江西省生育支持政策执行研究：堵滞困境与纾解路径

Study on the implementation of fertility support policies in Jiangxi Province： dilemmas of blockage and paths to relief

摘要

目的 探究江西省生育支持政策的人口现实基础与政策演进历程，系统剖析政策执行过程中所面临的堵滞困境。 方法 基于史密斯政策执行过程模型，围绕政策内容、执行机构、目标群体、政策执行环境4个维度，对江西省生育支持政策执行过程中遭遇的堵滞困境进行分析挖掘。 结果 随着江西省人口规模不断缩减、生育率持续走低，江西省相继出台一系列生育支持政策，以刺激群众生育意愿，提振社会生育水平。目前，江西省生育支持政策虽逐渐步入修正完善阶段，但依旧面临生育支持政策仍不健全、执行机构缺乏有效监管、目标群体存在认知差异、政策执行环境有待优化四重堵滞困境。 结论 新人口形势下，为进一步提升生育支持政策执行成效，江西省应健全完善政策体系，推动人口发展良性循环；强化执行机构监管，确保政策全面贯彻执行；推进政策宣传工作，提升目标群体政策认知；持续优化政策执行环境，构建生育友好型社会。

Abstract

Objective To make an investigation of the demographic reality and policy evolution of the birth support policy in Jiangxi Province， and to systematically analyze the blockage and stagnation faced in the process of policy implementation. Methods Based on Smith's policy implementation process model， we analyzed the blockage dilemma encountered in the implementation process of Jiangxi Province's fertility support policies by focusing on the four dimensions of policy content， implementation agency， target group， and policy implementation environment. Results As the population of Jiangxi Province continues to shrink and the fertility rate continues to fall， Jiangxi Province has introduced a series of fertility support policies to stimulate the public's willingness to have children and to boost the level of fertility in society. At present， although Jiangxi Province's fertility support policies have gradually entered the stage of revision and improvement， they are still facing the dilemma of four obstacles： the lack of sound fertility support policies， the lack of effective supervision of the implementing agencies， the differences in the perception of the target groups， and the need to optimise the environment for the implementation of the policies. Conclusion Under the new demographic situation， in order to further improve the effectiveness of the implementation of the fertility support policy， Jiangxi Province should improve and perfect the policy system and promote the virtuous circle of the demographic development； strengthen the supervision of the implementing agencies and ensure the comprehensive implementation of the policies； promote the policy publicity work and enhance the target groups' knowledge of the policies； continuously optimize the policy implementation environment， and build up a fertility-friendly society.

Graphical abstract

关键词

史密斯政策执行过程模型 / 生育支持 / 政策 / 政策执行

Key words

Smith's policy implementation process model / Fertility support / Policy / Policy implementation

人口问题是关系中华民族基础性、全局性、战略性的问题。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出完善生育支持政策体系与激励机制，促进人口高质量发展^［1］。当前，我国面临群众生育意愿不高、社会生育率持续走低、人口负增长、老龄少子化的严峻人口形势，构建积极生育支持政策体系对缓解社会生育压力，提升居民生育意愿，稳定人力资本供给，促进人口长期均衡发展具有重要意义。生育支持政策是指政府为刺激居民生育，对育龄人群及家庭所提供的涵盖时间支持、经济激励、服务供给、精神鼓励等各类生育支持的公共政策^［2］，完善生育支持政策是应对现阶段老龄少子化危机、人口红利衰退的现实需要，也是深化中国式现代化、优化人口发展战略的必然选择。

