粮食安全是国家安全的重要组成部分，是保障我国经济发展、社会和谐、政治稳定的重要基石
［1］。耕地资源的保护与利用作为保障粮食安全的重要抓手
［2］，近年来我国高度重视耕地保护工作，于2024年提出“改革完善耕地占补平衡制度，把各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准”
［3］。既为我们做好耕地保护工作提供了科学指引与行动指南，也为落实“藏粮于地、藏粮于技”战略、应对国内外各种风险挑战提出了更高的要求。
按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》
［4］的总体部署，目前国土空间规划已完成顶层设计，“四梁八柱”基本形成。从国土空间规划体系构建理论来讲，相较于传统城乡规划被隔离的发展与保护、自然环境与人工环境、城市建设与非城市建设等规划的内容，国土空间规划从自然环境到人工环境的连续统一体中进行综合部署和安排，将生态空间、农业空间与建设空间进行统筹考虑
［5］。依据《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》
［6］要求，耕地规划内容包括优化农业生产空间布局，引导布局都市农业，重点保护集中连片的优质耕地，明确具备整治潜力的区域，以及生态退耕、耕地补充的区域。同时部分城市为更好地落实省级、市级国土空间总体规划要求，确保省级、市级层面的规划布局要求能有效落实和传导，强化耕地保护的空间引导和策略落地，编制了市级耕地保护专项规划。在市级专项规划中对耕地数量规模和空间布局开展细化研究，开展针对耕地集中连片优化、耕地有序恢复、耕地与林地和草地空间统筹以及工程项目合理布局的需求，明确市域范围内耕地空间管控要求，对耕地空间开发保护利用提出专门安排，并将市级专项规划内容传导到区县国土空间总体规划或相关专项规划，支撑区县耕地保护工作开展。如：北京、广州、长沙、杭州等城市已经开展耕地保护专项规划编制，这些城市的专项规划侧重破解耕地布局碎片化、补充恢复耕地难度较大、“非粮化”占用耕地等问题，明确规划期内各项耕地保护指标任务，提出严格耕地用途管制，统筹耕地质量生态，强化了高标准、高品质农田建设重大工程空间布局
［7］。然而，现有的耕地保护专项规划仍然缺少“多规合一”下的空间规划编制思路
［8］，大多延续传统的规划思维，规划内容更多是“就耕地论耕地”，缺少对于耕地空间以及其空间价值的认识，把耕地仅作为种植功能空间来体现其价值，忽略耕地的其他空间价值，导致规划内容千篇一律、空间规划策略缺少因地制宜性。此外，大部分市级耕地保护专项规划主要关注耕地指标的落实和图斑面积的保障；如部分城市只考虑按照耕地保护指标任务，从图斑角度考虑耕地集中连片优化，忽略市域内耕地空间的系统协调布局，规划成果无法支持耕地空间优化调整
［9-10］；还有部分城市仅考虑从农业种植空间适宜性的角度优化耕地布局，忽略了耕地与其他土地要素的空间关系，其规划中提出的项目可实施可操作性有待加强
［11-13］。
常州地处长江之南、太湖之滨，水系发达、河网密布，是典型的江南水乡。常州市与其他城市均面临着耕地保护与经济发展的矛盾，需要破解耕地破碎化、耕地补充压力较大等问题。相较于其他城市，常州市地形以高沙平原为主，西部有茅山山脉、北部有宁镇山脉丘陵，地形地貌更为均衡，可在耕地保护规划研究方面有更多样化的探索。
