耕地保护预防性行政公益诉讼的逻辑证成及制度路径

摘要

当前我国耕地保护行政公益诉讼实践中事后救济模式仍占据主导地位，难以实现对耕地资源的全过程保护。这主要源于立法层面缺乏系统设计、风险判断标准不明确、配套机制不健全等多重因素的制约。耕地保护预防性行政公益诉讼以风险预防原则、预防型法治理论及无漏洞权利保障理论为理论基础，在防范耕地破坏风险、强化耕地保护力度、推动全过程保护等方面发挥重要作用。随着预防性法律规范的逐步确立、检察公益诉讼制度的不断完善以及耕地保护预防性公益诉讼保护的地方探索，耕地保护预防性行政公益诉讼已具备一定的实践基础。为此，应通过确立风险预防性立法条款、完善风险判定标准、构建诉前禁令制度等措施，为耕地保护预防性行政公益诉讼的实施提供制度保障，进而全面构建实现耕地“三位一体”保护目标的司法保障体系。

关键词

耕地保护 / 预防性行政公益诉讼 / 风险预防 / 耕地保护法 / 源头治理

一 问题的提出

“耕地是我国最为宝贵的资源”^［1］，承载着粮食生产、生态维护与社会保障的多重核心功能。我国长期以来高度重视耕地保护工作，历经多年实践已取得阶段性显著成效^［2］。然而，当前我国仍然面临着耕地数量减少、质量下降和宜农荒地开垦潜力有限等现实压力，经济发展、耕地保护和生态建设的矛盾仍然突出^［3］。在自然资源部通报的2024年国家自然资源督察发现的80个违法违规重大典型问题中，直接涉及侵占耕地或永久基本农田的问题达36个，占比接近一半。其中，侵占耕地挖湖造景问题4个、“大棚房”问题14个、永久基本农田“非粮化”问题11个、违法占用耕地建设庭院问题7个，部分地区还存在顶风违法、整改后“死灰复燃”等突出问题^［4］，严重冲击耕地保护红线，威胁国家粮食安全与生态安全。耕地破坏行为的潜伏性、长期性、隐蔽性特征，导致耕地资源损害往往呈现出事后难以逆转、修复成本高昂的困境，亟须构建前置性的耕地保护制度。

党的二十大报告明确提出“主动识变应变求变，主动防范化解风险”，并强调“完善公益诉讼制度”^［5］，为耕地保护领域引入预防性公益诉讼制度提供了根本政策遵循。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中18次提及“风险”^［6］，进一步凸显了风险预防在中国式现代化建设全局中的重要地位，也为耕地保护风险防控体系的完善指明了方向。但从司法实践来看，当前耕地保护行政公益诉讼仍倾向于传统事后损害救济的固有模式，如最高人民检察院2022年发布的检察机关依法保护黑土地典型案例^［7］、2023年发布的耕地保护检察公益诉讼典型案例^［8］、2025年发布的以“三农”为主题的公益诉讼典型案例中涉及耕地保护的案件^［9］，均属事后救济范畴，未能实现对耕地破坏风险的前端防控。在此背景下，研究公益诉讼如何有效发挥在预防耕地破坏风险中的制度功能是当下亟须研究的一项重要论题。

在理论研究层面，目前鲜见关于耕地保护预防性行政公益诉讼的专门成果，相关研究主要集中于预防性环境行政公益诉讼的理论基础和实现路径^［10］、检察公益诉讼的受案范围界定^［11］、检察机关提起“预防性”行政公益诉讼的构建^［12］、预防性检察环境行政公益诉讼的制度确立^［13］、预防性环境行政公益诉讼的规则建构^［14］等方面，未能充分回应耕地“三位一体”保护对前端风险防控的理论需求。基于此，本文通过系统检视耕地保护预防性行政公益诉讼在制度设计与司法适用中面临的现实困境，深入阐释耕地保护预防性行政公益诉讼的理论逻辑，并提出规范完善路径，以期强化耕地保护行政公益诉讼的预防性功能，为构建全过程耕地保护体系，推动耕地“三位一体”保护目标的全面实现提供理论支撑与实践指引。

