上海疾控机构纵向型伦理审查委员会建设重要性、可行性与建设思路

The importance， feasibility， and ideas of construction of a vertical ethical review committee for the Center for Disease Control in Shanghai

摘要

上海疾控机构纵向型伦理审查委员会建设将是公共卫生伦理在疾病预防控制领域的重要探索，能够为强化疾控系统公共卫生伦理规范和管理、提升从业人员公共卫生伦理认知提供实践场域，对疾控机构开展现代化公共卫生治理有着积极的作用。研究从公共卫生的概念、学科范畴和治理实践等三方面论证出建设的重要性，即纵向型伦理审查委员会是公共卫生治理遵循公共卫生伦理约束和规范的有形手段和工具，是践行公共卫生伦理人群健康价值取向的约束型载体和集中体现。随后，阐明疾控机构的紧密型关系提供纵向型伦理审查委员会建设的社会环境可行性，疾控机构实践和科研的同质性特点促成工作场景与场域可行性。进而，从管理学视角，论证系统原理、人本原理、责任原理和效益原理等建设原理，从建设目标、主体、客体和规范等方面提出建设框架，为区域公共卫生伦理委员会建设设想提供实践经验。

Abstract

The construction of a vertical ethical review committee for the Center for Disease Control （CDC） in Shanghai will be an important exploration of public health ethics in the field of disease prevention and control， which will provide a practical field for strengthening the public health ethics norms and management of the disease control system and enhancing the awareness of public health ethics of practitioners， as well as plays a positive role in promoting modern public health governance in CDC. The paper demonstrated the importance of construction from three aspects， including the concept， disciplinary scope， and governance practice of public health， namely， the vertical ethics review committee is a tangible means and tool for public health governance to follow the constraints and norms of public health ethics， and is a constraining carrier and concentrated embodiment of the value of population health orientation of the practicing public health ethics. Subsequently， it clarified the feasibility of the social environment of the close relationship between the CDC providing the construction of vertical ethics review committees， as well as the feasibility of the homogeneity characteristics of practice and scientific research in the CDC promoting the work scenarios and fields. Furthermore， from the perspective of management， the construction principles such as system principles， humanistic principles， responsibility principles， and efficiency principles were substantiated. The construction framework was proposed in terms of construction objectives， subjects， objects， and norms， to provide an innovative practice for the conception of the construction of regional public health ethics committees.

关键词

疾病预防控制机构 / 公共卫生伦理 / 伦理审查 / 科技伦理 / 公共卫生治理

Key words

the Center for Disease Control / public health ethics / ethical review / science and technology ethics / public health governance

近年来，中国高度重视科技伦理治理工作，强调开展科学研究、技术开发等科技活动的各行各业皆要遵循伦理价值理念和行为规范。作为公共卫生专业机构，疾控机构长期从事公共卫生和预防医学等各方面的科学研究和实践工作，坚守医学“群体观”和公益性的价值导向^［1］，亦要遵循《关于加强科技伦理治理的实施意见》等。基于“公共卫生伦理认知偏差‘因果逻辑’路径”^［2］，公共卫生从业人员对伦理审查的认知可能受到环境与个体特征的影响，疾控机构从业人员作为个体，处于疾控机构之中，其公共卫生伦理认知可能与疾控系统的内部组织环境有关。目前，除上海市级疾控机构建有伦理审查委员会外，16家区级疾控机构仅有5家（31.3%）设有伦理审查委员会，其余11家区级疾控中心的从业人员在课题申报时遇到“无处申请伦理审查”的难题；建立了伦理审查委员会的区级疾控机构鲜有形成专门的制度性文件，在体制机制上也有完善的空间，还需要市疾控机构对区疾控机构伦理审查在制度和流程方面的进一步指导。在当前疾控事业高质量发展的新形势下，能否建设一个面向上海疾控系统的纵向型伦理审查委员会，为强化疾控系统公共卫生伦理规范和管理、提升从业人员公共卫生伦理认知提供实践场地，成为上海市区两级疾控机构共同探讨的新路径。