因此，为统筹考虑耕地数量和空间布局安排，实现耕地空间的最优布局，以耕地空间价值为研究对象，通过耕地空间价值的识别，探索基于空间关系的价值提升规划策略和实施保障路径，构建基于耕地空间价值的规划编制方法和思路，在生态空间、建设空间的应用提供拓展空间，并以常州市耕地保护专项规划编制为例，以期为其他城市编制耕地保护专项规划提供理论参考与借鉴。
1 理论分析与研究探索
1.1 空间价值内涵
早在1893年，法国社会学家涂尔干在《社会分工论》中首先提出空间在人类学研究中具有社会科学理论上的意义，空间最基本的分类概念应与社会组织紧密结合
［14-15］。伴随空间概念的多学科理解与多元化发展，20世纪后半叶以法国哲学家、社会学家列斐伏尔为代表的社会学家对空间的理论研究兴起，“空间具有社会性、历史性与物质性特征”的认知逐渐构建起来
［16］；后美国人文地理学家、社会理论家大卫哈维
［17］据此提出承载人类社会活动的空间本身就像货物一样，已经成为资本循环扩大再生产的工具，空间也将在“时空压缩”下从充满异质性走向快速扁平化。至此，空间不再局限于几何学与传统地理学的物质空间概念，开始强调其社会意义及互动关系。同时，空间是人类认识与实践的重要维度，对于空间的使用具体表现为人类对国土空间自然要素的改造与利用，通过空间使用客观上建立起诸多因素与空间的关联性
［18］。空间使用的正外部性和负外部性并不完全由其自身条件决定，而是在与周边的土地关联中进行综合判断，从而形成空间关系
［19］。空间价值表现在不同空间要素融合所形成的空间关系中，需要考虑邻近空间和关联空间以凸显空间的多维价值
［20］。
耕地是人类社会活动的重要空间载体，既是人工与自然的混合利用空间，也是农业生产的具体体现
［21］。传统观念认为耕地只是能够种植农作物并具备可供农作物生长、发育、成熟的自然环境空间。然而，耕地也是基础性资源，符合“空间的可利用性”的资源本质，将气候、地形、土壤、生物、工程设施等多要素在空间中综合作用产生种植功能，统筹了人、地、产之间关系
［22］。总体上看，耕地的形成是“自然－社会－经济”要素驱动下的区域格局与时空过程差异的体现
［23］，这种差异性体现在耕地与周边不同类型土地使用的调整过程中。通过协调耕地空间差异性，依据资源和空间需求进行耕地调整，实现耕地价值
［7］。耕地价值既存在于耕地资源特征中，也存在于空间特征中，耕地资源价值和耕地空间价值共同作用组成耕地价值。
1.2 耕地空间价值识别
对于耕地空间价值来说，除了自身粮食生产价值外，耕地与邻近或关联的生态、景观、文化、产业等用地类型形成空间关系，产生其他特殊耕地空间价值。如：江西省婺源县耕地在满足粮食种植生产价值基础上，将油菜花种植集中布局在乡村和梯田上，油菜花、粮食与周边徽派建筑景观协同，整合古建筑与耕地的空间关系、油菜花和粮食的空间元素，体现耕地的景观、文化、生态等多重价值。土地用途管制制度以地类为管控单元，地类具有相对单一性和排他性
［24］。多重耕地价值却具有复合性和兼容性，耕地价值的复合性和兼容性主要存在2种形式：一是耕地空间要素在空间关系上形成复合，如位于城市边缘同时存在特色农业生产区、生态保护区和景观游憩地区，该区域既具有农产品供给和生态调节作用，同时也是观光休闲等城市消费经济的延伸；二是耕地空间随时间变化产生不同的价值优先性，比如洪水调蓄空间内的耕地，在平时可以进行粮食生产，但在洪水季则应优先保障洪水蓄滞能力
［25-26］。耕地空间价值识别主要从理论层、实践层和方法层递进实现（
