗河流域开展水外交时，打着“人道主义”的幌子，将关注点放在发展、卫生和健康领域问题上。在美国的水战略中，对清洁用水和公共卫生等领域的高度关注，实则是其拓展地缘影响力、推行全球战略的手段。在具体实践中，美国通过国际开发署的多个项目来施加影响。例如，在乌干达，美国资助的卫生促进健康项目（USHA）以市场化方式提供基本卫生服务，看似助力当地发展，实则是其渗透影响力的途径，截至2022年6月，该项目已覆盖37万乌干达人^［34］；美国国际开发署与埃及政府合作，在埃及四个省（Qena、Sohag、Assiut、Minya）实施水资源管理项目^［35］，名义上是改善供水与污水处理基础设施，实则服务于其在尼罗河流域的战略布局；此外，美国国际开发署与尼罗河流域国家合作开展的乔治理工学院尼罗河流域管理系统项目（GT-NBM），用于水资源分配模拟、政策情景分析、干旱与洪水管理等^［36］，本质上是为了强化其在该流域的话语权和主导权。

美国以援助非洲地区之名附加政治性条件，例如通过援助推进当地军事安全建设以及政治自由民主等，实质是干涉受援助国内政。美国通过提供“软件”支持等方式，胁迫发展中国家参与水挑战，实际是用美国的影响力重塑发展中国家的发展道路。早在1952年，当埃及总统贾迈勒·阿卜杜尔·纳赛尔（Gamal Abdel Nasser）决定建造阿斯旺高坝时，美国就试图将援助与政治条件挂钩，要求埃及服从西方并与以色列关系正常化^［37］。埃及当局明确拒绝了这一要求，美国也因此撤出对高坝的资助。美国通过国际开发署在尼罗河流域推行的水资源治理项目，表面上是出于“人道主义”考虑，实则是其软实力外交的重要组成部分。此类项目虽然表面上在技术和资金方面为当地带来了实际利益，但其背后的政治动机也引发了一些国家的质疑和抵触。

总体来说，美国通过水资源项目在尼罗河流域传播美式价值观和发展理念，受到了一些国家的质疑。美国通过水资源项目试图为推广其自身的可持续发展模式打开缺口，一旦这些理念在当地被强行植入，将便于美国在相关国家灌输其发展理路，以此塑造亲美政治生态。

三 “合作治理”维度美国介入尼罗河水资源争端的策略意图

美国不仅从“权力竞争”维度介入尼罗河水资源争端以调整地区政治格局，还从“合作治理”维度入手，利用其金融、科技和制度理念优势，将水资源作为处理地缘政治、地区稳定和经济发展等国际问题的重要抓手，为其介入行为提供合法性和正当性依据。

（一） 深度嵌构经济利益

水资源作为一种战略性经济资源，对它进行适当的基础设施建设和能源开发，就能释放大量的发展红利。美国通过参与解决水资源争端，便有机会介入该流域的经济项目，从中获取可观的利益回报。美国借助参与尼罗河水资源争端的多边合作机制，维护和拓展在该地区的经济利益版图。美国在国际环境领域的领导者地位并非源于外交政策中关于环境的战略共识，而是由特定的国内利益驱动^［38］。在尼罗河水资源争端中，美国通过扩大在尼罗河流域水资源项目的市场份额，有效服务于美国的对非经济战略目标。

美国在尼罗河流域开展水资源合作主要由美国国务院、美国内政部和美国国际开发署共同推动。2023年，美国国务院与国际开发署合计申请预算为604亿美元，通过在尼罗河流域推广美国在水资源和卫生领域的方法和技术，表面上为美国私营部门提供了发展机会，实则是借机扩大美国在区域内的经济渗透，显示其战略存在。通过水外交，美国非洲水战略纵深将延伸至气候治理、水利发电、粮食安全、卫生安全、国际禁毒等多个领域，促进了美国非洲战略收益的多元化，实现了多角度谋取“水红利”的战略目标。美国积极发掘市场机会，以市场为导向，鼓励国内企业参与海水淡化、节水灌溉、污水处理等技术研发和水务管理^［39］。

