中医药融入公共卫生应急管理体系面临的若干困境与对策研究

Research on several dilemmas and countermeasures of integrating traditional Chinese medicine into the public health emergency management system

摘要

中医药在抗击新发突发传染病等情况中具有特殊优势和独立价值。发挥中医药在公共卫生应急管理领域的功效，需要明确中医药融入公共卫生应急管理体系的必要性，分析将中医药融入公共卫生应急管理体系中的障碍、隐患与伦理风险。通过优化中医药融入公共卫生应急管理体系的法律制度，完善中医药防治重大疫情的卫生应急管理体制、机制建设，提升中医药防治疫病的临床科研技术力度，加强中医药学科教育及人才队伍建设，基于中西结合的背景，推进中医药融入国家公共卫生应急管理体系。

Abstract

Traditional Chinese medicine （TCM） has special advantages and independent value in fighting major epidemics such as emerging infectious diseases. To exert the efficacy of TCM in the field of public health emergency management， it is necessary to clarify the necessity and analyze the obstacles， hidden dangers， and ethical risks of integrating TCM into the public health emergency management system. By optimizing the legal system of integrating TCM into the public health emergency management system， improving the construction of system and mechanism of health emergency management for preventing and controlling major epidemics with TCM， enhancing the strength of clinical scientific research technology of TCM in preventing and controlling epidemics， strengthening the discipline education of TCM and the construction of the talent team， based on the background of combining Chinese and Western medicine， the integration of TCM into the national public health emergency management system can be promoted.

关键词

中医药 / 公共卫生 / 应急管理 / 伦理 / 法治

Key words

traditional Chinese medicine / public health / emergency management / ethics / rule of law

中医药作为我国本土独特的卫生资源，在重大传染病等突发公共卫生事件的应急处置中，始终坚持“传承精华、守正创新”的精神内涵，在疾病预防、医疗救治以及康复治疗等方面发挥了重要的作用，其应对新发、突发重大疫情的宝贵经验得到了充分的挖掘和弘扬。但在梳理总结新冠疫情防治工作中，暴露出中医药在参与防治重大疫情的应急反应速度、参与度，甚至治疗效果等方面仍有空间，这说明中医药在公共卫生应急管理体系的应用有待提升，因此，有必要总结中医药防治重大疫情的独特优势，分析将中医药融入公共卫生应急管理体系中的障碍、隐患、伦理及法律风险，探索其解决路径，为构建具有中医药特色的新型公共卫生应急管理体系提供参考^［1］。

1　中医药融入公共卫生应急管理体系概述

1.1　公共卫生应急管理

突发公共卫生事件是关乎国计民生的重要社会问题，而重大传染病疫情是最主要也是危害最大的一类，因此建立相应的公共卫生应急管理体系尤为重要，这也是以人民健康为中心的思想理念在公共卫生领域的重要实践。公共卫生应急管理是国家应急体系的重要组成部分，承担着预防、控制、化解、消除突发公共卫生事件的重要任务，是一个国家应对突发公共卫生事件的理念、主体、制度安排和各类资源配置的总和^［2］。自2003年“非典”疫情暴发后，我国初步建立以“一案三制”为核心的应急管理体系^［3］，提高了应对突发重大疫情的应急救治能力，建立了符合我国国情的公共卫生应急管理体系。公共卫生应急管理的首要目标是预防和减少突发公共卫生事件的发生，努力将事件控制在萌芽时期，采取合理管控措施，力求减少社会隐藏的公共卫生安全伦理及法律问题，保障社会的平稳运行和人民群众的生命健康。

1.2　中医药融入公共卫生应急管理体系的必然性

中医药作为我国独有的卫生资源，在我国医疗卫生服务体系中具有独特的应用价值。在疫情防控过程中，我国坚持中西医结合、中西药并用的诊治模式，充分发挥了中医药治未病、辨证施治、多靶点干预的独特作用，取得了良好的效果。回顾我国的抗疫史，中华民族能一次次战胜疫情，使人民生命安全得以保障，中医药具有不可代替的作用。可见，中医药融入公共卫生应急管理体系具有必然性，有利于充分发挥中医药优势，促进国家公共卫生应急管理体系的进一步完善。