图1），首先理论层基于空间概念从几何学向空间关系的延伸，提出不同空间要素融合过程中产生的空间关系是空间价值实现的基础；然后实践层基于耕地的自然、生态、经济等组成的复合型属性，衔接耕地与周边空间要素融合过程中产生的资源价值和空间价值，形成耕地价值的协同构成；最后是方法层，基于耕地空间价值的复合性和兼容性，从生态安全、粮食生产、都市农业、产业融合、文化传承等维度识别耕地空间价值。
1.3 基于耕地空间价值的规划编制思路探索
国土空间规划的本质就是空间资源的配置和各类空间使用关系的协调，推动合目的、合意的变化发生，并对不合目的或不合意的变化进行控制
［18］。耕地专项规划的实践对象是空间关系，通过配置人类社会活动下的空间和资源来支撑耕地多重价值实现，比如从空间价值来说耕地不只具有生产价值，还具有生态价值、文化价值、游憩价值、产业价值等其他价值，是多种价值实现的共同载体
［27］；从资源价值来讲耕地需要满足人口规模、结构变化、产业结构、历史文化资源的资源统筹。耕地价值实现还需要考虑受其他空间强烈影响的原因
［11］，比如从耕地空间过渡性特征来说，城镇空间周边耕地考虑服务城镇的功能需求，重要生态地区耕地考虑承担的生态功能维育要求
［28］。基于此，耕地保护专项规划需要在全市域的层面组织各空间的耦合关系，使得耕地空间价值在正外部性中得以相互促进。
耕地保护专项规划的价值提升编制路径思路应整合空间多重价值特征和空间系统资源特征，协同耕地与生态、城镇空间，衔接耕地空间与管控事权
［29］。具体编制路径思路是，基于综合性的分析论证，对“多宜性”空间价值开展识别，进行价值判断，构建全市域耕地价值空间分类，形成生态保护、农业安全、城市发展等空间整体达到最优的耕地空间价值格局，并对不同价值空间提出空间优化引导路径；同时构建政策工具箱，统筹刚性管控与弹性引导，形成多强度的空间分类管控体系。耕地价值分类分为粮食生产价值、安全生态价值、都市农业价值、产业融合价值和文化传承价值共5类（
表1）。
本研究充分考虑上述5类耕地价值，以解决耕地保护问题为目标，明确分区分类引导方法，给出各类空间耕地价值提升路径。粮食生产价值空间以农田集中连片整治，引导补充耕地向该区域集聚，促进耕地规模化。都市农业价值空间以郊野公园、都市农园等建设，提升耕地景观功能，有效引导和控制城镇扩展边界。安全生态价值空间依据生态空间建设要求，统筹安排耕地空间，进一步提升耕地的生态承载能力。产业融合价值空间，科学安排农业生产活动结构，破解农业结构调整的无序性。文化传承价值空间以传统水乡特色耕地景观打造为基础，充分显化耕地的文化价值
［30-32］。
同时，为保障耕地保护专项规划的空间价值提升路径实施落地，从“底线约束-规划指引-执法监管-激励引导”等不同维度，整合耕地现有各类政策工具，构建规划、政策、执法、考核、激励这5类组合式政策工具箱，发挥规划和土地政策的融合作用
［33］。其中：规划工具用于落实国土空间总体规划和耕地保护专项规划的上位要求；政策工具用于界定耕地保护、生态保护、城乡融合相关政策的准入；执法类工具是严格执行耕地保护执法工作；考核类工具是强化耕地保护工作的约束和引导；激励类工具是加大资金投入和承担耕地保护责任人的补偿补助。最后，明确各类政策下的不同手段和适用条件，对五大耕地价值空间精准施策，层层递进，实现耕地全方位系统性管控。
2 编制方法探索
本研究面向耕地空间价值提升的编制思路，耕地保护专项规划编制内容体系将分区分类引导方法和组合式政策工具箱作为空间规划统领性内容，衔接既有的耕地保护与利用、守牢耕地保护红线、优化耕地空间布局、提升耕地质量、改善耕地生态功能等内容，构建切实可行的规划内容，统筹发展与安全、保护与保障，解决地方耕地保护工作面临的核心问题，具体内容体系框架，详见