二 耕地保护预防性行政公益诉讼的现状检视

当前我国耕地保护预防性行政公益诉讼制度尚未形成完善的制度体系，其中，立法设计的缺失、风险判定的困难以及配套制度的不足构成了制约其效能发挥的关键因素。

（一） 立法设计缺失

“风险预防作为基础性原则正在主宰着法律体系的变革路向和精神维度，引导着环境规制从危险规制向风险规制转变”^［15］。就当下行政公益诉讼制度而言，其规范依据仍凸显出事后救济导向：在法律层面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定，提起行政公益诉讼的条件之一是“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”；在司法解释层面，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定，检察机关提起行政公益诉讼必须提交“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”。从上述规定可以看出，损害事实既存的证明材料是提起行政公益诉讼的必要前提条件，这一制度设计遵循的是有损害有救济的传统诉讼模式。值得注意的是，《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）第五十八条关于检察机关对破坏耕地、侵害国家利益或社会公共利益的行为提起公益诉讼的规定，仍未突破损害事实前置的立法惯性，未能充分回应耕地保护领域的风险防控需求，忽视了对耕地破坏风险行为的源头性规制。

（二） 风险判定困难

“风险规制决策面向的是更多的不确定性。风险是否存在、风险有多大、风险应该和可以控制在什么程度等涉及风险规制决策合法性的重要问题，都可能会面临不那么确定的信息和信息评价”^［16］。耕地保护预防性行政公益诉讼同样无法回避风险评价问题，即风险本身的不确定性衍生出的诉讼困境。其一，提起诉讼时机尚待明确。耕地保护预防性行政公益诉讼的启动须以风险的客观存在为前提，但关于起诉时机的合理确定需要结合风险程度和风险行为两个维度来考量。从风险程度维度来看，核心争议在于风险达到何种临界状态时可启动诉讼程序：若风险判定标准过低，极易突破行政行为的公定力原则，实质上构成对行政机关首次判断权与自由裁量权的不当干预，最终反而会消解行政效能；若风险判定标准过高，则会过度限制检察机关法律监督职能的有效发挥，导致耕地保护领域的公共利益难以得到及时、周全的救济。从风险行为维度来看，关键在于科学判定风险行为一旦发生，是否会对耕地造成重大损害或不可逆影响，这是防范耕地资源遭受不可弥补损失的核心前提，也是诉讼时机界定中需要重点破解的难题。其二，举证责任分配有待完善。与普通公益诉讼围绕既存损害事实展开举证不同，耕地保护预防性行政公益诉讼的举证核心指向尚未发生，但具有潜在可能性的风险，而风险本身的不确定性本质直接导致举证责任分配与履行面临天然困境。在司法实践中，检察机关往往需举证证明风险存在的潜在可能性，而被诉行政机关则需举证证明其相关行为的安全性，这种对峙陷入两难的根源在于风险的前瞻性与不可预判性，使得双方均难以提供充分、确凿的证据对自身主张予以佐证。

（三） 配套制度不足

“在漫长的诉讼过程中，行政相对人的权益有可能遭受严重损害，即使其最终胜诉，有些损失也难以弥补”^［17］，而预防性保护措施恰是为了防止对当事人产生不可弥补损失的时效性司法救济手段。我国现行行政诉讼法律体系虽已明确规定暂时性保护措施，但其在耕地保护预防性行政公益诉讼中能否发挥功效是值得商榷的问题。一是《行政诉讼法》规定了诉讼不停止执行原则的例外情况，但其本质上是防止损害的进一步扩大，而预防性稍显不足，与耕地保护预防性行政公益诉讼的核心诉求就存在偏差。二是《行政诉讼法》规定的保全制度是为了保障诉讼程序的顺利推进和生效判决的有效执行，其适用的逻辑前提是已经提起诉讼或即将提起诉讼。但在耕地保护预防性行政公益诉讼实践中，相当数量的案件通过诉前程序已得到解决，故而在该类案件中无法发挥作用。三是《行政诉讼法》关于先予执行的规定同样也无法在耕地保护预防性行政公益诉讼中适用。先予执行一般是金钱给付类案件的暂时性保护措施，其核心功能在于保障当事人的基本生活需求或债权的及时实现，侧重对私人合法权益的即时救济，这与耕地保护预防性行政公益诉讼防范耕地资源这一公共利益发生不可弥补的损失的目的存在本质差异。由此可知，我国《行政诉讼法》现有的暂时性保护措施不能覆盖耕地保护预防性行政公益诉讼的全过程，难以充分实现耕地保护的预防性司法价值。