2　中医药应对新发、突发重大疫情的多重优势

2.1　中医药悠久的抗疫实践，积累出有效的防治经验

中医学理论来源于实践经验，中医疫病学正是在疫病防治过程中发展起来的。面对疫病的肆虐，中国古代人民在黑暗中摸索，积极寻求治疗疾病的方法^［4］。东汉末年暴发一种类似伤寒但死亡率高达50%的传染病，张仲景四处游历，观察患病人群，对不同人群分类治疗，积累了丰富的实践经验，最终著成《伤寒杂病论》，开创伤寒病“六经分类”的辨证施治原理；明朝末年暴发的鼠疫，吴又可反复钻研，在实践中积累治疫经验，创立了“戾气”病因学说。除此以外，先秦至汉而成的《黄帝内经》、成书于汉的《难经》、东汉初总结整理而撰成的《神农本草经》、医圣张仲景的杂病诊治《金匮要略》、体现三焦辨证纲领的《温病条辨》、集医学丛书为一体的《医宗金鉴》等医学著作也为中华民族应对重大传染病疫情打下基础。正是广大人民群众与医学先贤前仆后继的努力，使中医药在防治疫病、保护人民生命健康方面发挥着重要作用。

2.2　中医药蕴藏着积极的文化观念和健康理念

中医药文化是中华民族传统文化的重要组成部分，以中国传统文学、哲学、史学为基础，始终坚持“传承精华、守正创新”的精神内涵，具有“仁、和、精、诚”的价值观念，传递着“天人合一”“仁爱平等”“安心节欲”的哲学思想，旨在从预防、心理情绪、生理病理等方面改善人体机理变化，促进人的身心健康^［5］。中医药坚持“尊重、不伤害、行善、正义”的基本原则^［6］，遵循整体观念，要求顺应自然变化，维持动态平衡，注重人体、自然、社会环境三者之间的稳定性，从宏观视角确立治疗体系框架。根据不同患者的体征变化进行辨证论治、对症用药、靶向治疗，从微观角度辨清病理情况，掌握人体运行机制。

2.3　中医药具有丰富多彩的防治疫病技术

地理环境对人体体质、药材属性、治疗方法等方面有不同程度的影响，由此便产生了各大中医流派。伤寒派注重六经、药症、方症、体质的辨证模式；滋阴派注重养阴，创下气、血、痰、郁的辨证方法；寒凉派注重清热泻火、善用针灸；温补派则以温补为宗。而中医药治疗分为药物治疗与非药物治疗。药物治疗以方剂、处方居多，非药物治疗即有针灸推拿、艾灸、粉身、药浴等。在疫情防控期间，中医即诊即治，通过“望、闻、问、切”对不同的病证实施不同的诊疗方案，以“三药三方”为首的中药取得了良好的临床救治疗效，针灸、推拿等非药物治疗行之有效。

2.4　中医药应对新发、突发重大疫情取得积极成效

中医药坚持济世为怀、仁爱救人，坚持维护人类生命健康的伦理道德规范。新中国成立以来，中医药在应对重大传染病疫情防控工作中发挥了独特的价值^［7］。中医药全面、全程介入突发传染病疫情具有明显功效：对于未感染人群，坚持“治未病”理念，以预防为主，包括未病先防、以病防变等多个方面，注重天人合一，通过中医药调节人的身心状态、劳逸适度，从而有效维护身心健康；对于轻症患者，采用中医药综合治疗，中药汤剂、中成药复方联合的特色医治方案，做到中药早服、应服、尽服，有效减少患者从轻症向重症转化概率，从而降低死亡率；对于重症患者，坚持中西医并重、中西医结合、中西药并用，建立中西医联合会诊制度，在整体上提高治愈率；面对恢复期患者，充分发挥中医药愈后疗效，充分利用食疗药膳、针灸推拿、特色锻炼等治疗方式干预患者可能存在的后遗症以及各种创伤，加快机体恢复功能^［8］， 提高免疫力，改善脏腑气津血的状态。中医药应对突发公共卫生事件具有积极成效，其独特优势与作用值得进一步挖掘。