美国在非洲参与水利基建和农业灌溉等领域的投资合作，旨在为本国企业创造有利的经营氛围，以及建立由美国主导制定的规则。例如埃及军工部下属的国家军工生产局与美国Aqua Tech MPS AFsec Pro公司签署合作协议，该协议涵盖了埃及水处理和海水淡化工厂的设计、建设和管理等多个层面^［40］，展现了美国在水资源领域的全方位参与，体现了美国在水资源管理领域的深度介入和长远布局。

（二） 主导国际规则制定

美国通过介入尼罗河水资源争端，借机主导有利于其利益的国际规则的制定，提升在全球水资源事务中的决策影响力，将有利于自身发展利益的政策融入全球治理框架之中，从而在更大范围内推进符合美国利益的国际秩序。美国深刻认识到，通过水外交引导国际规则制定不仅能够争取在水资源议题上的话语权和主导权，而且有助于维护与美国国家利益至关重要的地区稳定，符合其全球战略需求。因此，美国试图借助尼罗河水议题，构建“世界领导权”。

美国通过学术交流、人才培训、智库合作等方式，借机输出其在水资源治理方面的知识体系和专业理念，刻意培养一批认同美国治理模式的本土精英，形成观念影响的“内生化”机制。美国每年为埃及水资源部员工提供“国际访问者领导力计划”和“专家交流计划”交流项目^［41］，表面上聚焦水资源领域合作，实则是通过此类渠道强化对当地的思想影响，服务于美国的地缘战略布局和主导国际规则制定。

综上，美国在尼罗河水资源争端中采用“权力竞争”与“合作治理”的双重嵌套机制，表面上取得了一些成效，然而由于美国的附加政治性条件，在解决水资源核心争议问题方面，未取得实质性突破。作为域外国家，美国对尼罗河水资源争端的介入策略具有局限性。一是尼罗河流域的复杂性与多样性。尼罗河流域涉及多个国家，每个国家都有自己的利益和需求，美国在介入过程中，难以兼顾所有国家的立场和利益，容易引发反对和抵制。二是直接影响力有限。当地国家更依赖区域组织如非洲联盟和东非共同体进行协商，美国的介入被视为外部干涉，难以获得完全的信任和支持。三是外交资源有限。美国的全球战略关注点众多，相较于中东、亚太等地区，尼罗河流域的战略重要性相对较低，因此导致美国在介入尼罗河水资源争端时，投入的外交资源和关注度不足，影响其调解和影响力的发挥。四是与中国坚持共商共建共享治理理念形成鲜明对比。中国近年来通过“一带一路”倡议积极推进尼罗河流域的水资源治理，始终坚持共商共建共享原则，以无附加条件的水利项目投资和真诚合作态度，助力地区发展，赢得了流域国家和人民的广泛认同，这恰恰成为平衡美国霸权干涉的重要力量。美国虽在卫星遥感、测绘等技术上有一定优势，但其技术输出始终附加政治条件，与中国 “授人以渔”的合作理念形成鲜明反差。

四 “双重嵌套”机制下美国介入尼罗河水资源争端的影响

美国基于“双重嵌套”机制介入尼罗河水资源争端，产生了深远而复杂的多重影响。美国凭借外交和经济实力，以促进对话合作、提供援助为名，虽在表面上推动了尼罗河流域国家间的对话、促进流域的经济社会发展，但其本质是服务于美国的地缘政治战略和霸权利益，不仅加剧了流域国家的内政分裂，还引发了多方势力在该地区的激烈博弈，使尼罗河水资源争端演变为国际战略博弈的抓手。