自“全面三孩”政策实施后，江西省是全国第二个完成《人口与计划生育条例》修订工作的省份，尽管近十年江西省已出台40余份生育支持相关政策，但新生人口数量、人口自然增长情况却不抵政策预期，生育支持政策效果并未完全显现，这反映出江西省生育支持政策执行层面存在一定的问题。如何提升生育支持政策执行成效、进一步健全完善生育支持政策体系，是现阶段推进江西省人口高质量发展研究工作的重中之重。目前，国内关于生育支持政策及配套措施的研究主要从现状调查研究、理论模型建构、政策效果评估、国际视野比较等角度展开，缺少基于执行层面视角对生育支持政策执行运作机制的系统化研究^［3］。本文基于史密斯政策执行过程模型，立足江西省生育支持政策，深层次探究江西省生育支持政策执行过程中所面临的堵滞困境，探索适合江西省省情的生育支持政策纾解路径，旨在为优化江西省生育支持政策执行，提升生育支持政策执行成效提供启示与参考。

1 江西省生育支持政策的现实基础与历史演进

1.1　江西省人口发展态势：规模缩减与生育水平走低

江西省，简称“赣”，位于中国东南部，总面积达16.69万平方公里。江西省共辖包括南昌市、赣州市、九江市等11个地级市、下设27个市辖区、12个县级市和61个县。如图1所示，2013—2023年江西省人口总量保持在4 500万人左右，全省人口已进入到低速增长阶段。2023年全省总人口数4 515.01万人，与2013年相比，10年间减少60.55万人，下降了1.34个百分点^［4］。

随着江西省经济的快速发展，江西省人口再生产类型实现由传统型向现代型的重大转变^［5］，江西省人口呈现出生育率低、死亡率低、人口自然增长率低的“三低”发展态势（图2）。2023年全省生育率6.52‰，相比2013年13.19‰，下降6.67个千分点；2023年全省人口自然增长率-0.84‰，与2013年6.91‰相比，下降7.75个千分点^［3］，提示江西省生育率持续下滑，人口呈负增长趋势。为积极应对人口老龄化，提升居民生育意愿，江西省积极调整生育政策，于2014年实行“单独二孩”政策；在2016年实行“全面二孩”政策后，于2017年达到10年间的生育峰值；随后，生育率持续下跌，2021年实行“全面三孩”政策后，仍呈下降态势。

1.2　江西省生育政策的历史嬗变：从节制到鼓励的3阶段演进

随着国家人口政策的不断演化调整，江西省根据实际省情也在不同时期积极制定、出台、执行并调整相关生育政策，以进一步推动江西省人口长期均衡发展，建设人口发展和生育友好高地。具体而言，江西省生育政策的制定出台可分为3个阶段（图3）。

20世纪70年代，国家提出“晚、稀、少”的计划生育方针，江西省积极响应国家生育方针的号召，按照“晚、稀、少、好”的原则，广泛开展避孕节育措施，实行城乡分类生育政策，强调晚婚晚育、少生优生，体现江西省“提倡一胎、限制二胎、杜绝三胎”的生育政策理念。1990年6月，江西省正式出台首部关于计划生育的地方性法规——《江西省计划生育条例》，标志着江西计划生育从此步入法制化轨道^［6］。

进入21世纪，随着江西省人口增长势头得到控制，人口出生率逐步降低，为适应新人口形势下的战略部署，江西省于2002年7月对《江西省计划生育条例》作出第3次修订，将生育间隔时间由5年调整为4年；并于2009年发布《江西省人口与计划生育条例》，取消生育间隔期，加大对计划生育家庭的奖励扶持力度。同时，为保障女性职工生育期间的医疗保健和基本生活，降低职工生育负担，江西省于2011年9月出台《江西省职工生育保险暂行规定》。随着人口老龄化趋势愈加显著，江西省不断调整生育政策，先后实行“单独二孩”和“全面二孩”政策，并于2019年11月将生育保险纳入职工基本医疗保险管理，提升生育保险待遇保障，扩大生育保险惠及人群。