图2。
首先，开展耕地现状与潜力分析。利用国土变更调查、土壤普查、农业普查等数据对区域进行全面梳理，明确资源基础情况、耕地数量减少成因，开展耕地潜力空间调查，明确耕地补充潜力情况，同时梳理耕地、林地、园地以及水利建设方面的用地等空间错位问题。
其次，开展耕地空间价值的识别。将耕地现状空间与耕地潜力空间调查结果作为研究对象，以乡镇或者村庄、街道行政管辖范围为单元，整体谋划全域国土空间，结合现状耕地空间价值分类识别思路，划分粮食生产、安全生态、都市农业、产业融合、文化传承等五类价值空间。各类价值空间通过提取耕地价值空间评价基础要素与遴选耕地价值空间评价特殊要素进行综合评判，耕地价值空间评价基础要素是粮食生产、安全生态价值空间的评价基础；耕地价值空间评价特殊要素是在粮食生产、安全生态价值空间的基础上，对“多宜性”的都市农业、产业融合、文化传承空间价值开展进一步评价识别。耕地价值空间评价基础要素包含以粮食与重要农产品生产为主导的大规模优质耕地资源集聚空间和以生态保护为主导的生态保护功能重要、生态敏感脆弱集中区内耕地空间，实现粮食生产、安全生态价值空间单元的识别。在此基础上，遴选耕地价值空间评价特殊要素包含紧邻城市周边的耕地空间、农产品种植特色或具备一二三产业融合发展条件的耕地空间、文化传承与特殊自然景观的耕地空间等要素，实现都市农业、产业融合、文化传承价值空间单元的识别。
再次，耕地空间布局优化与明确规划定位目标。在识别耕地空间价值的基础上，统筹各类空间价值单元，构建空间的合理配置，优化耕地保护格局，同时研究耕地空间布局的优化策略，细化明确各类价值空间单元内耕地布局和调整要求，处理好耕地、林地、园地以及建设方面的用地等空间矛盾及功能错位问题。在此基础上，落实国土空间总体规划中的耕地保护目标和永久基本农田保护面积等约束性指标，提出各类价值空间单元和各区县的指标规模，形成与耕地空间价值类型相匹配的耕地保护控制指标体系；结合刚性控制及弹性管控形式，落实地区耕地保护的目标任务。
最后，落实耕地保护重点任务与重大工程布局。按照耕地空间布局优化策略与规划定位目标，形成耕地数量保护、质量建设、生态管控三大重点任务，并将耕地空间布局优化和空间价值实现作为耕地空间开发保护的导向，贯穿于耕地保护的全过程。衔接国土空间总体规划安排，科学推动重大工程任务布局落实，聚焦耕地保护的三大重点任务，明确范围、建设内容、时序安排、投资需求、资金来源等内容。
3 研究区概况与编制实践
3.1 常州市概况
常州市地理位置和概况见
图3。常州市位于北纬 31°09′~32°04′ N，119°08′~120°12′ E，面积为4 385 km
2，是长江三角洲中心区城市。2020年常州市土地利用变更数据显示，其耕地面积为881.83 km
2，平均质量等为3.2。2015年以来，常州市累计建设高标准农田约220 km
2，粮食产能亩均提高50 kg以上，有效促进了农民增收，改善了农田环境。同时，常州市耕地保护工作面临着耕地总量下降、补充恢复难度较大、耕地布局碎片化不利于规模耕种等危机。
3.2 常州市耕地价值挖掘