3　中医药融入公共卫生应急管理体系的现实挑战

3.1　中医药融入公共卫生应急管理体系的法律制度有待优化

中医药参与突发重大疫情等公共卫生事件的法律依据主要有《中华人民共和国中医药法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》，但是，上述法律中对中医药介入重大疫情救治工作的具体措施、运行机制等方面规定模糊，缺乏法律规范的刚性约束力，难以解决中医药在参与救治过程中的公共卫生伦理及法律难题^［9］。首先，有关中医药介入突发公共卫生事件的法律规定较为笼统，且法律定位模糊。《中医药法》第十八条规定“县级以上人民政府应当发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用”，但对于中医药如何参与防控、如何保障其开展工作等方面缺乏具体措施建议。其次，中医药参与突发重大疫情等公共卫生事件救治工作缺乏法律的刚性约束。《传染病防治法》仅在第八条中提及中医药，其规定“国家发展现代医学和中医药等传统医学”，仅从国家层面作出了相关规定，并未将中医药与公共卫生应急救治相结合，缺乏针对性条款。最后，中医药成果保护制度有待完善。在疫情防治工作中，中医药防治疫病效果凸显，有多个省市医疗机构的制剂获批上市，且附条件获批的医疗机构制剂以传统中药制剂居多，但是对其使用条件作了严格规定^［10］。

3.2　中医药融入公共卫生应急管理体系的体制有待改进

当前中医药参与防治突发重大疫情等公共卫生应急管理体制还不健全，地方中医药主管机构与同级政府之间的协调配合不够，中医药在融入公共卫生应急管理体制建设中还有待改进。其一，中医药在公共卫生应急管理系统中的地位不突出。当前我国医疗卫生体系仍以西医为主导，中医药受重视程度不够，在地方公共卫生应急管理指挥和决策系统中参与度不高，导致中医药参与疫情防控的应急预案难落地，不能在早期迅速介入^［11］。其二，中医药防治重大疫情的医疗服务体系亟待改善。地方中医药主管机构体系不健全，综合性医疗机构对中医疫病科建设不足，中医医院应急设备设施较薄弱，致使中医药在疫情防治方面反应较慢，难以做到常态化介入突发重大疫情的救治工作。其三，中医药医疗服务体系在公共卫生应急管理中的职能不明晰。突发公共卫生事件具有综合性防治的特点，需要多部门、多主体统筹规划、协同合作、共同应对危机。然而，在防治重大疫情时，中医医疗机构与西医医疗机构的职责划分模糊，难以建立协调有序的医疗应急服务体系，从而影响疫情防控救治的效果。

3.3　中医药抗疫与现代科学技术结合力度有待加强

以新冠疫情防控为例，大数据、人工智能等新型算法技术的应用进一步促进了中医药现代化，以“中医通治方+社区+互联网”系统为支撑框架的“武昌模式”使疫情防控关口前移、下沉至社区，不仅有效阻断了轻微症患者病情加重的风险，还为政府决策部署提供了精准实时的数据支撑。但在信息化背景下，中医药的应用仍存在公共卫生伦理及法律难题。首先，在中医药领域缺乏对疫病研究的实验室，在中西医结合治疗的体系下，中医以“证”为中心，在辨证的基础上开出药方^［12］，缺乏科学有效的循证医学证据，因此公众存在对中医救治、中药使用规范认识不足的问题；其次，中医药面对重大疫情的疾病预警防控、信息共享等平台建设不足，采集、传播信息途径单一，中医药与其他各方面缺乏信息沟通，致使其预警灵敏度不高，中医药介入重大疫情防控存在阻碍；最后，中药新药研发有困难，中药新药产出率较低，应对重大疫病的中药亟待开展研发，中医药储备、供应等数字化管理体系有待建立^［13］。所以，加强中医药与现代科技的融合，建立新型救治方案，有利于为新发、突发重大疫情防控提供新的“解题思路”。

3.4　中医药在公共卫生应急管理领域的人才队伍建设有待完善

我国重症医疗学科与临床专科起步相对较晚，且中医药发展相对独立，导致中医药在以西医为主的医疗服务体系下受重视程度不够，高水准的中医药人才队伍难以齐备，这必然影响中医药融入公共卫生应急管理的治理效果。中医药人才培养体系不够完善，中医药在高等院校教育、继续教育等衔接度不够；中医药防治重大疫情人员结构较单一，中医药公共卫生人才队伍建设没有引起足够重视；中医药参与重大疫情救治的应急人员队伍建设重视程度不高，致使在公共卫生应急管理领域中的中医药临床专家与科学研究人员不足。加之医务人员培养周期长、前期投入大等问题，导致中医药在公共卫生应急管理领域的人才储备力量不足。因此，提高中医药专业人才与创新人才的培养力度，增强储备力量，打造高水平国家中医药疫病防治队伍刻不容缓。