一是掌控流域争端解决的主导权。美国以“对话合作”为名，通过参与尼罗河流域国家间对话与合作平台的搭建，表面上扮演“调解者”角色，实际上意在掌控争端解决的主导权和话语权。复兴大坝争端三国间的谈判持续十年未果，2019年美国正式介入后，虽然使得争端三国重启谈判，但其介入方式和立场明显偏向埃及。2021年，美国驻刚果民主共和国大使迈克尔·哈默（Michael Hammer）敦促埃塞俄比亚代表团与埃及和苏丹交换信息，以避免紧张关系升级^［42］；美国国务院发言人塞缪尔·韦伯格（Samuel Webberg）直接表态，美国不会让1亿埃及人断水^［43］；2022年6月，美国非洲之角问题特使迈克·哈默（Mike Hammer）会见埃及政府高级官员，强调要听取埃及就复兴大坝问题的意见，并了解埃及的用水需求^［44］，而对埃塞俄比亚的发展权和用水需求却鲜有表态；美国众议院代表穆罕默德·埃内因（Mohammed Abu Enein）在华盛顿举行的美阿关系扩大会议上强调了美国掌握着解决危机的钥匙，有能力向埃塞俄比亚施压^［45］，表明美国所谓的“调解”实际上是一种施压手段。由此可见，美国利用其在国际体系中的主导地位，通过构建有利于己方的多边协商机制，将自身的地缘政治意图包装为促进区域合作的“善意干预”。在美国主导的协调框架下，争端三国水资源部长技术会议确实取得了一定进展，但更多体现为程序性推进而非实质性突破。

二是强化对流域国家的战略渗透与控制。美国以“发展援助”为幌子，通过大规模的水资源援助与合作项目，表面上推动尼罗河流域的经济社会发展，实际上是通过经济手段实现对流域国家的战略控制和政治影响。美国政府通过国际开发署向埃及提供超过35亿美元的水资源援助，用于加强埃及的水资源安全基础设施建设^［46］。此大规模援助的背后，是美国对埃及作为重要战略伙伴地位的强化和对其在尼罗河争端中立场的支持。2023年11月，美国国际开发署（USAID）重新将埃塞俄比亚指定为美国政府全球水资源战略的高度优先国家，启动4500万美元的水资源援助项目^［47］。此时正值复兴大坝第三轮蓄水完成、埃及与埃塞俄比亚关系持续紧张之际，美国通过向埃塞俄比亚提供大规模水资源援助，实际上是在向埃塞俄比亚释放“胡萝卜”信号，试图以经济利益换取埃塞俄比亚在复兴大坝运营问题上的妥协。同年，美国国际开发署宣布为肯尼亚新增超过1亿美元的水、环境卫生和个人卫生（WASH）项目^［48］。美国国际开发署已承诺向非洲水资源基金捐赠300万美元，帮助非洲国家实现与水相关的可持续发展目标和“2025非洲水资源愿景”所设定的目标。然而，这些援助并非无条件的慈善行为，而是附带政治条件的战略投资。美国在援助项目中系统性植入“政治民主化”要求，将水资源问题政治化，作为对受援国施加政治压力的杠杆工具。这种做法实质上是利用发展中国家对基础设施建设的迫切需求，通过经济援助实现政治渗透和战略控制，进而使得美国的权力投射获得了国际法理依据和道德正当性，有效降低其单边行动可能面临的国际批评和抵制。因此，美国推动的尼罗河流域“合作治理”实质上是一种制度化的霸权构建方式，通过塑造国际制度和规范来实现对尼罗河流域水资源配置的间接控制，进而维护和拓展其在非洲地区的战略影响力。在此框架下，美国不仅获得了影响争端解决方案的制度性权力，更构建了一套符合其战略利益的规则体系，可以名正言顺地对不符合其战略意图的行为进行制裁或施压，对配合其政策的国家提供援助和支持，为形成“胡萝卜加大棒”策略提供了合法性基础。