1　建设重要性

1.1　公共卫生治理遵循公共卫生伦理约束和规范的有形手段和工具

上海疾控机构纵向型伦理审查委员会是在公共卫生治理过程中遵循公共卫生伦理约束和规范的有形手段和工具，这从公共卫生的概念、学科范畴和治理实践等三方面可以厘清。公共卫生是指提高大众健康水平的活动或服务，更多强调的是人群的健康或健康活动，郝模^［3］提出以公共健康替代和涵盖公共卫生，主张以保障公众的健康水平、维护健康公平为导向。重大传染病的疫情防控多次验证公共卫生的概念聚焦在人群健康，即公共卫生面向人群，不受时间与空间的限制，与人类健康和城市发展联系紧密，公共卫生需要伦理的制衡与约束。从学科范畴上，公共卫生包括传染病防控、慢性病防治、应急处置、病原微生物检测、精神卫生、儿少卫生与妇女保健、食品卫生、劳动卫生等分支学科，每一类分支学科都需要伦理层面的规范与要求。以慢性病危险因素控制伦理为例，江先文等^［4］提出慢性病危险因素控制必须牢固树立“大卫生大健康观”、坚持“预防为主”的基本原则、围绕“健康公平”核心要义，降低高危人群发病风险，减少可预防的慢性病发病、死亡和残疾。在公共管理和治理实践中，公共卫生治理具有客体综合性和主体协同性、治理全方位和纵向连续性、治理专业性和决策科学性等特点^［5］，需要伦理加以规制。以公共卫生治理的决策科学性为例，科学决策带来的社会和经济效益数量和质量也需要伦理考量，获益人群是否尽可能多地覆盖到全部人群，效益数量和质量是否一定要在不同空间和一定时间内都实现公平？公共卫生治理的伦理需要紧扣着公共卫生的广义概念、学科范畴和治理实践。疾病预防控制体系现代化建设作为公共卫生治理的一个重要组成部分，立足于人群健康和城市公共卫生安全，伦理的规制和要求更需要贯穿始终，覆盖市域空间的纵向型伦理审查委员会建设亦需要贯穿始终。

1.2　践行公共卫生伦理人群健康价值取向的约束型载体和集中体现

基于公共卫生的概念、学科范畴和治理实践，上海疾控机构纵向型伦理审查委员会建设是规范疾控机构的公共卫生实践和科研的重要抓手和有力工具，是践行人群健康价值取向的约束型载体和集中体现，因此这一价值取向体现在疾控机构的公共卫生实践和科研两方面。在公共卫生实践中，疾控机构基于健康权和生命权，着眼于人群健康和城市公共卫生安全。以疫情防控的流行病学调查为例，患病人群的姓名、性别、年龄、住址和联系方式等个人信息是个人隐私权的重要组成部分，疾控机构加强流调专业人员培训，并以政务微信、加密文件和国家疾病相关信息系统等方式保障患者及密切接触者的隐私权。同时，从疫情相关信息发布规制的角度出发，在对患病人群个人隐私信息完成“脱敏”、去标识化或匿名化^［6］后，为相关部门的疫情处置方案和行政决策提供循证支持。在公共卫生科研中，疾控机构根据增进人类福祉、尊重生命权利、坚持公平公正、合理控制风险和保持公开透明等科技伦理原则，按照《涉及人的生命科学和医学研究伦理审查办法》《涉及人的生物医学研究伦理审查办法》等文件，对面向人群的慢性病管理、五大卫生和健康危险因素监测等分支学科，根据科研项目的申报要求或研究内容，加强伦理审查，保护个人生物样本、信息数据、健康记录、行为等用于涉及人的生命科学和医学研究的个体信息，确保科研项目符合科学性和满足伦理要求，最大限度地保护研究参与者的安全与权益。

综上，基于公共卫生的概念、学科范畴和治理实践，上海疾控机构纵向型伦理审查委员会的建设是疾控机构在公共卫生治理过程中遵循公共卫生伦理约束和规范的有形工具和支撑，亦是践行人群健康价值取向的约束型载体，且体现在疾控业务实践和科学研究中。