三 耕地保护预防性行政公益诉讼的逻辑证成

针对耕地破坏风险行为，通过预防性行政公益诉讼，将介入保护耕地的时间节点前移，加强前端预警防控，推进综合治理、源头治理有其必要性、合理性和可行性。

（一） 耕地保护预防性行政公益诉讼的理论基础

1 风险预防原则

风险预防原则强调对潜在风险的预防和遏制，彰显了其在公共利益保护中的重要价值。德国著名社会学家乌尔里希·贝克在“风险社会”理论中明确指出，“每一个利益团体都试图通过风险的界定来保护自己，并通过这种方式去规避可能影响到它们利益的风险”^［18］，这一论断为风险预防原则的必要性提供了重要理论支撑。从制度演进来看，风险预防原则最早可追溯至20世纪70年代德国环境法中的“风险预防”条款，其目的在于前置性防范与遏制可能对生态环境造成损害的潜在行为，填补了传统损害救济模式的滞后性缺陷。此后，在《世界自然宪章》《联合国气候变化框架公约》等一系列国际环保公约、协定及宣言中，均明确规定各缔约方应秉持风险预防理念，采取预先防范措施，最大限度降低生态损害风险。事实上，风险预防理念亦深植于中国古典治理传统的精髓之中。中国古代思想家孟子在《生于忧患，死于安乐》中所倡导的忧患意识，虽未直接提出“风险”这一现代学术概念，但其内核与风险预防原则高度契合，同样表明了风险预防对人类存续与文明演进的根本性意义。

构建耕地保护预防性行政公益诉讼制度是将风险预防原则贯穿耕地保护全过程的有力回应。耕地作为人类赖以生存的基本资源，其数量、质量、生态三大维度均存在诸多不确定性风险，且此类风险具有影响范围广、传导性强、损害后果难以逆转等特征。人类并非追求彻底消灭耕地保护领域的所有风险，而是通过构建科学完善的预防体系，防范重大风险发生、遏制不可逆的耕地破坏出现。因此，将风险预防原则全面贯穿于耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的全过程，构建耕地保护预防性行政公益诉讼制度，既是回应风险社会背景下耕地保护现实需求、破解耕地保护风险困境的有效路径，也是强化国家耕地保护义务履行、筑牢耕地安全底线的内在要求。

2 预防型法治理论

预防型法治理论侧重在法益损害发生前，通过提供一整套事前预防的制度和程序，引导法律主体积极采取措施防范法益受到侵害，或者阻止法律主体实施侵害法益的行为，最终让法益免受非法侵害^［19］。该理论突破了传统法治事后救济的局限，将法治功能的重心从矛盾冲突的事后化解前移至风险隐患的事前防控。其核心诉求在于通过构建系统完备的法律制度与运行机制，对各类潜在社会风险进行科学识别、精准评估与有效规制，进而实现社会秩序的良性维系、公平正义的价值彰显与社会发展的可持续推进。在社会治理现代化语境下，这种“预防优先、防治结合”的法治模式，既是化解社会矛盾、降低治理成本的关键路径，也是提升社会治理体系和治理能力现代化水平的重要支撑。