随着人口出生率的不断下滑，人口生育工作遭遇前所未有的严峻考验。江西省开始出台鼓励生育三孩的系列配套措施，如在托育服务方面，出台《江西省人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，支持建立发展多形式的托育服务机构，健全婴幼儿照顾服务的规范制度及保障体系；在生育保险方面，于2021年8月将生育三孩费用纳入生育保险待遇支付服务范围并发放生育津贴；在战略布局方面，出台《江西省优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》，实行三孩生育政策，着力加强优生优育工作，不断减轻养育教育压力，推动构建生育友好型社会；在医保报销方面，江西省于2024年6月1日起将9个辅助生殖类医疗服务项目纳入医保支付范围，减轻生殖缺陷群体的费用负担，推动生育潜能的进一步释放。

总体而言，江西省生育政策的调整变化经历了由节制性向鼓励性转变的发展过程，呈现出明显的动态性和阶段性特征。在秉持国家政策方针的前提下，江西省结合本省实际情况不断调整生育政策，针对性解决群众生育难题，为推动江西省人口事业高质量发展、破解社会生育困境、建设生育友好型社会产生了积极的影响。

2 史密斯政策执行过程模型

史密斯政策执行过程模型，是由美国学者托马斯·史密斯于1973年提出的一种分析政策执行因素及相互作用关系的理论模型^［7］。史密斯认为，政策能否顺利并有效执行将会受理想化政策、执行机构、目标群体、政策执行环境4个关键性因素的影响。其中，理想化政策是指科学合理可行的政策方案^［8］，是政策执行成功与否的前提；执行机构是指对政策行使执行职责的相关管理部门及人员；目标群体作为政策执行的核心，是指政策方案所直接作用或影响的对象客体；政策执行环境是指政策执行过程中所面临的政治经济、社会文化等环境因素。本研究聚焦于这4个关键性因素进行分析（图4）。

3 基于史密斯政策执行过程模型的江西省生育支持政策堵滞困境

基于史密斯政策执行过程模型，生育支持政策执行是政策、执行机关、目标群体与政策执行环境之间相互影响、相互制约、相互制衡的过程，生育支持政策的顺利执行依赖于4个维度的有机统一。基于此，本文从以上4个维度对江西省生育支持政策执行过程中所存在的问题进行探究，为后续提出针对性的政策建议提供方向指引。

3.1　生育支持政策不健全

生育支持政策是一个复合多元性系统，涉及经济补助、教育医疗、住房保障、就业支持等多个生育影响变量。随着生育率持续下滑，江西省积极出台各项生育支持政策及配套措施，以进一步强化生育支持政策体系建设，减轻育龄人群生育压力。尽管江西省近年来出台了数量较多的生育支持政策，但仍然存在一些问题。第一，相关生育支持政策缺乏。云南省、宁夏回族自治区等省（区），四川攀枝花、内蒙古呼和浩特等地级市都已出台育儿补贴政策并明确育儿补贴标准，但江西省暂未出台针对多孩家庭的育儿补贴政策，且育龄女性就业支持政策大部分为原则性、倡导性内容，缺乏明确性的支持措施；此外，四川省、广东省等省份生育登记已与结婚证“脱钩”，而江西省生育登记服务仍需持有结婚证才能办理。第二，政策支持力度不够。现有的购房补贴政策仅在九江市、萍乡市等地级市推行，且每平方米的补贴最高不超过500元，补贴力度不高^［9］，政策支持力度有待加强。第三，政策面向较为狭窄。生育保险及津贴仅面向城镇职工及配偶，致使生育保险政策的覆盖面存在不足，难以惠及城乡居民、灵活就业群体。第四，政策碎片化与协同性不足。江西省生育支持政策性质多为纲领性通知，具体性实施方案较少；已有的政策内容多为生育保险、托育服务等单一政策元，尚未形成系统性、全方位、多层次、广覆盖的政策集群，面向个人及家庭的生育支持政策及配套措施有待进一步健全；此外，政策发文机关多为江西省人民政府、江西省卫生健康委员会等单一政府部门，多部门联合发文情况较少，政策协同效应尚未完全发挥。