三是加剧流域国家内部不同政治集团间的对抗。水资源短缺最有可能引发的冲突形式是国家内部冲突，通常表现为国家崩溃或内战^［49］。美国在水资源援助项目中附加政治民主化条件，将水资源问题作为施压杠杆。这种做法被流域国不同派别的政治势力所利用，进而加剧既有政治力量之间的对立，引发国家动乱，加剧社会分裂。在埃塞俄比亚，复兴大坝能统一境内80多个族群，是埃塞俄比亚民族主义与复兴的象征^［50］，因而成为国内政治斗争的焦点。2021年，埃塞俄比亚发生武装部落叛乱，美国密集炒作埃塞俄比亚政府对提格雷地区进行种族清洗运动，并两次对埃塞俄比亚政府相关官员实施制裁，被认为是通过支持提格雷人民解放阵线试图影响阿比政权。埃塞俄比亚内乱与复兴大坝危机之间存在多重关联，在一定程度上支持了埃及的立场。在苏丹，尼罗河水资源成为双头政府博弈的棋子。2021年，美国苏丹问题特使唐纳德·布斯（Donald Booth）访问苏丹能源部，表示美国对苏丹能源问题感兴趣，希望苏丹就复兴大坝问题与其他争端国达成协议，而美国支持苏丹在过渡时期的民主转型^［51］，进一步加剧了苏丹内部的政治分歧。由此可见，美国的介入加剧了各国内部不同政治派别围绕水资源问题的博弈程度，进一步复杂化了地区水资源冲突的解决进程。

四是加剧尼罗河流域国家间的紧张关系。尼罗河流域覆盖11个国家，这些国家对尼罗河水资源的依赖程度极高。水资源分配问题历来是区域内的热点问题，任何外部力量的干预都可能成为不稳定因素。1989年，时任联合国秘书长的布特罗斯·加利（Boutros Ghali）表示，每个尼罗河流域国家都期望从控制和管理水资源中获得不同的利益^［52］，尼罗河水资源因此成为流域各国争端的战略资源。美国试图通过水资源议题，破坏阿拉伯国家与非洲国家之间的关系，以实现自身利益。美国共和党更倾向于维护美国现有的同盟体系，他们认为，在海外修建基础设施，或在水资源争端中充当调解人，并不是美国的任务，相反，美国应把重点放在支持其盟友上^［53］。埃及作为美国军事援助的主要接受国，美国在水资源争端中站在埃及一边，加剧了尼罗河流域内国家间的分化，尤其加剧了埃及与埃塞俄比亚之间的对抗情绪。埃塞俄比亚《记者报》表示，美国公然试图迫使埃塞俄比亚支持一个没有贡献一滴尼罗河水的国家，是对埃塞俄比亚主权的侮辱^［54］。美国在中东和世界其他地区的错误政策已引发许多危机，现在必须停止利用其影响力迫使埃塞俄比亚签署限制开发尼罗河水资源的不公平协议，以避免美国的干预使尼罗河流域陷入混乱^［55］。在尼罗河水资源争端中，美国倾向支持埃及的立场，影响了其他国家对美国调解诚意的信任。如果流域国家认为水安全受到威胁，可能会采取更为激进的措施来捍卫自身利益，进而引发军事冲突或外交僵局，危及区域和平稳定，引发尼罗河流域安全局势的紧张升级。

五是导致域外国家在尼罗河流域的战略博弈更趋复杂和激烈。俄罗斯在复兴大坝争端中是埃塞俄比亚的明确支持者，甚至在联合国安理会的讲话中批评埃及的立场，表现出偏袒埃塞俄比亚的倾向。中国在尼罗河水资源争端中始终坚持不干涉别国内政的原则，保持中立态度，通过平等互利的经济投资的方式发展与流域国家的友好关系。2009年，在亚行和欧洲投资银行拒绝为埃塞俄比亚Gibe III项目提供贷款后，中国基于埃塞俄比亚的实际发展需要，以无附加政治条件的方式为该项目批准了5亿美元的贷款^［56］。同年，埃塞俄比亚和中国签署了在埃塞俄比亚建设Gibe IV和Halele Werabesa两座装机容量逾2000MW水电站坝的协议，造价26.7亿美元^［57］。自2007年以来，欧盟和欧洲金融机构已向埃及的水利项目注资约30亿欧元，未来六年还可能获得高达10亿欧元的欧盟资金，这笔资金是欧盟70亿欧元南地中海投资计划的一部分，该计划将水资源安全放在首位。