预防型法治理论的融入有助于推动耕地保护从被动应对向主动预防转型并完善其司法保障机制。耕地保护预防性公益诉讼的制度构建与实践推进，应以预防型法治理论为指引，推动法治触角向耕地破坏风险发生之前延伸，借助健全的司法保障体系，提前识别和有效化解各类潜在的耕地破坏隐患。反观当前我国耕地保护司法救济实践，仍以事后救济为核心导向，未能对耕地破坏的潜在风险给予足够关注，亦缺乏系统性的事前预防与风险干预机制，难以有效回应新时代经济社会发展中耕地保护面临的新趋势、新挑战与新需求，无法充分发挥司法在耕地资源保护中的前瞻性保障作用。基于此，将预防型法治理论融入耕地保护法治实践全过程，不仅能够弥补现有司法救济机制的固有缺陷，更能为构建安全、稳定、公正的耕地保护司法保障机制提供坚实的理论支撑与明确的路径指引，推动耕地保护工作从被动应对向主动预防转型。

3 无漏洞权利保护理论

无漏洞权利保护理论体现了有权利必有救济的法理^［20］，强调“赋予公民每一种权利都应当有救济相伴，否则权利将形同虚设”^［21］。德国作为预防性权利保护理论较为成熟的国家，为了达到德国基本法第十九条所要求的“有效且无漏洞的权利保护标准”，德国行政诉讼制度确立了预防性诉讼^［22］。个体权益的保护已然需要构建周全的保障体系，而公共利益作为一种具有更高价值位阶的权利范畴，与社会公众的切身利益存在着密不可分的关联性，故而对无漏洞权利保护理论的需要更具必要性。行政公益诉讼制度因事后救济模式的滞后性，无法对那些在逻辑或事实层面与违法行为存在必然因果关联的潜在损害结果进行有效救济，这种救济的不完整性也使其长期以来饱受诟病。耕地保护不仅涉及国家利益和公共利益，而且耕地一旦破坏难以完全恢复至受损前的状态。耕地保护预防性公益诉讼的核心价值在于为耕地这一特殊公共利益提供了前置性的救济路径，能够在耕地破坏行为发生之初便按下“暂停键”，有效遏制损害扩大化趋势，避免出现无法逆转、难以挽回的耕地资源损失。

域外各国通过差异化的预防性制度设计为我国耕地保护预防性行政公益诉讼制度构建提供了借鉴。在域外司法实践中，英国通过制定《新城镇法》《村庄土地法》等专门立法，将土地规划作为耕地预防性保护的核心抓手，通过科学合理的土地用途规划，从源头上遏制违规占用耕地、破坏耕地资源的行为。美国则构建了多层次、全方位的耕地保护法律体系，先后出台《农地保护政策法》（FPPA）、《联邦农业发展与改革法》（FAIRA）、《联邦土地政策和管理法》（FLPMA）等一系列专项法律，其中最具特色的是通过在耕地上预先设定限制非农业用途的他项权利这一制度安排，从权利属性层面限制耕地用途的非法转变，实现对耕地资源的预防性保护^［23］。上述国家的理论探索与实践经验为我国构建耕地保护预防性行政公益诉讼制度、完善耕地资源保护法律体系提供了重要的理论指引与可借鉴的实践样本。

（二） 耕地保护预防性行政公益诉讼的现实价值

1 切实规避耕地破坏风险

现代社会是一个风险社会，应对耕地破坏风险是保障粮食安全进而巩固国家安全的一项重要战略举措。“一个不可否认的事实在于，在快速城镇化、工业化进程中，耕地的刚性递减在短期内难以有效遏制，耕地质量还有趋于下降的风险，加上人为因素与气候因素的相互叠加，耕地保护面临的形势将会更加严峻”^［24］。尤为值得警惕的是，耕地土壤污染具有隐蔽性、累积性与滞后性的典型特征，其污染程度难以通过直观观察予以识别，一旦污染物含量突破土壤环境质量标准阈值，不仅会对区域生态环境造成不可逆损害，更会直接威胁人类生命健康，且此类耕地的修复不仅成本高昂，部分受损耕地甚至无法恢复至可耕作地力水平，客观上加剧了耕地被动递减的风险隐患。

