田长制度实施效果与挑战

Effectiveness and Challenges of the “Tianzhang” System Implementation： An Empirical Study Based on Counties A and B

摘要

田长制度作为中国耕地保护的重要政策工具，通过行政手段强化了各级政府的责任，有效保护了耕地这一基础资源.然而，在实际执行过程中，仍面临资源分配不均、管理难度较大以及农户参与度不足等问题.为了深入分析田长制度的实施效果，选取地理环境、经济结构和农业发展模式差异较大的A、B两县，通过实地调研、对17个村庄的问卷调查、深度访谈和政策文件分析，结合统计学方法（如均值、标准差、Spearman相关分析）量化耕地利用与收入结构，并系统分析田长制度实施的成效与面临的挑战.这一研究为评估田长制度在不同区域背景下的实施效果提供重要的参考.调查结果表明，务工收入在农户家庭总收入中的占比高达69%，而农业收入和农业补贴的贡献较小.农户更倾向于外出务工，导致农村劳动力减少，进而使得耕地“非农化”和“非粮化”趋势加剧.Spearman相关分析显示，务工收入与家庭总收入的相关性最高（r=0.645，P<0.01），表明务工收入在农户经济结构中的主导地位，而农业收入对整体经济的影响较为有限.田长制度的实施在两县呈现差异化特点.B县由于财政支持较强且信息化监管体系较为健全，执行效果优于A县.针对田长制度的优化，从管理层面提出加强巡查激励、完善跨部门协同机制、应用无人机及遥感监测等措施；从农户层面建议推进土地流转、提高农业补贴覆盖率、推广机械化并优化农户培训体系.综合施策有助于提高耕地利用效率，遏制“非农化”和“非粮化”现象，从而确保田长制度有效执行.

Abstract

As a critical policy tool for cultivated land protection in China， the “Tianzhang” System reinforces governmental responsibilities through administrative measures， effectively safeguarding this fundamental resource. However， challenges persist in its implementation， including uneven resource allocation， management complexities， and insufficient farmer participation. To comprehensively evaluate the system’s effectiveness， this study selected Counties A and B with distinct geographical environments， economic structures， and agricultural development models. Through field research， questionnaires （17 villages）， in-depth interviews， policy analysis， and statistical methods （e.g.， mean， standard deviation， Spearman correlation）， we quantified cultivated land utilization and income structures， systematically assessing the system’s outcomes and challenges. The results provide critical insights into its performance across diverse regional contexts. Survey findings reveal that off-farm income accounts for 69% of total household income， while agricultural income and subsidies contribute minimally. Farmers’ preference for off-farm employment has exacerbated trends of cultivated-land’s “non-agriculturalization” and “non-grainization.” Spearman correlation analysis indicates a strong positive relationship between off-farm income and total household income （r=0.645， P<0.01）， underscoring the dominance of off-farm income in household economies， whereas agricultural income exhibits limited impact. Implementation outcomes differ significantly between the two counties. County B outperformed County A due to stronger fiscal support and a robust digital monitoring system. To optimize the “Tianzhang” System， this study proposes management-level strategies （e.g.， enhancing inspection incentives， inter-departmental collaboration， UAV and remote sensing applications） and farmer-level interventions （e.g.， promoting land transfer， expanding subsidy coverage， mechanization， and tailored training programs）. Integrated measures are essential to improve cultivated land efficiency， curb “non-agriculturalization” and “non-grainization，” and ensure effective policy execution.

Graphical abstract

关键词

田长制度 / 耕地保护 / 统计分析 / 资源配置 / 农户收入 / 实地调研

Key words

“Tianzhang” system / cultivated land protection / statistical analysis / resource allocation / farmers’ income / field research

田长制度是中国近年来在耕地保护和土地管理领域推出的重要政策，其核心涉及耕地保护、土地利用管理和生态环境保护等多个方面.在全球粮食安全形势日趋严峻、中国耕地资源面临多重挑战的背景下，田长制度的实施具有重大战略意义和现实必要性.作为落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的制度创新，田长制度通过构建“省、市、县、乡、村”五级责任体系，将耕地保护责任细化到基层行政单元，为守住1.2×10⁸ hm²（18亿亩）耕地红线、保障国家粮食安全筑牢制度防线^［1-2］.第三次全国国土调查数据显示，中国人均耕地面积仅为0.09 hm²，不足世界平均水平的40%，且耕地碎片化、质量退化、“非农化”和“非粮化”问题突出，这些现实困境迫切需要田长制度通过严格的用途管制和动态监测，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护^［3］.田长的主要职责是对所辖区域的耕地保护负全面责任，包括土地利用规划、耕地保护政策的落实、耕地质量监测与管理等.通过行政手段将耕地保护责任具体化、明确化，并将其纳入各级政府的考核体系，是田长制度的核心所在^［3-4］.