3.2　执行机构缺乏有效监管

对执行机构进行有效监管是确保生育支持政策发挥政策成效的重要基础性条件。生育支持政策的有效执行往往涉及江西省卫生健康委员会、江西省医疗保障局、江西省财政厅、江西省人力资源和社会保障厅等多个政府部门。不同政府部门对于生育支持政策执行的监管具有交叉重叠部分，这就容易出现不同部门监管工作不同步，监管标准不一致，甚至出现互相推诿的情况，导致监管工作难以有效开展，监管效能难以充分发挥。具体而言，第一，江西省相关部门监督和管理职能边界模糊，监管主体不分、监管力度不够、监管秩序不严、监管机制不清、致使部分生育支持政策无法有效落到实处。例如，2021年修订的《江西省人口与计划生育条例》规定，女性职工享有18天婚假，188天产假，10天育儿假，并且假期工资和奖金照发，福利待遇不变。但在现实工作中，由于缺乏政府部门针对性监督，经常出现一些单位无法完全落实生育假期，克扣工资奖金，甚至威胁女性职工调职、离职的情形。第二，江西省暂未设立专门性、独立性的生育支持政策执行监督机构，也暂未出台监督执行的相关强制性措施，致使生育支持政策执行效果不佳。第三，政策执行监督成效的透明度不高，相关监管主体部门很少对政策执行效果的评估报告及时公开，极易造成执行部门与监管部门的信息不对称。

3.3　目标群体存在认知差异

育龄人群作为江西省生育支持政策的目标群体，是影响政策能否发挥预期成效、实现鼓励生育目标的关键因素。随着受教育时限的延长、生育需求层次的演变、就业市场的内卷、住房压力的加大，育龄人群逐渐出现结婚时间推迟、生育年龄延后甚至不婚不育的现象。同时，受到生育、养育、教育（“三育”）成本负担过重、女性自我意识思潮崛起、不婚及丁克文化兴起、少生优育思想观念的影响，育龄人群的生育积极性也在不断降低。由于经济条件、文化水平、生育理念、价值追求和政策需求的个体差异，育龄人群对于生育支持政策的认知和理解也有所不同。第一，育龄人群对于生育支持政策的认知存在差异。一项关于江西省生育政策遵从性的研究显示，仅有11.42%的受访居民对三孩生育政策及配套措施非常了解，超过70%的受访居民对其也只是有所耳闻，居民的政策认知存在显著差异^［10］。第二，育龄人群对于生育支持政策的认知存在不足。江西省出台的生育保险政策规定，女性职工正常分娩可领取158天的生育津贴，但很多农村家庭却不知道生育津贴的领取方式和限制条件，对其政策认知存在明显缺漏。第三，育龄人群对于生育支持政策的认知存在偏差。江西省于2024年6月将9项辅助生育技术服务纳入医保报销服务范围，但部分居民以为辅助生殖技术服务都可以进行报销，对其政策认知存在较大偏差。

3.4　政策执行环境有待优化

高昂的“三育”成本、布局不均的生殖健康医疗资源、恶劣的女性就业环境与“变味”的婚嫁彩礼文化对江西省生育支持政策的进一步实施提出了严峻挑战。第一，随着社会经济的持续发展，“三育”成本不断上涨。生育和养育孩子不仅要考虑现有实际支出，还要承担远期隐藏成本。据北京大学中国社会科学调查中心所发布的中国家庭追踪调查的数据显示，生育一个孩子的成本占家庭支出的50%，而后续还要面临巨大的养育和教育成本，个人及家庭的经济负担逐渐加重，致使群众生育意愿不断下降^［11］。第二，“想生却不能生”的生殖缺陷群体的就医资源环境存在局限。当前，江西省可开展胚胎植入前遗传学诊断技术的医疗机构仅有3家，且2家位于省会南昌^［12］。生殖缺陷群体生育意愿强烈，但受制于优质医疗资源集中布局，其他市区的群众就医半径逐渐扩大，进而影响生殖缺陷群体及时就诊。第三，就业环境内卷和女性就业歧视致使“母职惩罚”的机会成本过于沉重。相关资料显示，有一个孩子会使女性就业几率下降约6.6%，而每多一个孩子就会使女性工资率下降约10%^［13］，这使得女性“不想生”和“不敢生”，即使《江西省女职工劳动保护特别规定》已明确规定女性职工享有劳动保护权益，但现实情况中却无法有效发挥其政策效用。第四，江西省“高价彩礼”问题是制约群众生育的重要堵点。由于“变味”的婚娶民俗文化、“攀高”的婚嫁支出，让适婚男性，尤其是农村男性的婚娶负担逐渐加重，无法在适婚年龄结婚，从而使适婚女性无法在适育年龄生育，进而影响江西省的整体生育率。