常州市位于长三角区域，水资源丰富、水土资源匹配度高，耕地生产价值突出，现状耕地以水稻种植为主，已建设多个省级水稻绿色高效示范片和市级水稻新品种示范展示基地，耕地产业价值也被大力挖掘。同时，现状耕地与交错密布的沟渠、河流、湖泊、林地构建起优质农耕生态保育区，丰富了生物多样性，体现区域耕地生态价值。基于常州市耕地的生产价值和生态价值，耕地的人与自然互动功能提升，耕地景观价值凸显，提升了农田观赏与娱乐价值。常州市乡村地区广泛分布着独具江南水乡特色的农耕文化，涵盖农耕技术、农民习俗、农业节庆、农耕哲学等多个方面，耕地文化价值丰富。综上，常州市耕地价值类型应包含千亩良田（1亩=0.067 hm2。下同）景观价值、安全生态复合价值、江南水乡传承价值、都市农业城郊价值、产业融合共富价值。
3.3 耕地价值提升路径构建
本研究基于耕地现状范围，统筹考虑耕地后备资源、“三线”划定成果、“双评价”成果、相关专项规划成果，以详细规划单元和村庄规划单元作为基本单元，划定顺序按照千亩良田景观空间单元、安全生态复合空间单元、江南水乡传承空间单元、都市农业城郊空间单元、产业融合共富空间单元，开展耕地空间价值单元划定，技术路径图见
图4。具体路径如下：首先是明确耕地空间评价基础，构建以村级行政区范围的评价单元，构建整合现状耕地和补充耕地空间的耕地空间资源，作为空间评价要素和单元范围的基础；其次评价耕地空间价值基础单元，以现状种植业空间和生态保护空间为基础，基于耕地规模分析、空间形态分析等识别千亩良田景观空间单元，基于生态保护红线、自然保护地以及生态管控分区识别安全生态复合空间单元；然后遴选耕地空间价值特殊单元，都市农业城郊空间单元考虑城市开发边界、城市热岛效应以及植被初级生产力等因子，产业融合共富空间单元考虑乡村产业发展需求、农业产业园布局以及乡村旅游POI等因子，江南水乡传承空间单元考虑耕种特色村庄和历史文化名村、水田河流湖泊及坑塘水面分布等因子。最后基于耕地空间价值基础单元和特殊单元确定常州市全域耕地空间价值单元，以千亩良田景观空间单元和安全生态复合空间单元识别结果为空间底盘，在此基础上将都市农业城郊空间单元、产业融合共富空间单元、江南水乡传承空间单元纳入空间底盘中，如果出现基础单元和特殊单元识别冲突，以特殊单元为识别结果。
千亩良田景观空间单元是大规模优质耕地资源集聚的空间单元，以粮食与重要农产品生产为主导，通过对耕地集中连片度、农业产业空间规划、土地综合整治空间、耕地补充等耕地价值空间评价基础要素的分析划定，划定因子和结果见
图5和
图6。具体识别方法如下：基于现状耕地和补充耕地空间的耕地空间资源，分别开展耕地规模分析、耕地空间形态分析和相关规划要求衔接，耕地规模分析主要使用村域耕地面积规模和耕地面积占比>25%的村庄分布因子，耕地空间形态分析主要使用跨村域耕地聚合图斑面积>66.7 hm
2的村庄分布和耕地图斑平均面积>2.0 hm
2的村庄分布因子，相关规划衔接主要使用国土空间总体确定的全域土地整治村庄分布和农业产业规划确定的特色种植业村庄分布因子，在此基础上将各因子空间叠加取交集，获得千亩良田集聚空间单元划定结果。
安全生态复合空间单元是兼具生态涵养、安全防护、空间隔离等功能的耕地空间单元，以生态保护为主导，通过对重要生态空间布局、生态管控空间、组团隔离空间等耕地价值空间评价基础要素的分析划定，划定因子和结果见
图7和
图8。具体识别方法如下：基于生态保护红线、自然保护地和生态管控区提取对应范围内村庄分布，在此基础上进行空间叠加取交集，获得安全生态复合空间单元划定结果。
都市农业城郊空间单元是与城镇形态相异、功能互补的郊野空间单元，以城镇内部与紧邻城镇周边的耕地资源为主导，通过对耕地与城镇空间关系、城市热岛效应、植被净初级生产力等耕地价值空间评价特殊要素的分析划定，划定因子和结果见