耕地保护预防性公益诉讼制度有助于强化耕地破坏风险的前置性防范。在耕地法治化保护体系中，立法作为基础性保障，通过明确耕地保护各主体的权利边界与义务清单，为防范耕地破坏行为提供了法制遵循，但立法层面的规范设定无法直接确保各项权利和义务得到全面、严格履行，其约束效力的落地仍需依托后续实施机制。行政保护凭借其专业性、高效性与主动性的独特优势已成为当前耕地破坏风险预防的主要实践路径，然而行政资源和行政权力的有限性决定了行政手段预防耕地破坏风险的有限性。简言之，立法保护是防止耕地被破坏的法制基础，行政保护难免会有漏洞，也不具有全面预防耕地破坏风险的现实性。法治价值之一在于通过对制度规范的建构正义具有确定性，其使命在于坚守公平正义底线、提升社会治理法治化水平^［25］。因此，亟须从司法防范层面发力，建立耕地保护预防性公益诉讼制度，强化对耕地破坏风险的前置性防范，进而为耕地保护提供更为坚实的司法保障。

2 有效强化耕地保护力度

当前，耕地保护行政公益诉讼仍局限于“有损害即有救济”的传统诉讼模式。该模式侧重于对已发生损害的被动修复，而非对潜在风险的主动防控，这使得耕地保护公益诉讼制度功能未能得到充分释放，难以强化对耕地资源的保护力度。

具体而言，在保护客体维度，现有诉讼模式的核心导向是推动已遭受破坏的耕地获得实质性修复与保护，进而间接维护全体社会成员共同享有的耕地权益，其对未发生实质损害但存在潜在破坏风险的耕地权益缺乏针对性保护，未能将风险防控纳入客体保护范畴。在诉前程序维度，检察机关仅能在耕地遭受实质性破坏后，向相关行政监管机关发出检察建议或向社会发布诉前公告，且因检察建议缺乏明确的法律强制约束力，实践中不乏行政监管机关拖延履行、消极履行甚至拒不履行监管职责的情形，导致诉前程序的纠错功能虚化，耕地破坏状态无法得到及时遏制。在诉讼程序维度，起诉阶段检察机关需提交耕地已遭受实际破坏的证据材料，庭审阶段需依法履行耕地破坏事实的举证责任，裁判阶段审判机关的裁判逻辑亦多围绕已发生的耕地破坏结果展开，却未能对存有耕地破坏风险的行为予以有效司法规制。相较于对既成损害的事后司法保护，发挥公益诉讼的预防性功能，方能实现耕地利益的前端性保护，规避耕地遭受不可逆转的损害。

3 推动实现耕地全过程保护

我国耕地保护法律仍以事后救济为主。当前，我国已初步构建起以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国粮食安全保障法》为核心、以《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国基本农田保护条例》为配套的耕地保护法律法规体系，确保耕地用途管制、耕地总量动态平衡以及基本农田保护等方面的规范管理，形成了系统性、操作性强的制度网络^［26］。但从制度功能导向来看，现有法律规范侧重耕地损害发生后的监管规制与事后救济，而在预防性规范的构建与完善方面稍显薄弱。尤其是针对耕地破坏风险的预防性条款多停留在原则性宣示层面，缺乏细化的实施细则与明确的操作指引，导致司法与行政实践中，对耕地破坏行为的前置预防缺乏有效抓手，难以从源头遏制耕地损害行为的发生，无法充分实现耕地保护的前瞻性目标。

耕地保护预防性公益诉讼可填补预防性制度的空白。耕地保护预防性公益诉讼作为一种事前司法保护机制，其核心价值在于通过司法权的提前介入与主动干预，在耕地遭受实质性损害之前及时制止各类可能导致耕地破坏的违法行为，有效填补现有耕地保护法律体系在预防性保护领域的制度空白。这不仅能够促进耕地保护相关法律法规的进一步完善与细化，推动形成事前预防、事中管控、事后救济的全链条法律框架，更能助力我国制定兼具前瞻性、针对性与可操作性的耕地保护专项规范，进而构建起严密完备、科学高效的耕地保护法律防护网，为耕地资源的全过程、全方位保护提供坚实的法治支撑，夯实国家粮食安全与生态安全的制度根基。