田长制度的发展可以追溯到中国耕地保护政策的不断演进.自20世纪80年代以来，中国的耕地保护政策经历了多个阶段，从最初的基本农田保护制度，到后来的土地利用总体规划，再到耕地占补平衡制度，政策工具和手段不断丰富和完善.田长制度是在总结以往耕地保护政策经验的基础上，针对当前耕地保护面临的新挑战所作出的创新实践^［5］.郝士横等^［6］研究发现，田长制度通过严格执行耕地用途管制，有效防止耕地被用于非农业用途，进而保护了耕作层的完好性.这一发现为制定更为科学的耕地保护政策提供了重要参考.齐世敬等^［7］通过扎根理论的实证研究揭示，田长制度的政策工具涵盖了法律法规、经济激励、行政命令等多种形式.通过综合运用这些工具，田长制度能够灵活地实施，并在不同地区取得显著成效.李先云^［8］则指出，田长制度不仅在耕地保护方面成效显著，还提升了农村治理能力，使得土地管理更加规范，基层治理体系更加完善.刘珉等^［9］认为，田长制度与河长制、林长制等生态治理制度相辅相成，共同构建了系统化的土地管理和生态保护体系.这种制度创新不仅提高了土地资源的利用效率，还增强了生态环境的整体保护能力.

在国外，土地保护制度的研究和实践有着悠久历史，各国根据自身的地理、经济和社会条件，发展出了具有特色的土地保护制度.美国自20世纪30年代起，开始实施《土壤保持与国内分区法案》（1935年）和《农业调整法》（1933年）等一系列政策，鼓励农民采用保护性耕作技术，以减少水土流失和土壤退化^［10］.20世纪80年代，美国又推出了《农业保护计划》（1985年），通过支付租金的方式，将易受侵蚀的耕地转为休耕地，从而进一步保护土地资源^［11］.欧洲国家也在土地保护方面进行了大量探索，德国通过《联邦自然保护法》（1976年）和《土地规划法》（1960年）设立了严格的土地利用标准，以确保土地资源的可持续利用^［12］.法国和荷兰则通过一系列法规和政策，推动农业土地的保护与生态环境的持续改善^［13］.

四川省A县和B县在田长制度的实施过程中面临诸多挑战.A县主要困扰于政策执行难度和资源匮乏的问题，而B县则在激励资金、人力支持以及线索上报机制方面遇到困难.两县共同面临的主要问题是巡田工作的激励不足，迫切需要优化资源配置和人力支持，以提高田长制度的执行效果.例如，在政策执行和整改方面，农户更倾向占用耕地种植经济价值较高作物，且整改意愿较低，导致执行难度增加.在耕地资源方面，耕地后备资源匮乏与未来需补充耕地数量存在较大缺口^［3］.在人力支持方面，青壮年劳动力外流导致农村人力短缺，制约了田长制度建设的人力资源支撑^［4］.

综上所述，田长制度在耕地保护和农村治理中发挥着至关重要的作用，成功实施的关键在于多元政策工具的综合运用与地方政府的积极参与^［9，14］.借鉴国外先进的土地保护措施，如经济激励机制、完善的法律法规以及社区参与等^［10］，可以有效提升田长制度的实施效果，为中国式治理现代化提供坚实的实践路径和理论基础.在四川省土地整治中心的支持下，对A县和B县自然资源局进行了深入调研，并分别访问了两县的17个村庄，收集了农户的耕地承包情况、机械化使用情况、作物种植结构与用途、种植积极性及其影响因素等数据.通过统计学方法（如均值、标准差、Spearman相关分析），量化了耕地利用与收入结构，并系统分析了田长制度实施的成效与面临的挑战.此项研究为评估田长制度在不同区域背景下的实施效果提供了重要参考，并为优化田长制度政策和推动地方产业发展提供了有力依据.

1 研究区域与方法

1.1 研究区概况

本次调研涉及的四川省2个县相关情况如下：

1） 在地形方面：如图1所示，A县位于山区，地形以山地和丘陵为主，处于盆地与高原的过渡区域；B县地势相对平坦，主要为丘陵和平原地貌，是该地区的农业主产区.

2） 在气候方面：A县属于亚热带湿润季风气候，四季分明，年均气温偏低，降雨充足，由于山地地形的影响，A县气候变化较大，夏季降雨集中，冬季温暖湿润；B县同样为亚热带湿润季风气候，但气温较A县稍高，降雨适中，适合各种农作物生长.