图9和
图10。具体识别方法如下：基于城市热岛效应分析、植被净初级生产力分析、耕地与城镇空间关系分析，提取对应范围内村庄分布，在此基础上进行空间叠加取交集，获得都市农业城郊空间单元划定结果。
产业融合共富空间单元是具有农产品种植特色或具备一二三产业融合发展条件的耕地空间单元，以农业产业融合发展为主导，通过对种植类型布局、旅游设施POI、乡村产业融合园区等耕地价值空间评价特殊要素的分析划定，划定因子和结果见
图11和
图12。具体识别方法如下：基于种植类型布局分析、旅游设施POI分析、乡村产业融合园区分布，提取对应范围内村庄分布，在此基础上进行空间叠加取交集，获得产业融合共富空间单元划定结果。
江南水乡传承空间单元是具有保护传承江南水乡文化与自然价值特色的耕地空间单元，通过对历史文化名镇名村、特色农耕文化资源、江南鱼米之乡灌溉水资源等耕地价值空间评价特殊要素的分析划定，划定因子和结果见
图13和
图14。具体识别方法如下：基于耕种特色村庄和历史文化名村分布、水田河流湖泊及坑塘水面分布，提取对应范围内村庄分布，在此基础上进行空间叠加取交集，获得江南水乡传承空间单元划定结果。
以市域耕地价值空间划定结果（
图15（a））为基础，对耕地与永久基本农田布局进行逐步优化，优先在千亩良田集聚空间内实施耕地补充，并逐步实现永久基本农田向千亩良田集聚空间内集聚，同步提升安全生态复合空间、江南水乡传承空间、都市农业城郊空间、产业融合共富空间内耕地价值。构建形成“五片、两环、多区、三带”的耕地价值空间蓝图（
图15（b）），以耕地空间价值提升规划路径为手段，逐步优化耕地和永久基本农田布局。
“五片”是以千亩良田集聚单元空间为载体，凸显耕地生产价值，主要解决耕地破碎化、质量待提升等问题。该单元内是统筹全市耕地补充与恢复的主要区域，严格保护现有耕地，引导补充耕地向该区域集聚，尽可能多补充水田，片区内耕地总量、质量、耕地集聚度与水田比例要有显著提升。千亩良田集聚单元空间提升路径见
图16。可见：以农田集中连片整治和高标准农田建设为价值提升主要路径，将大规模优质耕地资源集中布局，提升耕地的农业生产价值。
“两环”是以都市农业城郊单元空间为载体，凸显耕地景观价值，主要解决城镇扩展边界不稳定性的问题。该单元内是城乡建设规划占用耕地的主要区域，把耕地景观设计要求传导到详细规划中，指导绿化景观与生态建设工程方案编制。都市农业城郊单元空间提升路径详见
图17。可见：整合城市周边耕地资源，系统处理好生态绿化与耕地保护的关系，提升耕地的绿化景观价值，形成以郊野公园、都市农园、城郊旅游等各类要素交融的空间，有效引导和控制城镇扩展边界。
“多区”中的生态安全区域以安全生态复合单元空间为载体，凸显耕地生态价值，主要解决耕地生态承载力较为薄弱的问题。该单元内耕地数量基本维持稳定，依据生态空间建设要求，统筹安排耕地空间，进一步提升耕地的生态承载能力。安全生态复合单元提升路径详见
图18。可见：依托长江、丘陵山地、湖荡地区的耕地空间，构建具有生态涵养、水土保持、生物多样性、安全防护、空间隔离等生态复合功能的耕地空间，提升耕地的生态服务价值。
“多区”中的江南水乡特色区域以江南水乡传承单元空间为载体，凸显耕地文化价值，主要解决耕地文化价值未充分挖掘的问题。该单元内是耕地补充与恢复的次要区域，结合传统村落、特色田园乡村等建设，以水田数量质量提升、布局优化为主要方向。安全生态复合单元提升路径详见