4　中医药融入公共卫生应急管理体系建设的策略

4.1　优化中医药融入公共卫生应急管理体系的法律制度

首先，完善中医药在公共卫生应急管理体系中的法律保障。在修订《中医药法》《传染病防治法》等法律规范中，细化中医药参与应对重大传染病疫情等突发公共卫生事件的有关内容，明确中医药介入重大传染病疫情的具体措施、运行机制、应急物资调配、人才储备等硬性条件，制定完备的中医药应急救援预案，对中医药应急防控体系建设予以法治保障。同时，各地卫生行政部门应落实法律规范要求，制定相关规定予以有效保障中医药及时参与突发重大公共卫生事件，降低因法律规范供给不足给社会造成的公共卫生伦理及法律隐患。其次，明确中医药参与重大疫情防控处置中的法律地位。在突发公共卫生事件应急工作中，应加强中西医并重、中西医结合、中西药并用的治疗模式应用，进一步提高中医药在应对新发、突发重大疫情的主体地位。将中医药参与突发重大疫情等突发公共卫生事件的实施措施细化，明确中医药参与公共卫生应急防控工作的有效途径。在以西医为主要治疗模式的医疗服务体系中，通过立法提高中医药防治重大疫情的救治地位，细化中西医在参与疫情救治的具体要求，建立中西医协同治疗的诊疗方案，确立中西医联合会诊制度，增强中医药在医疗救援方面的使用效度，确保中医药能全面、有效地参与突发性重大疫情防治。再次，建立科学严谨的中医药成果保护制度，不断提高中医药知识产权司法保护水平。完善中医药成果保护条款，推动中医药文化传承发展，各学派也应加强交流，确立防治疾病的中药通用方和预防给药模式。中医药因时因地因人而异，不同中医学派对同一种疾病存在不同角度的认识，各地应根据当地中医药流派诊疗特点，制定成熟的中医药救治疫病的诊疗方案，并将其纳入应急防控管理体系，制定相关的规范性文件，保证中医药能第一时间参与疫情救治。最后，做好中医技术、中医诊疗处方及中医药老字号的保护工作^［14］，针对不同中医学派的特点对中医药传统治疗方案采取不同的保护模式，支持中医药传统知识保护数据库建设，运用多重手段保护我国中医药知识产权，保护在重大疫情防控期间产生的中医药成果^［9］。

4.2　完善中医药融入公共卫生应急管理体系的体制建设

第一，明确中医药在公共卫生应急管理系统中的法律地位。完善中医药参与公共卫生应急管理的法治体系，明确中医药在应对突发公共卫生事件中的功能定位，确定中医药管理机构及管理人员在公共卫生应急管理中的法定职责。地方政府应设置同级的中医药主管部门，加强中医药管理机构建设，完善中医药应急预案，成立统筹规划、统一调度的中医药应急服务小组。同时，健全中医药管理机构与其他各部门的信息交流网络，统筹规划中医药应对突发重大疫情等公共卫生事件的协调、指挥、管理及救治工作。同时，各级中医医疗机构应建立应急医疗救援小组及相关小组，综合性医疗机构须健全完善中医药科室的人员配备及物资储备，夯实中医药防治突发性重大疫情的能力，提高中医药在应急防控体系中的地位。第二，提升中医药在公共卫生应急管理的医疗卫生服务能力。系统总结中国历代抗疫经验，利用中医药治未病、治疑难杂症等特点，促使其与公共卫生组织深度协作，推进中西医并重、中西医结合，提升中西医协同应对突发性公共卫生事件的能力，整合医疗卫生服务体系。同时，完善各级疾病预防控制体系建设，补全地方疾控机构基础设施和专业人才配置缺口。发展中医药远程医疗、加强临床路径管理等为公众提供一站式、一体化网格化医疗健康服务。第三，明晰中医药在公共卫生应急管理体系中的职能。各中医药管理机构与中医医疗机构及其他机构要进行合理的职责划分，建立应对突发公共卫生事件的统一指挥系统。各级卫生行政机构应制定完善中医药应对突发公共卫生事件的实施方案及相关规定，加强疫情监测能力，提高风险预判能力。具体而言则是：组建中医药应急系统领导小组，在第一时间统筹协调，组织实施中医药介入突发重大疫情的应急预案；设置定期的人员培训，加强演练以不断修正调整紧急预案；加强中医药信息系统建设，实现应急状态下中医药与医疗卫生救援系统的信息联网，形成集中管理、垂直分层式的紧急救援体系^［15］。地方中医药主管部门要保障该行政区域内的中医药应急指挥小组、医疗物资设备、紧急救助人员等配备齐全，确保中医药在应对突发公共卫生事件时能快速展开医疗紧急救援行动。