4 基于史密斯政策执行过程模型的江西省生育支持政策纾解路径

为提升江西省生育支持政策执行效果，进一步健全完善江西省生育支持政策体系，克服当前所面临的堵滞困境，全面推进人口发展和生育友好高地建设，现就围绕理想化政策、执行机构、目标群体、政策执行环境4个层面提出如下对策建议。

4.1　健全完善政策体系，推动人口发展良性循环

健全完善生育支持政策体系是推动江西人口发展良性循环的迫切需要。以人民多层次生育需求为中心，聚焦破解生育困境的根本痛点，围绕经济激励、时间支持、优质服务、女性就业保障、文化引导等不同领域，以“事前激励、事中支持、事后补偿”为框架，从“三育”全过程、家庭全周期、社会全要素视角系统化推进构建政策覆盖面更广、政策福利更好、政策保障力度更强的江西省特色生育支持政策执行、服务及保障体系。一是加快制定生育奖励及育儿补贴政策，填补省内政策空白，消除与其他省份之间的差距。二是切实保障女性平等就业，将女性用工占比与用人单位的税收优惠、社保补贴、融资贷款挂钩，出台明确具体的支持政策。三是取消生育登记服务的结婚限制，简化生育登记流程。四是加大多孩家庭的个人税收减免、租房住房补贴力度，出台覆盖全省、补贴更高的租房购房优惠政策，并提供学前教育及医疗资源优待。五是健全覆盖城乡居民、灵活就业群体的生育保险制度，完善落实生育休假政策，大力发展普惠性托育服务。六是协调多部门联合出台政策内容更全、政策措施更细、政策衔接更强的生育支持政策，以刺激生育为靶点，降低“三育”负担为要点，切实提升江西省生育支持政策的理想化程度。

4.2　强化执行机构监管，确保政策全面贯彻执行

只有进一步加强执行机构监管工作，才能突破监管模糊、监管不力、监管缺位、监管不透明的困局，避免生育支持政策执行的“政策脱靶”问题，确保生育支持政策全面贯彻执行。一是强化对执行机构的行政监督。进一步明确监管主体，厘清监管职责，细化不同政府部门的监管任务，完善多部门联合执法的监督机制，健全政策监管问责机制，对执行机构监管不严、监管不力的行为进行问责并严惩；同时将监管成效作为政府部门绩效考核的重要组成部分，与中央财政转移支付、部门评优评先挂钩，倒逼监管责任落实；此外，建立独立的政策执行监督机构，并配备相应的工作人员，实行强制性的监督检查措施，全力推进监管工作提质增效。二是加强对执行机构的司法监督。优化行政诉讼渠道，破除群众维权壁垒，开辟生育支持政策行政争议“绿色通道”，持续为生育支持政策监管注入“司法”动能，充分利用检察监督力量，对政府部门监管缺位的失职行为，主动启动诉讼程序，督促政府部门依法履行监管职责。三是加强对执行机构的社会监督。畅通社会监督渠道、注重群众意见反馈，如在江西省人民政府和江西省卫生健康委员会等官网设立“生育支持政策监管工作”专栏，定期公开财政拨款使用明细、托育服务机构审批名单、政策宣传工作进展和“生育不友好”企业黑名单等信息，接受社会质询；同时，每年同高校和智库对生育支持政策执行成效进行专业评估，发布《生育支持政策年度评估报告》，并向社会及时公开，进一步发挥社会监督的重要作用。多重监督力量共同参与是提升监管成效的重要方式，亮出行政监督、司法监督和社会监督的组合拳，是确保江西省生育支持政策全面贯彻执行的最优解。