3） 在土壤方面：A县主要为黄壤和紫色土，适宜发展林业和茶叶种植，但耕地资源相对有限；B县以紫色土和冲积土为主，土壤肥力较高，适合种植水稻、小麦和玉米等粮食作物.

4） 在植被方面：A县森林覆盖率较高，主要为天然林和灌木林，是重要的生态屏障；B县植被以农作物和经济林为主，森林覆盖率较低，以农业为主导.

5） 在产业结构上：A县以林业和生态旅游为主，辅以少量矿产资源开发，农业规模较小，工业化程度较低；B县则以农业为主导，种植业和养殖业发达，并且发展了轻工业和小型制造业.

6） 在经济上：A县的总体经济水平较低，主要依赖生态旅游和资源开发；B县经济规模较大，农业产值高，近年来工业和服务业的发展推动了GDP的增长.

7） 在人口方面：A县人口较少，因地处山区且多地震，部分区域人口密度较低；B县人口较多，农村人口密集，劳动力主要集中在农业生产.

综上所述，A县的优势在于丰富的山区生态资源，适合林业和生态旅游的发展，而B县则以农业为主导，具备多样化的种植条件，并且适合发展轻工业.

1.2 研究方法

1.2.1 数据来源与处理

本研究的数据来源广泛且层次丰富，涵盖实地调研、问卷调查、深度访谈、政策文件分析及统计数据处理，以全面评估田长制度的实施效果及其影响因素.

首先，在实地调研方面，本研究选取四川省绵阳市A县和B县的17个村庄，实地考察田长制度的执行情况，深入了解当地耕地利用及管理现状.

其次，通过问卷调查，系统收集农户的耕地承包情况、机械化使用情况、作物种植结构、种植积极性及其影响因素，同时获取农户的农业收入、务工收入、农业补贴等经济数据，以分析其对家庭总收入的贡献及相关性.

此外，本研究进行了深度访谈，访问了A县和B县的自然资源局以及部分村干部和农户，收集田长制度的执行成效、政策落实情况及实施过程中面临的主要挑战.

在政策文件分析方面，整理了两县的土地利用规划和耕地保护政策文件，并结合地方政府的政策执行细则，为理解田长制度的运行机制提供支撑.

同时，为确保数据的准确性和科学性，本研究在数据预处理过程中剔除了缺失值较多的问卷与异常值（如极端农业收入数据），并统一数据格式（如将农户报告的收入单位转换为“元”），以提升数据分析的精确性和可比性.

1.2.2 研究方法

本研究通过实地调研A县和B县，采用统计分析与相关分析方法，全面探讨田长制度在耕地保护和土地管理中的实施现状与主要问题^［14］.研究内容涵盖了农户耕地承包情况、机械化使用水平、作物种植结构和种植积极性等多个方面.通过对两县田长制度执行中的问题和资源配置情况的对比分析，评估了该制度的实际实施效果和面临的主要障碍.本文主要使用如下参数对两县的耕地破碎状况和农民收入结构进行统计.

1） 均值.用于衡量一组数据的中心趋势，计算公式如下：

\overline{x}=\frac{\mathrm{1}}{n}{\displaystyle \sum _{i=\mathrm{1}}^n}{x}_i，（1）

式中：\overline{x}表示样本均值，n为样本总数，x_i 为第i个观测值.

2） 标准差.用于衡量数据的离散程度，计算公式如下：

s=\sqrt[]{\frac{{\displaystyle \sum _i^n}(x_i{-\overline{x})}^{\mathrm{2}}}{n-\mathrm{1}}}，（2）

式中：s表示样本标准差，x_i 为第i个观测值，\overline{x}为样本均值，n为样本总数.

3） Spearman相关分析.用于分析家庭收入与不同收入来源（农业收入、务工收入、农业补贴）的关系，相关系数计算公式为：

r_{\mathrm{s}}=\mathrm{1}-\frac{\mathrm{6}\sum d_i^{\mathrm{2}}}{n(n^{\mathrm{2}}-\mathrm{1})}，（3）

式中：r_s为相关系数，d_i 为排名差值，n为样本数量.

2 田长制度工作开展情况

2.1 耕地保护和田长制实施现状

田长制度作为中国耕地保护的重要政策工具，在四川省绵阳市的A县和B县均已建立起较为完整的管理体系.然而，由于两县的自然资源禀赋、经济发展水平以及政策执行力度的不同，田长制度的实际落实效果存在显著差异.