（三） 耕地保护预防性行政公益诉讼的可行基础

1 预防性法律规范的逐步确立

预防作为规范性概念在安全生产、环境保护领域较早适用，其经历了由原则规定到具体细化的发展过程，并呈现出从危险预防到风险管控的演化趋势。譬如，《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）和《中华人民共和国环境保护法》在2014年修订时均确立了“预防为主”的原则；《中华人民共和国水污染防治法》第三十二条、《中华人民共和国大气污染防治法》第七十八条均规定对污染物实行风险管理，建设环境风险预警体系，采取有效措施防范环境风险；《中华人民共和国土壤污染防治法》在总则部分规定了“预防为主……风险管控”的原则，同时专设第四章“风险管控和修复”规定了对不同保护主体的风险管控义务；《中华人民共和国生物安全法》亦在总则部分确立了“风险预防”原则，其第二章“生物安全风险防控体制”明确规定国家机关对生物安全风险的防控职责。这些领域中的风险预防立法条款，为耕地破坏风险预防相关法律条款的构建提供了立法借鉴。

2 检察公益诉讼制度日渐完善

20世纪90年代，部分地方检察机关率先在环境污染、食品安全及消费者权益保护等领域“试水”公益诉讼^［27］，为后续制度构建积累了宝贵基层经验。2014年，党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，将其纳入国家法治顶层设计，指明了系统性发展方向。随后，全国13个省、区开展为期两年的试点工作，进一步夯实了制度落地基础。2017年，《行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》修改增设检察公益诉讼条款，标志着该制度正式步入法治化轨道。2018年，最高人民法院、最高人民检察院联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正），明确检察机关在公益诉讼中的地位、权利与义务，同年修订的《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》为制度实施提供了组织规范。2021年，最高人民检察院发布《人民检察院公益诉讼办案规则》，细化办案流程、证据标准与监督规范。检察公益诉讼制度持续完善的过程，亦是其公益保护范围不断拓展、保护效能不断提升的过程^［28］，这为检察机关依法提起耕地保护预防性行政公益诉讼奠定了坚实的规范基础。

3 耕地保护预防性公益诉讼的地方探索

耕地保护地方实践中，地方检察机关结合区域实际开展的耕地保护行政公益诉讼实践中预防性制度价值日益凸显。譬如，2023年“公益诉讼江西行”活动中，珠山区人民检察院立案9件、制发检察建议9件，有效弥补耕地流失缺口，推动形成“早预防、早发现、早处置”的工作闭环及全社会协同保护氛围^［29］。邯郸市人民检察院在河北省率先建成公益诉讼检察指挥平台，自动识别汇聚耕地保护相关案源线索，运行3个月搜集线索24条、立案9件^［30］，实现耕地破坏行为精准溯源管控，通过提前介入、主动排查强化前置防控，为预防性公益诉讼数字化赋能提供了可复制经验。实践表明，地方实践中检察机关通过与自然资源部、农业农村部等部门常态化沟通衔接、协同联动，推动耕地前置性保护；同时，依托技术赋能，优化线索排查与立案办理流程，强化前置防控效能，推动耕地保护从事后救济向事前预防转变，既为破解耕地保护困境、筑牢粮食安全防线提供司法保障，也为健全耕地保护预防性行政公益诉讼制度提供了鲜活实践样本。

四 耕地保护预防性行政公益诉讼的制度路径

从发生学视角审视，耕地破坏风险是耕地实际损害发生之前的前置性状态，防范耕地破坏风险向现实损害后果转化，是构建耕地保护预防性行政公益诉讼制度的目的之一。面对当前耕地保护行政公益诉讼存在的多重困境，应补足立法空缺、优化风险判定标准、建立诉前禁令制度，进而发挥制度的预防性价值，筑牢耕地保护法治防线。