图19。可见：基于江南水乡农耕文化传承，利用完整、真实的历史环境，构建具有历史文化价值的田园环境，为凸显江南水乡价值提供空间承载，提升耕地的历史文化价值。
“多区”中的产业融合区域以产业融合共富单元空间为载体，凸显耕地文化价值，主要解决农业结构调整无序性的问题。该单元内是农业结构平衡的主要区域，维持耕地数量基本稳定。借助农业科技发展，推动“水稻+”生态特色农业，积极尝试“稻粮统筹”、“稻经轮作”、“稻渔共生”、“稻禽协同”等模式，科学搭配优化粮经、种养、供给结构。安全生态复合单元提升路径详见
图20。可见：通过农业生产、加工、流通、服务等环节整合，提升耕地的高效利用价值，形成集耕种、初加工、农事体验、观光旅游为一体的综合功能空间，实现耕地资源优化配置和价值链的延伸。
3.4 耕地价值实现路径构建
为进一步提升规划落地实施性，针对各类耕地价值单元，探索多类政策工具强化耕地分区管控。在本研究中，考虑构建由建设、激励、管控、引导等4类工具组成的组合式工具箱，探索组合式工具箱与耕地价值空间单元“一对多”的衔接机制，从提升方向、常用政策、特定政策、空间管控要求和项目投放类型等4个方面，提出规划实施保障路径。
千亩良田景观空间单元政策保障主要包括：开展补充恢复耕地建设、土地综合整治和农业空间治理等，推动耕地和永久基本农田优化调整；落实耕地“非农化”“非粮化”执法和数量刚性、空间优化治理和示范机制创新考核。特定政策：实施高标准农田建设、财政资金优先支持，由市级政府统筹，给予资金补贴、激励等。
安全生态复合空间单元政策保障主要包括：鼓励利用国土空间全域综合整治和农业空间优化治理实现生态与农业空间协同优化，推动耕地和永久基本农田优化调整，落实耕地占补平衡。特定政策：基于稳定生态功能的特殊导向，允许确实对生态功能造成影响的耕地有序退出、落实占补平衡，开展耕地对于防洪蓄水、气候调节、生态改善的生态产品价值实现测算，探索耕地生态功能“定价”，建立生态区域退出代保的补偿制度，收取补偿费用进行转移支付等特定政策。
都市农业城郊空间单元政策保障主要包括：优先探索低效用地再开发的政策利好，实施存量空间再利用与置换，实现建设和农业空间布局双优化；开展土地综合整治，推动耕地和永久基本农田优化调整，实现零星分散耕地治理，落实耕地占补平衡。特定政策：允许通过耕地“占补平衡”进行城市建设增量空间的建设占用，优先将市域统筹的异地有偿代补用于空间内城镇开发边界周边补充耕地的农户。
产业融合共富空间单元政策保障主要包括：利用国土空间全域综合整治和农业空间优化治理实现乡村生产生活空间优化；进行低效用地再开发，实现存量空间置换；优化耕地空间，促进耕地和永久基本农田优化调整，落实耕地占补平衡。特定政策：集体经营性建设用地入市可用于支持粮食种植、粮食加工、耕地景观建设的三产融合用地，收取农业结构调整专项费用，建立耕地保护资金池，向耕地种植农户进行转移支付。
江南水乡传承空间单元政策保障主要包括：利用国土空间全域综合整治和农业空间优化治理实现优质耕地集中连片、建设用地和农用地整理，推动耕地和永久基本农田优化调整，彰显水乡特色风貌，落实耕地占补平衡。特定政策：通过开展非建设空间规划设计，展现独特水乡风貌，分级细化水、田、林协同，利用传统村落、历史文化名村保护等资金补助强化历史文化价值。
3.5 规划预期成效
通过耕地价值提升路径和实现路径构建，将破碎耕地、占用耕地、补充耕地、恢复耕地等进行全市域统筹，耕地集中连片度由现状的0.5 hm
2/个，规划提升至0.9 hm
2/个（