1） 管理架构的建立与运行情况.A县与B县均已建立县、乡、村三级田长管理体系，但在实际运行过程中，管理架构的完善程度有所不同：A县田长制度的管理架构相对完整，设有31名县级田长（含副田长）、194名乡级田长（含副田长）、209名村级田长，以及352名网格员，覆盖全县各个乡镇.然而，由于县域经济发展水平较低，财政投入不足，田长制度的执行主要依赖基层干部的兼职管理，巡查和监管力度较为有限.B县管理架构更为健全，共设有2名县级田长、26名县级副田长、342名乡级田长（含副田长）、388名村级田长和648名网格员.县政府对田长制度的资金投入较高，且田长主要由专职人员担任，确保了巡查工作的系统性和持续性.此外，B县还引入了信息化管理系统，通过“田长制+网格化”模式，提高了对耕地的动态监测能力.

2） 政策落实与执行力度.A县由于地处山区，耕地资源较为零散，耕地保护工作受到一定的地形限制.此外，农民外出务工比例较高，对农业生产积极性较低，对田长制度的配合度有限.田长制度的落实更多依赖政府部门的行政指令，但在政策执行过程中，受限于人力和资源不足，部分区域的巡田工作较难高效开展.B县政策执行力度较强，县政府设立了专门的耕地保护考核机制，并将田长制度落实情况纳入政府绩效评估体系.对于违规占用耕地的行为，能够及时发现并采取整改措施.政府还提供了一定的财政补贴，以鼓励农户按照耕地保护要求进行生产经营，从而提高了政策的执行效率.

3） 巡查体系与监管方式.巡查体系的有效性直接影响田长制度的实施效果，两县在巡查方式上存在一定差异：A县巡查工作主要依靠传统的人工巡查方式，由村级田长和网格员定期对耕地进行实地检查，但人力资源有限，加之地形复杂，一些偏远地区的巡查难度较大，进而导致耕地违法使用问题的发现与处理效率偏低.B县构建了“田长+科技”巡查体系，广泛应用无人机航拍、卫星遥感和GIS（地理信息系统）技术，实现了对全县耕地的实时动态监测.通过信息化手段，不仅提高了巡查覆盖率，还能快速锁定违法用地，及时进行干预.此外，B县设立了举报奖励机制，鼓励村民参与监督，提高了社会公众对耕地保护的参与度.

4） 耕地保护成效对比.由于政策落实和巡查体系的差异，两县在耕地保护成效上也呈现不同的特点：A县目前全县耕地面积约7 460 hm²，其中5 306.67 hm²为永久基本农田，基本满足上级的耕地保护要求；但由于资源匮乏和人力不足，违规占用耕地的整改进度较慢，部分地区仍存在耕地“非农化”和“非粮化”现象.B县全县耕地面积为 103 213.33 hm²，高于耕地保护目标1 580 hm²，并在过去几年间实现了耕地净增；得益于严格的巡查机制和高效的政策执行，B县的耕地保护成效在绵阳市范围内排名靠前；2023年，B县在市级耕地保护考核中获得优秀评级.

5） 存在的主要问题.尽管B县的田长制度实施效果优于A县，但两县在落实过程中仍然面临一些共性问题：田长巡查激励不足，田长和网格员的工作强度较大，但激励机制相对薄弱，巡查工作的积极性有待提升.耕地资源零散化问题，两县均面临耕地面积小、分布零散的问题，不利于规模化种植和现代农业发展.农户参与度不足，部分农户对田长制度了解不深，缺乏主动参与耕地保护的意识，导致政策执行存在一定阻力.

2.2 农户及土地耕作情况

1） 农户耕地基本情况.大多数农户拥有一定数量的承包耕地，但很少涉及开垦耕地.耕地块数普遍较多，但单块面积较小，这可能受到村庄地形特征和土地分配方式的影响.大部分村庄未实施退耕还林还草政策，但存在一定比例的休耕地，主要因土地质量不佳、种植效益低及劳动力短缺等原因.复杂的地形对机械使用造成限制，部分农户希望通过机械化提高生产效率，但面临资金和技术支持的不足.各村的机械化水平差异较大，部分农户已采用拖拉机、收割机等设备，提升了生产效率，但仍有农户依赖人力和畜力，机械化程度仍需提升.

2） 耕作及种植情况.各村种植结构多样，涵盖玉米、水稻、小麦等粮食作物，以及油菜、枇杷等经济作物，部分农户尝试种植红薯等特色作物，但种植规模和产量有限.作物用途广泛，包括自用、饲料和销售，玉米多用于食用和饲料，水稻用于自用和酿酒，洋芋、小麦用于自用或加工面粉，黄豆和油菜用于加工豆制品和菜籽油，枇杷则主要用于销售.受气候和自然条件影响，作物产量普遍不高，农户收入主要依赖作物销售，但肥料和种子成本上涨进一步压缩了种植收益.种植积极性较低的原因包括收益不稳、气候不定及产量波动.部分农户提到，耕地质量较差、地块分散也是影响种植积极性的因素.村与村之间种植意愿有差异，部分农户表示愿意继续种植，但也有农户态度消极.收益低、劳动力缺乏（因青壮年外流）、农业技术落后以及对政策和补贴认知不足是主要影响因素.对于未广泛种植或未耕作，部分农户表示因土地资源有限，缺乏资金和技术支持，对新作物和新技术的接受度较低，希望能看到更多示范和推广.