（一） 确立风险预防导向立法条款

随着社会主要矛盾的历史性转变与社会现实问题的日趋复杂多样，我国立法体系已逐步突破传统消极规制与事后制裁的局限，呈现出积极预防与主动促进的鲜明导向^［31］。特别是在法治现代化进程中，既有立法实践已凸显出对各类风险的关注，回应风险社会背景下各类不确定性风险。就耕地保护预防性行政公益诉讼而言，应以风险预防为核心导向，立足耕地保护的整体性与系统性视角，推动耕地保护行政公益诉讼实现从事后救济向事前预防的空间转向，促进事前风险防控与事后损害救济的有机协同，进而健全耕地保护行政公益诉讼制度体系。《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）第五十八条关于公益诉讼的规定，仍要求达到“导致国家利益或者社会公共利益受到侵害的”条件，即未突破事后救济的固有模式，难以有效防范耕地保护破坏的风险。

在我国现有立法实践中，已有风险预防性公益诉讼的成熟范例可供借鉴。譬如，《安全生产法》第七十四条明确规定，检察机关可对“造成重大事故隐患”的违法行为提起公益诉讼，该条款已形成清晰的预防性立法导向，为耕地保护领域的立法完善提供了有益参考。据此，建议在《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）中增设相关条款，明确检察机关对存在耕地破坏风险的违法行为享有公益诉讼起诉权，将耕地保护的法治防线前移至风险防控阶段。与此同时，当前我国检察公益诉讼专门立法已积累了丰富的理论研究成果^［32］，且立法进程正在稳步推进，这为耕地保护预防性行政公益诉讼制度的完善提供了重要契机。亦可在检察公益诉讼专门立法中，以专章形式对预防性公益诉讼作出系统性规定，明确预防性公益诉讼的适用范围、启动条件、审理规则等核心内容，进而构建起包括耕地保护等在内的关系全局性、紧迫性等重要公共治理和社会管理领域的预防性公益诉讼体系，实现对耕地资源的全过程法治保护。

（二） 优化耕地破坏风险判定标准

风险的外延界定与内涵解读是预防性行政公益诉讼的核心命题，耕地保护预防性行政公益诉讼的有序推进，必须以风险的有效判定为逻辑前提。基于现有司法实践经验的梳理与反思，风险判定标准可尝试从风险类型与判定要素两个核心维度构建一套分层级、可操作的指标体系。其中，风险类型主要涵盖规划风险、建设风险与污染风险三大范畴，分别对应耕地保护过程中不同环节、不同成因的风险形态；判定要素则重点涉及科学性、规模性、不可逆性等核心维度，为风险等级的量化与定性提供支撑。在司法实践中，应坚持风险类型与判定要素的综合考量原则，明确检察机关提起预防性行政公益诉讼的核心要件——唯有同时满足科学层面的高度盖然性与后果层面的重大性或不可逆性，方可启动诉讼程序，此举旨在实现公益保护与行政效能的动态平衡，避免预防性行政公益诉讼的滥用或缺位。

风险判定作为耕地保护预防性行政公益诉讼的核心环节，其科学与否直接牵涉诉讼时机的确定与举证责任的合理分配，二者共同构成预防性诉讼制度落地见效的重要保障，需结合制度本质与实践需求予以明确。

其一，诉讼时机的确定应坚持高度盖然性标准，即仅当耕地面临的损害威胁具有严重性、重大性且不可逆性，同时该威胁的发生具有高度必然性时，检察机关方可依法提起耕地保护预防性行政公益诉讼。为确保重大风险判定的科学性与客观性，必须依托明确的科学论证与翔实的确信数据作为支撑，必要时可通过召开专家论证会、听证会等方式，广泛吸纳专业意见、凝聚共识。若风险具有即时发生的紧迫性，为避免因风险判定的时间损耗贻误预防时机，检察机关可依法先行申请诉前禁令，采取暂时性保护措施。需着重强调的是，暂时性保护措施的实施必须严格遵循比例原则与成本效益原则，兼顾耕地保护效果与行政效率，避免过度干预行政机关的履职行为。