4.3　健全中医药融入公共卫生应急管理体系的机制建设

其一，建立中西结合的医疗防治机制。在全面充分认识中西结合诊疗的突出特色与优势的基础上，针对突发公共卫生事件，对中西医诊疗合理定位，将西医治疗的高效、精准性和中医治疗的整体观念与辨证论治的理念有效结合并运用于实践，可有效提升防治效能，优势互补。此外，优化中西医防治重大疫情的应急处置方案，鼓励医联体、医院间开展中西医协作，建立中西医联合救治的长效防控机制^［16］。对重症患者、轻症患者、无症状患者实行分级、分层、分流的医疗救治机制，根据患者具体情况，制定实施“宜中则中，宜西则西”的中西医协同诊疗方案，实现“1+1>2”的协同效应^［17］，结合临床诊疗经验，不断探索形成精准化的中西医协同的综合治疗模式。其二，提高中医药应急物资生产和战略储备。为进一步保障中医药能在早期介入突发公共卫生事件，解决人民用药保障问题，应加强完善各地中医药应急物资的战略储备及管理办法，大力发展基层社区及偏远地区的中医药物资储备和服务能力，坚持以政府为主体，以企业代储、生产能力储备和民间储备相结合的多元储备机制，实现“藏医于民、藏药于民”的医疗服务^［15］。中医药主管部门应组织编制国家中医药应急救援物资储备名单，并将其纳入应急物资系统，各级卫生行政部门、卫生医疗机构等根据突发重大疫情的应急响应标准，合理有序地调配中医药物资，提升中医药应急物资及其他资源的利用效度，使公共卫生应急物资在关键时刻拿得出、调得快、用得上、做到协调有序、统一高效。其三，健全中医药应对突发、新发重大疫情的分级响应机制。根据突发重大疫情的时空范围、性质类别及严重危害程度，划分中医药参与新发、突发重大疫情的应急响应标准，明确具体操作办法，完善中医药参与重大疫情的应急预案、保障措施等，并通过必要的演练建立高效的应急响应启动机制及管理制度^［13］。同时，加强各地方中医药主管机构与其他部门的信息交流，建立统一信息互通共享机制，防止出现信息孤岛，加强各个主体之间的紧密合作，提高中医药应急信息系统的数字化平台建设，构建中医药参与重大疫情防控的新型应急响应机制。