3） 政策了解程度.田长制度作为耕地保护的基层治理创新制度，其有效实施依赖于农户的广泛认知与积极配合.然而，调研数据显示，当前农户对田长制度的了解程度不容乐观.在对四川省A县和B县的调查中，仅有约60%的农户表示对田长制度有一定了解，其中能够清晰阐述田长职责、耕地保护具体要求的不足30%；高达35%的农户明确表示从未听闻田长制度，另有5%的农户虽有所耳闻，但对政策核心内容一知半解 .深入访谈发现，宣传推广渠道的单一性与覆盖面不足是导致政策知晓率低的主因.目前，政策宣传多依赖于村委会公告栏张贴通知、村级广播口头传达等传统方式，难以触达外出务工农户群体.以A县为例，该县外出务工人员约占农村劳动力的45%，但针对这一群体的线上宣传（如微信公众号推送、短视频科普）覆盖率不足20%.同时，宣传内容的专业性过强，缺乏通俗化解读，使得部分文化程度较低的农户难以理解政策要义.B县的调研显示，仅有12%的农户完整参与过田长制度专题宣讲会，且在参与宣讲的农户中，仍有40%无法准确复述田长制度与自身生产经营的关联.

3 农户承包地与收入调研样本统计分析

3.1 承包地调研样本统计

对承包地调研样本的统计结果如表1所示.

从表1的统计结果分析，可以看出：

1） 耕地面积均值为0.031 hm²，中位数为0.022 hm²，显示出该地区的平均耕地面积较小，反映了耕地资源的分散性.

2） 耕地分布特征.标准差为0.029 hm²，方差为0.013，显示出样本内耕地面积的波动较大；偏度为3.623，偏度的标准误为0.350，说明耕地面积分布呈正偏，少数较大的耕地面积拉高了均值；峰度为18.064，峰度的标准误为0.688，表示数据分布尖峰明显，说明大多数样本集中在较小面积、而少数样本具有较大面积；耕地面积的最小值为0.003 hm²，最大值为0.187 hm²，显示样本中耕地面积存在较大差异.

综上所述，耕地面积均值较低，标准差和极值差异较大，表明该地区耕地分布较为分散，样本内部存在显著差异.

承包耕地的频数分布如表2所示.

结合表1和2的统计结果，对承包地调研样本的统计分析表明，承包地调研样本中小面积耕地比例较高，绝大多数耕地面积集中在0.033 hm²以下.累积百分比显示，面积在0.033 hm²以内的地块已覆盖样本总数的50%.其中，面积为0.007 hm²和0.02 hm²的地块出现频率较高，分别占样本的19.6%和17.4%.总体上，耕地面积分布呈现一定的分散性，尽管以小面积地块为主，0.0267~0.049 hm²之间的地块也有一定数量分布.大面积耕地较为稀少.面积超过0.067 hm²的地块比例较低，仅占样本总数的6.5%.最大地块面积为0.187 hm²，仅占样本总量的2.2%，说明此类大面积承包地较为罕见.

综合分析可以得出结论：承包地样本显示出大部分耕地面积较小，尤其是0.033 hm²以下的地块占据主导地位，较少出现大面积耕地.这一分布特征可能反映了土地资源的分散化趋势，并揭示了农户主要采用小规模耕作的经营模式.这一现象也可能受到当地农业经济结构、土地使用政策以及耕作需求等因素的影响.

3.2 农户耕地利用及收入分析

本研究通过对A县和B县农户的耕地利用情况、收入来源及其相关性分析，探讨田长制度在不同经济背景下的实施效果.

3.2.1 农户收入结构分析

本研究调查了农户的收入来源，涵盖农作物收入、农业补贴及务工收入三大类，并利用Spearman相关分析法探讨各项收入对家庭总收入的影响.根据调查数据，家庭总收入的主要来源是务工收入，农业收入及农业补贴的贡献相对较小（表3）.

从表3可以看出，农户的农业收入和农业补贴较低，而务工收入占比高达69.0%.进一步分析表明，农业补贴的均值仅为596.42元，并且农业收入和农业补贴的众数均为0，这意味着大部分农户实际上并未获得农业补贴或补贴金额极低.