4.3　推进政策宣传工作，提升目标群体政策认知

目标群体的政策认知差异及偏差是影响政策有效执行的重要影响因素，应进一步推进生育支持政策的宣传工作，减少目标群体对江西省生育支持政策的认知差异。一是加大政策宣传力度。成立由江西省卫生健康委员会、江西省人力资源和社会保障厅与江西省民政厅等多部门组成的政策宣传工作委员会，制定系统化的宣传工作实施办法，加大政策宣传资金投入，开发实用性较强、传播性较广的宣传物品，提升生育支持政策宣传效果。同时，提高政策宣传频率，定期开展生育支持政策巡回宣讲、发放宣传物资和入户走访交谈，注重宣传的及时性、有效性、全面性与便民性，针对不同人群进行通俗化政策解读，提升目标群体的政策知晓率。二是创新政策宣传方式。依托村委会、居委会、社区党群服务中心等宣传单位，融合传统媒体（电视、广播、报纸等）与新媒体（微博、微信、抖音、快手、小红书等）等宣传平台，围绕家庭亲子活动、社区文艺演出、居民相亲大会等特色活动，开展渗透式政策宣传。同时，举办线上线下相结合的政策宣传活动，开展政策解读互动直播，加强政民双向沟通，深化育龄人群的政策认知与理解，以提高育龄人群的政策认知水平，减少育龄人群的政策认知盲区、增强育龄人群的政策认同。

4.4　持续优化政策执行环境，构建生育友好型社会

持续优化生育支持政策执行环境是进一步发挥生育支持政策效用，构建生育友好型社会的重要环节。一是增加经济资源供给，加大财政支持力度。建立涵盖生育、养育、教育、医疗、住房一体化的经济支持政策体系，提高生育津贴申领金额、明确育儿补贴发放标准、增加普惠性托育服务托位，给予学前教育学费减免、出台医疗挂号及体检费用减免政策、实施租住房补贴和相关优惠政策，以“真金白银”支持群众生育，提高生育支持政策与江西经济社会发展的匹配度，降低“三育”经济成本对群众的生育意愿及生育行为的抑制作用，全力破解“不想生”“生不起”“养不起”的现实生育困境^［14］。二是优化生殖健康医疗资源布局，提升生殖健康医疗服务的可及性。组建江西省生殖健康联盟，统筹全省生殖健康医疗资源，加强紧密型生殖健康医共体建设，提升基层生殖健康服务能力，完善生殖健康技术服务体系，为群众提供安全、有效、便利、专业的生殖健康医疗服务^［15］。三是全方位多举措支持女性平等就业。进一步发挥工会、妇联的维权监督作用，推行生育友好型企业白名单并减免企业税收，推进女性平等就业的法治化建设，完善维护女性就业的相关法律法规，实行鼓励女性就业创业的税收减免与扶持政策，公务员招录考试向女性群体倾斜，以实际行动支持育龄女性平等就业。四是积极培育并宣传符合江西省人口高质量发展的新型婚嫁文化。以打破高价彩礼“紧箍咒”为抓手，深化遏制高价彩礼的专项整治行动，建立以政府部门宣传为主、社会力量宣传为辅，家庭及居民参与为补充的政策宣传矩阵，加强育龄人群婚恋观、生育观、家庭观的正确引导，重塑回归婚姻本真的彩礼文化，培育文明健康节俭的婚嫁新风尚。

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