4.4　加强中医药抗疫与现代科技结合，推动中医药现代化

首先，加强中医药应对重大疫病科研平台的建设。建立以中医药为研究对象的P3实验室、疫病临床研究实验室，加强对中医药领域的深入研究，探寻中医药治疗疫病的循证医学证据，将国内外中医临床有效治疗方法经验与适应循证医学要求的疗效证据充分结合，制定更加系统、更加科学合理的中医药疗效的评价方法标准^［18］。为保障中医药与现代科技的有效结合，建议设立国家中医药科研专项资金，以现有研究基地为基础，依托现代科学技术，加强中医药疫病研究技术，为建构具有中医药特色的现代临床试验研究提供财力支持，加快中医药科学研究与临床医疗救治的网络体系，推进中医药现代化建设。其次，推进中西医结合的预防控制体系信息化。建议对历年发生的重大疫情相关数据资源进行整合，对其进行整理、归纳及分析，依托大数据、人工智能等现代信息技术，探索构建“中西医结合+互联网+社区”为核心的公共卫生应急预警系统，在疾病监测、病原溯源、科学研判、及时预警、预防控制等方面发挥支撑作用，减少信息监管伦理性难题，保障中医药能第一时间干预治疗。建立中医药部门与其他部门数据共享平台，运用“五运六气”的中医方法构建传染病预测体系，采用“三因制宜”的中医思维完善对传染病预警防控的方法^［19］。最后，完善中药研发技术及管理体系。中医药救治疾病离不开中药的积极参与，基于中医药古籍文献、重大疫情患病数据及高质量数据筛选手段，确定一批能切实有效应对重大疫情的“靶药”“靶方”。建议各责任部门出台支持中药产品研发与加工生产企业等相关制度，将中药研发纳入相应国家财政专项资助计划，给予资金支持，建立中药新药研发基地，开展现代化中药新药临床试验研究^［20］，支持研制基于古代经典名方、名老中医经验方及医疗机构配制的中药制剂等具有丰富临床经验的中药新药。依据相关法律法规，完善中药在重大公共卫生应急防控中的快速审批与安全应用制度，建立在常态化公共卫生防控下中药企业、中药储备与供应等数字化管理，完备应急管理状态下的及时征用。

4.5　加强中医药公共卫生应急人才队伍建设

首先，加强中医药学科建设，构建具有中医药特色的人才培养模式。完善中医急诊学、中医预防医学、中医传染病学等学科培养体系，为高等中医药公共卫生教育奠定基础。在提高中医药高等院校有关传染病教学能力的同时，增强学生临床诊断救治的专业性培养。此外，对民间中医药传统处方等各种中医药资源进行整理、保护的同时，发挥师承教育的作用，引导符合条件的专业人员参加综合考核取得行医资格。其次，强化公共卫生领域中医药专业人才建设，探索建立医疗与卫生管理结合的创新人才培养模式。中医药院校可以通过开设中医药特色的公共卫生管理专业，进行应急管理与医学领域的联合教学，贯彻“应急医学”的理念^［21］，将中医药特色理论与公共卫生应急管理学科知识结合，充分发挥中医药院校培养医疗与卫生管理结合专业人才的独特优势。完善中医药参与公共卫生应急管理体系人才评价与激励机制，建立以创新价值、能力、贡献为导向，健全符合公共卫生领域中医药人才的评价体系和激励机制，鼓励中医药与卫生管理类复合人才进入公共卫生应急管理领域。完善中医药参与公共卫生应急管理体系平台建设，加大中医药参与公共卫生应急管理体系的政策扶持力度，增强公共卫生应急管理平台吸纳中医药与卫生管理类人才的能力。最后，组建一支能在突发重大疫情时迅速反应的高水平中医药人才队伍。充分发挥现有资源优势，大力培养中医药疫病科、重症科等相关人员，组建能够熟练运用中医药理论和技术的临床科研人才队伍。同时，可从现有各级医疗机构抽调中医药人才，对其进行强化培训，完善地方中医药医疗人员参与救治重大疫情的队伍，提高各级医疗机构应对突发性医疗卫生事件的能力。通过疫情防控实战演练，探索合适的应急预案，分配落实各岗位职责，健全疫情防控队伍反应机制，提高应对突发传染病疫情处理能力和水平。

5　结语

在全球面临未知的公共卫生挑战风险不断增加的时代背景下，中医药融入公共卫生应急管理体系的价值和意义将更加凸显。为了实现中医药在公共卫生应急管理体系中的广泛应用，发挥其最大价值和独特优势，需要进一步完善中医药的法律法规体系，加强法律保障能力，明确中医药的法律地位，完善中医药参与公共卫生应急管理体系的体制机制建设，加强中医药与现代科技相结合，实现中医药创新发展，推动中医药现代化发展，提升中医药应急信息化建设水平，夯实人才队伍培养。唯有此，才能全面激发中医药潜能，推动中医药更好融入公共卫生应急管理体系，为增进人民健康福祉，促进社会和谐稳定作出更大的贡献。

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基金资助

2023年度湖北省中医药管理局指导性项目“基于湖北疫情防控实践的中医药融入公共卫生应急管理法律制度建构研究”(ZY2023F135)