其二，举证责任的分配需围绕公益保护的核心目标，结合预防性诉讼的特殊性，从举证责任划分与举证标准设定两个层面予以规范。一方面，在举证责任划分上，检察机关作为耕地保护预防性行政公益诉讼的发起主体，其提起诉讼的本质是公共利益受侵害风险面前的主动履职。因此，检察机关负有举证责任，需举证证明耕地所承载的公共利益面临侵害的紧迫性、现实性，以及侵害风险与相关行为之间存在因果联系的必然性，确保诉讼请求具有事实与法律依据。另一方面，在举证标准设定上，应坚持损害后果导向原则，将举证标准与风险发生后可能造成的损害结果挂钩。若风险一旦发生将导致难以估量的重大损失或不可逆的生态破坏，可适当降低举证标准，只要检察机关能够提供明确的损害发生依据，即可满足举证要求；反之，若风险造成的损害具有可补救性、损失可量化，则应提高举证标准，强化检察机关的举证义务，确保诉讼程序的严谨性，防范诉权滥用。

（三） 构建耕地保护诉前禁令制度

诉前禁令制度是英美法临时禁令制度的“舶来品”，最早适用于知识产权领域^［33］，但随着法治实践的不断拓展，该制度已突破知识产权专属边界，成为诸多预防性公益保护场景中的重要制度工具。从我国现行立法体系来看，目前尚未明确规定统一的诉前禁令制度，但分散于不同法律规范中的行为保全制度，实践中，在一定程度上发挥了类似诉前禁令的预防性效用。当前，行为保全制度已在知识产权保护、人格权救济等多个领域适用，其在及时制止、防止难以弥补损害等方面的制度功能得到了司法实践的充分验证。然而，《行政诉讼法》并未提供相应的行为保全规则，形成了明显的制度洼地，这意味着对于具有紧迫性的耕地破坏风险，难以及时通过司法手段进行防范。因此，将经过司法实践检验、制度设计成熟的行为保全制度有条件地移植到耕地保护预防性行政公益诉讼中，构建专门的诉前禁令制度，不仅具有充分的法理正当性，更是应对耕地保护现实需求、强化公益司法保护的迫切要求。

在耕地保护预防性行政公益诉讼语境下，诉前禁令是检察机关认为相关风险行为已对耕地保护公共利益形成高度盖然性威胁，且该威胁若持续存在将导致事后难以救济、无法恢复的损害后果时请求法院发出诉前禁令责令相关主体停止实施风险行为，进而阻断耕地破坏后果发生的预防性司法措施。为此，应结合耕地保护的特殊性与检察公益诉讼的本质，构建区别于民事领域行为保全的耕地保护预防性行政公益诉讼诉前禁令制度。具体而言：其一，明确申请主体范围，将履行公益诉讼职责的检察机关作为诉前禁令的唯一法定申请主体，确保制度适用的专业性与公益性；其二，确立担保义务豁免规则，基于检察公益诉讼的公共属性，明确规定检察机关申请诉前禁令无须提供担保，兼顾公益保护效率与公共利益属性；其三，细化审查标准，法院在审查诉前禁令申请时，应紧扣风险的高度盖然性与损害的不可弥补性两项核心要件，结合耕地保护的特殊需求，综合考量风险行为的性质、危害程度、防控难度等因素作出审慎裁决；其四，协调与行政诉讼基本原则的关系，明确诉前禁令作为诉讼不停止执行原则的例外情形，其适用仅具有临时性、预防性效力，不构成对行政行为效力的终局否定，旨在实现公共利益保护与行政行为公定力的平衡。

五 结语

新时代司法治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。耕地保护预防性行政公益诉讼制度作为推进新时代耕地保护司法治理现代化的关键举措，不仅具备坚实的法理支撑，更具有鲜明的现实必要性与实践可行性。该制度旨在破解传统耕地保护领域事后损害救济型诉讼模式的固有局限，扭转在耕地已遭受实质性破坏后再启动诉讼程序时“为时已晚”的被动局面，从而有效规避耕地遭受重大不可逆损害、生态功能难以恢复的治理难题。基于此，应通过明确耕地保护风险防控的专门性条款、科学优化耕地保护风险判定的标准体系、构建完善的诉前禁令适用机制，推动司法治理触角向耕地保护风险源头延伸，持续强化耕地保护的法治化、精细化水平，为耕地保护提供坚实的司法保障。

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基金资助

国家社会科学基金重大项目“新时代预防型环境法治问题研究”(23&ZD163)