根据表3统计数据，家庭总收入均值为59 852.82元，中位数为40 000元，低于均值，说明总体收入分布偏向低收入水平.同时，标准差为65 743.67元，方差为4.32×10⁹，表明收入差异较大.偏度为1.46，呈正偏态，意味着少数高收入家庭拉高了整体均值，而峰度为1.54，接近正态分布.

据表3分析可知：农业收入均值为9 729.12元，中位数仅为1 500元，说明大多数家庭的农业收入较低，少数高收入家庭显著拉高了均值；农业收入的标准差为23 376.61元，方差为5.47×10⁸，波动性较大；偏度为5.19，峰度为30.68，数据高度偏斜，少数极高值形成了尖峰；这表明农业收入在农户间分布极不均衡，部分农户能够依靠农业获得较高收益，而大多数农户的农业收益相对较低.农业补贴均值仅为596.42元，中位数为150，众数为0，表明大多数家庭未获得农业补贴或补贴金额极低；标准差和方差分别为2 587.93元和6.70×10⁶，显示在获得补贴的家庭中，补贴金额差异较大；偏度为6.62，呈高度正偏态，峰度为44.20，显示数据主要集中在低值区，极少数家庭获得了高额补贴；这表明农业补贴的覆盖范围有限，且分配极不均衡，可能导致部分农户在耕地保护政策上的参与度较低.务工收入均值为41 260.53元，中位数为25 000元，低于均值，表明收入分布偏向低收入水平；标准差为53 211.82元，方差为2.83×10⁹，说明务工收入在不同家庭间的差异较大；偏度为1.51，为正偏，说明少数高收入家庭拉高了均值；峰度为1.84，显示收入分布存在一定的极高值样本；这表明务工收入已成为大多数农户的主要经济来源.

3.2.2 收入结构的特点与问题

下面是对农户承包地与收入调研样本的统计分析.

1） 农户收入结构存在显著的不均衡性，具体表现为：收入差异显著，家庭总收入和务工收入波动性较大，不同家庭收入来源和水平差异明显，显示出经济结构的多样性.农业补贴覆盖率低，大部分农户未获得农业补贴，且补贴分配高度不均衡，仅有少数家庭能获得较高补贴，导致政策激励效果有限.收入分布正偏态，所有收入类型的偏度均为正，说明大多数收入处于低区间，少数高收入家庭拉高了整体均值，呈现“二元化”分布特征.

2） 农业收入贡献率低.农业收入在家庭总收入中的占比明显低于务工收入，农业生产效益低下，使农户对田长制度的依赖程度降低，部分农户甚至选择弃耕或转向经济作物种植.农业生产效益低、农业补贴覆盖率不足，农户更倾向于通过外出务工获取收入，导致务工收入在家庭总收入中的占比远高于农业收入.这一趋势对耕地利用方式及田长制度的实际执行效果产生了重要影响.

3.3 农民收入的统计分析

采用Spearman相关分析，探讨不同收入来源对家庭总收入的影响（表4）.

据表4分析可知：务工收入与家庭总收入的相关性最高（r=0.645，P<0.01），表明务工收入是决定家庭经济状况的主要因素.家庭总收入与人均收入的相关性最高（r=0.953，P<0.01），表明家庭总收入对人均收入具有决定性影响.务工收入与人均收入的相关性较高（r=0.624，P<0.01），说明务工收入对人均收入具有显著影响，其与家庭总收入的显著相关性进一步表明，务工收入在家庭收入构成中占据了重要地位.而农业收入与其他收入的相关性未能达到显著水平，表明农业收入对整体收入的影响较为有限，并且具有较强的独立性.农业补贴与家庭总收入及务工收入的相关性较低，且未达到显著水平，说明农业补贴在家庭总收入中的贡献较小.

4 农户对田长制度的依赖程度与耕地“非农化”和“非粮化”现象分析

4.1 农户收入水平与田长制度的依赖程度

根据家庭总收入水平，农户可分为高收入组（≥6万元）、中等收入组（3万~6万元）和低收入组（<3万元）.不同收入水平的农户在耕地利用方式和对田长制度的依赖程度上存在显著差异（表5）.

从表5可以发现，高收入农户对田长制度的依赖度最低，主要依靠务工收入，其耕地利用意愿较低，部分农户甚至将耕地转租或弃耕.中等收入农户对田长制度的依赖度适中，但更倾向于种植经济作物，政策对其影响有限.低收入农户高度依赖田长制度，农业收入在其家庭经济中占较大比例，因此他们更容易受到政策调控的影响.由此可见，收入水平较低的农户由于农业收入占比高，较为依赖田长制度，而高收入农户因务工收入占主导地位，对田长制度的依赖度较低.这一趋势在很大程度上影响了耕地的利用方式，进一步推动了耕地的“非农化”和“非粮化”现象.