此外，中东国家也开始在东非争夺影响力，旨在实现各自的战略意图。以色列为实现获取尼罗河水的计划，将势力渗透到尼罗河流域，煽动尼罗河上游7个国家提出重新分配尼罗河水资源的要求，为埃塞俄比亚争取水权铺平道路。2008年的全球金融和粮食危机之后，海湾阿拉伯国家寻求降低其在全球粮食贸易中的脆弱性，计划把苏丹和其他上游国家发展为海湾地区的粮仓^［58］。2015年，阿联酋在埃及、埃塞俄比亚和苏丹就复兴大坝达成原则声明（DOP）的谈判中发挥了重要作用，并就大坝问题向联合国表示支持把原则宣言作为基本参考，支持三方达成协议^［59］。阿联酋还在媒体上就复兴大坝问题发表自己的观点，强调其对埃塞俄比亚的坚定支持。2016年，沙特阿拉伯派出一名皇家宫廷顾问访问复兴大坝。次年，埃塞俄比亚从沙特阿拉伯获得了两笔总额为1.4亿美元的贷款，用于实施基础设施项目^［60］。沙特阿拉伯发展基金以“刺激埃塞俄比亚农村发展”为名，为与埃塞俄比亚复兴大坝间接相关的项目提供了融资和软贷款。随着大国和地区势力的深度介入，尼罗河流域水资源争端将向更复杂的国际战略博弈演进。

结语

美国将水资源问题纳入其全球战略考量，不仅凸显了水资源的地缘政治价值，也彰显了非传统安全议题在塑造国际格局中的关键作用。北非地区，尤其是非洲之角在全球的战略重要性日益提升。美国意识到，尼罗河流域受水资源压力影响的国家正是美国政府在反恐和遏制俄罗斯、中国等对手影响力方面的战略重点区域。如果干旱和水资源压力在这些地区成为长期现象，冲突将更加频繁，美国的盟友国将更加不稳定，从而削弱美国的战略和其所谓“人道主义”目标。因此，美国的尼罗河水外交战略从整体和长远上服务于其全球战略，是其将水外交作为构建和维持世界领导地位的重要手段之一。

美国通过“双重嵌套”机制介入尼罗河水资源争端，共同服务于维护和扩大其在尼罗河流域战略利益的核心目标。美国在尼罗河水问题中的双重介入策略产生了复杂的政策效应：在功能性层面，美国主导的技术援助项目表面上提升了部分流域国的水资源管理能力，但受制于附加政治条件的援助模式，其经济赋能效应呈现显著的差异性特征；在规范性层面，美国推行的“选择性多边主义”虽暂时缓解了流域冲突烈度，却导致国际水法的解释权被工具化使用，削弱了流域治理机制的公正性；在地缘政治层面，该策略不仅加剧了流域内国家间的政治分化，更引发域外大国的对冲性博弈，使水资源争端演变为新型大国竞争的重要抓手。因此，全面审视美国介入尼罗河水资源争端的影响，对理解当代跨境水资源治理中的大国作用机制具有重要意义。

全球水资源治理需要超越零和思维，寻求合作与协调的新模式。大国的介入应更加注重尊重各国主权、公平分享水资源，以及推动基于国际规则的国际水法体系构建。尼罗河水资源争端由于涉及多国核心利益，短期内难以彻底解决，但各方可能会在国际压力和自身利益权衡下保持相对克制。非盟等区域组织在争端中的角色将会日益突出，推动建立更加公平、透明的水资源分配机制。大国在尼罗河流域的博弈将持续，但其形式可能会发生变化，传统的地缘政治竞争可能会逐步转向以经济合作和技术援助为主的“软实力”竞争。持续关注和研究美国等大国在跨界水资源争端中的策略与影响，将对理解和应对未来的全球水资源挑战具有重要意义。

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基金资助

国家社会科学基金青年项目“中东水资源争端中美国的介入机制、影响及启示研究”(24CGJ047)