图21），在保障耕地“三位一体”保护要求的同时，提升了耕地的聚集效应。
4 讨论与结论
4.1 讨论
本研究基于空间价值视角，从空间与资源的关系出发，提出耕地保护需要考虑空间关系的协调，在此基础上研究了耕地空间的多重价值识别、价值空间优化和价值实现的专项规划编制方法思路。对比已有耕地保护规划研究工作成果
［14，17，20］，本研究从耕地空间价值分区下的管控体系构建、系统思维的全域空间布局优化进行了探索实践。一是建立耕地空间价值分区下的管控体系，基于国土空间总体规划要求及对耕地现状特征的分析，空间明显呈现“生产、生态、景观、文化、产业”等多种价值，实施分区分类管控，强化耕地价值空间对耕地空间布局的引领作用，实现耕地集中集聚，显现耕地生态安全价值，优化耕地生态缓冲作用，助力三产融合共富、彰显江南水乡风貌，推动耕地空间价值在国家、社会、企业、农民之间进行有效价值交换，构建耕地保护与价值提升新格局。二是立足系统思维优化全域空间布局，着眼于山水林田湖草沙等全要素的整体保护、系统修复和综合治理，因地制宜优化农业生产和城乡融合格局，稳妥有序开展全域土地综合整治，建立与国土空间规划体系相适应、面向实施的全域整治规划体系；并通过价值空间实现市域统筹、县级协作，平衡耕地保护责任主体和耕地保护受益主体的利益，解决市域内耕地资源区域和结构不平衡问题。
目前探索存在2点局限：一是耕地空间价值是通过空间关系进行判断，战略性、区域性的多目标权衡协同研究仍有待深入探索，比如：针对省级尺度的耕地保护专项规划适用性，需要通过案例进行验证；二是由于种植业在比较利益驱动下，容易弱化农民种粮成本、惠农补贴、综合收益与耕地空间价值的协同性，遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”问题只能依靠土地政策来进行破解。本次探索侧重理论框架构建，旨在提出能够为正在开展的耕地保护专项规划编制所参考的规划逻辑，在接下来的工作中，进一步深入探索实践，对策略框架及体系进行完善。
4.2 结论
本研究统筹考虑了生态保护重要空间、农业养殖空间与耕地种植空间之间的矛盾，加强了耕地保护专项规划与“双评价”、林地、湿地、基础设施等相关专题、专项规划的衔接，提出空间价值视角下耕地保护专项规划的编制技术方法为研究目的，以江苏省常州市作为研究对象，构建耕地空间价值单元，提出了耕地价值提升和实施管控引导，明确了耕地生产、生态、景观、文化、产业等多重价值的空间规划实施路径。主要结论如下：
1）建立了基于耕地空间价值的专项规划编制技术方法，依据空间价值单元类型，通过实施空间提升和管控引导，逐步调整不符合自然地理条件的土地利用方式，实现区域置换，明确高标准农田建设空间落位，引导耕地和永久基本农田集中布局。
2）提出了刚性和弹性相结合的规划传导体系，在耕地保有量和永久基本农田等刚性约束要求基础上，提出了恢复耕地、补充耕地等空间布局弹性传导要求，基于空间价值单元弹性传导至区县规划、乡村规划当中，保障耕地、林地、湿地多要素空间布局统筹。
3）构建了耕地空间治理能力的方法，对不同耕地价值空间单元，制定政策、空间引导规则和相关工程谋划，统筹发挥规划和土地政策的综合作用。
国家社会科学基金重大项目(24&ZD149)
自然资源部财政项目(102121221750000000007)
京公网安备11010202008535号
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