4.2 耕地“非农化”和“非粮化”现象的成因分析

耕地资源分布特点及利用效率低下.调查发现，耕地面积普遍较小，大多数耕地集中在0.033 hm²以下，大面积耕地占比极低.这种“小面积化”特征导致：规模化种植难度加大，不利于机械化和现代农业推广；经济效益有限，农民缺乏种植积极性，转向非农产业；土地用途转变，小块耕地更容易被用于设施农业、休闲农业等经济价值较高的用途，加剧了“非农化”和“非粮化”趋势.

务工收入对家庭经济的主导作用.Spearman相关分析表明，务工收入与家庭总收入的相关性最高（r=0.645，P<0.01），这意味着务工收入已成为农民的主要经济来源，而农业收入的影响相对较小.具体表现为：高收入农户大多依靠务工获取稳定收入，减少农业生产投入，甚至弃耕；中等收入农户在农业和务工之间寻找平衡，但更倾向于经济作物种植；低收入农户由于农业收入占比较高，对耕地利用的依赖程度较大.这一趋势表明，随着外出务工机会的增加，农民更愿意将劳动力转移至非农产业，而不是依靠传统农业获取收入，进一步推动了耕地“非农化”现象.

农业收入低收益与种植积极性降低.农业收入在家庭总收入中的占比相对较低，并且与家庭总收入的相关性较低（r=0.029），说明农业生产对农户经济贡献有限.调查显示：83.33%的农户认为“收益低”和“旱涝不保收”是主要问题，直接影响种植积极性；16.67%的农户更希望获取城市资源支持，减少农业依赖；农户期望年农业收益在3万~4万元之间，以满足家庭经济需求，但实际收入难以达到预期.在农业收益较低的情况下，农户更倾向于将耕地用于经济作物种植（果树、花卉等）或其他高收益用途，进一步加剧了“非粮化”现象.

农业补贴覆盖面不足.农业补贴在家庭收入中的占比较低，且分配不均衡.数据显示：农业补贴均值仅为596.42元，中位数和众数均为0，表明大多数农户未获得农业补贴或金额极低；农业补贴与家庭总收入、务工收入的相关性均较低（r=0.267，r=0.209），且未达到显著水平，说明农业补贴对农户收入的贡献有限；60%的农户表示愿意继续种田，但对补贴金额的期望值较高，说明当前补贴政策尚未能有效激励农户粮食种植.农业补贴的覆盖不足导致部分农户更倾向于转向务工或种植经济作物，进一步加剧了“非粮化”趋势.

5 优化田长制度的可行对策与政策建议

为提高田长制度的执行效果，巩固耕地保护目标，本研究从管理层面和农户层面提出针对性对策，并结合农业补贴、土地流转、农户激励等方面的优化措施，以提高耕地利用效率，遏制“非农化”和“非粮化”趋势，实现田长制度的可持续实施.每项建议均围绕破解当前困境、提升制度效能展开，通过系统性设计推动耕地保护与农业发展协同共进.

5.1 管理层面

1） 优化田长制度的激励机制与资源配置.当前田长及网格员因薪酬待遇较低、考核激励不足，导致巡查积极性与问题上报效率受限.以A县和B县为例，兼职田长日均需处理多项事务，巡田时间被压缩至60%以下，导致违规行为漏查率高达35%.通过提高绩效补贴，将田长收入与责任考核挂钩，可有效提升其履职动力.参考河长制、林长制资金管理模式，建立“巡查-上报-整改”全流程激励机制，预计能使问题发现率提升40%，整改完成率提高50%.同时，增设专职田长可缓解人力短缺问题，减少兼职田长工作负荷，实现巡田频次从每月3次提升至8次，大幅提高耕地监管的精细化水平，为耕地保护筑牢基层防线.

2） 加强耕地监测技术，提升巡查效率.传统人工巡查存在覆盖范围有限、时效性差等问题，难以满足耕地动态监管需求.引入无人机巡查、卫星遥感、GIS等技术，可将耕地监测范围扩大至全域覆盖，监测周期从季度缩短至周度，违规行为识别准确率提升至90% 以上.建立智能化信息管理系统，实现巡查数据实时上传、自动分析与预警，能使问题响应时间从平均7 d缩短至24 h内，显著提高政策执行效率.例如，某试点地区应用该技术后，耕地“非农化”问题处置效率提升3倍，资源配置优化带来的管理成本降低约25%.

3） 建立违法用地的长效处理机制.目前田长办反馈机制不健全，跨部门协作效率低，导致 30% 以上的违法用地线索处理周期超过3个月，严重影响基层人员工作积极性.建立闭环反馈机制，确保每条线索处理结果可追溯、可监督，能有效消除上报顾虑，预计使线索上报量增加50%.设立自然资源、农业农村、执法等部门的协同管理机制，简化用地认定程序，可将复杂地块问题处置时间从平均45 d压缩至15 d，提高土地资源管理效能，降低违法用地行为反复发生率.

4） 提升政策宣传，增强公众参与度.调研显示，仅60%的农户对田长制度有一定了解，导致政策执行阻力较大.通过村委会、广播、短信等传统渠道，结合短视频平台、微信公众号等新媒体手段，可将政策宣传覆盖面从当前的65%提升至90%以上.在高收益作物种植区域，采用“处罚＋激励”结合模式，对主动整改的农户给予每亩500~800元政策补偿，预计能使违规整改配合度从30%提高至70%，形成“政府监管＋公众参与”的耕地保护良好局面.

5.2 农户层面

1） 推进土地流转，提高耕地利用效率.当前中国耕地经营碎片化问题突出，小农户平均经营规模不足0.333 hm²，土地产出效率仅为规模化经营的40% .通过搭建土地流转平台，促进小农户与农业合作社、现代农业企业对接，推动土地集中连片经营，可使耕地利用效率提升50%以上.发展“订单农业”，建立稳定的产销关系，能将农产品滞销风险降低60%，保障农户收益，同时促进粮食作物规模化种植，有效遏制“非粮化”趋势.

2） 促进农业机械化与技术推广.在适宜机械化作业地区推广低成本农机，可使单位面积劳动力投入减少70%，生产效率提高3~5倍.针对丘陵山区配置小型农机，能将机械化作业覆盖率从当前的35%提升至70%以上.设立农业技术推广站，依托示范基地展示先进种植技术，预计可带动30%以上的农户采用高效种植模式，实现亩均收益增加20%~30%，激发农户耕地保护与高效利用的内生动力.

3） 优化农业补贴政策，提高补贴覆盖率.低收入农户因粮食种植收益低，弃耕率高达15%.通过提高粮食种植补贴标准，对种植户每亩补贴从100元提升至200元，可使弃耕农户复耕率达到80%以上.设立“粮食种植奖励机制”，对超计划种植粮食的农户给予额外奖励，预计能推动粮食种植面积增加10%~15%，有效保障国家粮食安全.

4） 增强农户对田长制度及农业补贴的认知.目前约40%的农户因不了解补贴政策而未申请补贴，导致政策激励效果大打折扣.组织政策解读培训，开展“一对一”帮扶指导，可使农户政策知晓率提升至90%以上.设立补贴申请服务站，简化申请流程，能将补贴发放及时率从65%提高至95%，增强农户对政策的信任度与配合度，推动耕地保护政策落地见效.

5） 引导农户合理调整农业结构.中等收入农户因经济作物与粮食作物收益差距，存在减少粮食种植倾向；高收入农户因缺乏转型路径，耕地抛荒率达12%.针对中等收入农户，提供技术指导与市场信息，鼓励其发展“粮经套种”模式，可在保障粮食产量的同时，亩均增收1 500~2 000元.为高收入农户提供生态农业、乡村旅游等项目支持，预计能盘活80%以上的抛荒耕地，实现土地资源高效利用与农户增收双赢.

6 结论

本研究通过对A、B两县的实地调研、问卷调查、深度访谈和政策文件分析，深入探讨了田长制度在不同区域背景下的实施效果.研究得出以下结论.

1） 田长制度在实际执行中面临多重挑战.尽管田长制度在强化政府责任和保护耕地方面发挥了重要作用，但仍面临资源分配不均、管理难度较大、农户参与度不足等问题，影响了制度的整体效果.

2） 务工收入主导农户经济结构.调查结果显示，务工收入在农户家庭总收入中占比高达69%，农业收入和农业补贴的贡献较为有限.农户外出务工的倾向导致耕地“非农化”和“非粮化”现象加剧，影响了耕地的有效利用.

3） 田长制度实施的区域差异性.B县由于财政支持较强且信息化监管体系较为健全，其田长制度的执行效果优于A县；这表明地方财政投入和管理体系建设对制度的实施效果具有重要影响.

4） 优化建议.从管理层面，建议加强巡查激励、完善跨部门协同机制，利用无人机和遥感监测技术提高监管效能；从农户层面，建议推进土地流转、提高农业补贴覆盖率、推广机械化并优化农户培训体系.这些措施有助于提升耕地利用效率，遏制“非农化”和“非粮化”现象，从而确保田长制度的有效执行.

综上所述，田长制度在中国耕地保护工作中具有重要作用，但其实施效果受到多种因素的制约.通过优化管理和加强对农户的支持，可以提高制度的执行力，推动耕地资源可持续利用.

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基金资助

四川省自然资源厅科研项目(KJ-2024-029)