2　建设可行性

2.1　疾控机构的紧密型关系：纵向伦理审查委员会建设的社会环境可行性

上海市疾病预防控制系统是由上海市、区两级疾控机构组成的，其关系是紧密型的，这取决于上海市行政区划的“市级－区级”两级特点和疾控机构的专业技术属性。上海市作为直辖市，行政区划分为上海市和16个区两级，占地面积为6 340平方千米，2022年末常住人口约2 475.89万人^［7］。在人口流动和集聚高、交通可及性与便捷性高的前提下，跨区就医、就业、文化体育和部分教育等现象普遍存在。因此，以“人民城市人民建，人民城市为人民”为城市建设发展理念，“市级－区级”两级行政关系在改善民生、增进福祉等方面较为密切，这样的密切关系同样映射到市区两级卫生行政部门及其下辖的疾控机构等事业单位。此外，随着疾控机构改革的深入推进，疾控机构作为事业编制单位，业务分管部门从卫生行政部门变为疾控局，接受疾控局的领导，对疾控机构而言，疾控局对应是从“业务指导”关系转变为“业务领导”关系，市、区两级疾控机构基于专业技术形成的紧密型关系更加稳固，这种紧密型关系体现在疾控机构“平战结合”的业务能力和人才队伍建设中。疾控机构这种紧密型关系的存在来源于上海的行政区划、地理空间和跨区域社会活动等诸多方面，这为纵向型伦理审查委员会的建设提供了社会环境可行性。

2.2　疾控机构实践和科研的同质性特点：纵向伦理审查委员会可行的工作场景与场域

作为同类型的公共卫生专业机构，上海市级和区级两级疾控机构在性质功能、结构设置、业务实践和科学研究等方面具有同质性，为纵向型伦理审查委员会的建设促成了可行的工作场景和场域，提供了较为一致的机构基础、学科与人才基础和伦理审查内容。在性质功能上，疾控机构作为公共卫生服务体系重要组成部分，是保护人民健康、保障公共安全、维护经济社会稳定的重要保障^［8］，是在各级政府卫生行政部门领导下，承担辖区内疾病预防、控制、研究和服务的业务技术机构，是具有独立法人资格承担政府职责、具体履行公共事务、财政给予支撑的公益性事业单位^［9］。在结构设置上，市区两级疾控机构的部门设置依据公共卫生的分支学科，包括传染病防治、慢性病管理、健康危险因素监测、免疫规划和应急处置等部门，人才招聘和培养依据高等院校培养出的流行病学与统计学、免疫学、职业卫生、营养与食品卫生学和免疫学等公共卫生与预防医学人才，设备设施配置、信息化建设和实验室建设等皆具有同质性。在业务实践中，基于国家基本公共卫生服务项目的14项基本内容，市、区两级疾控机构根据年度主要任务和总体要求，由市级疾控机构统筹，区级疾控机构根据公共卫生服务项目的下达经费，指导社区卫生服务中心和其他医疗卫生机构做好基层公共卫生服务工作，提升基本公共卫生服务均等化水平。同时，疾控机构性质功能、结构设置和业务实践的同质性一定程度上决定了疾控机构科学研究的同质性，上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划的主要任务和人才培养项目即科学研究同质性表现的例证。因此，一定时空范围内的疾控机构性质功能、结构设置、业务实践和科学研究上有同质性的特点，这为纵向型伦理审查委员会的建设提供了可行的工作场景与场域，也有利于实现委员会的建设目标与职责功能的清晰具象化。

3　建设思路

3.1　建设原理

纵向型伦理审查委员会是要基于科技伦理治理需求，形成面向上海市、区两级疾控机构的纵向垂直结构，从公共伦理视角约束和规范业务实践和科学研究。在管理学视角下，将上海市、区两级疾控机构视为一个系统，结合公共卫生伦理的人群健康价值取向，鉴于疾控机构人群健康和城市公共卫生安全的主责主业及其社会效益导向，纵向型伦理审查委员会的建设要坚持系统原理、人本原理、责任原理和效益原理等四个基本原理。

首先，纵向型伦理审查委员会是面向上海市、区两级疾病预防控制机构的，市、区两级疾控机构以人群健康为核心，具有紧密型关系，在公共卫生实践和科研方面还存在着同质性特点，这些都规范约束着纵向型伦理审查委员会的建设，要全局考虑、统筹推进。其次，人本原理有两个出发点：第一，疾控机构的性质与职能强调以人群健康为中心，以人为本，这同样是纵向型伦理审查委员会的建设背景；第二，人本原理强调纵向型伦理审查委员会为上海市、区两级疾控机构的职工服务，采取优化伦理审查的工作流程等举措，推动疾控工作的有序开展。再次，纵向型伦理审查委员会的建设也充分体现着责任原理，要厘清纵向型伦理审查委员会及其办公室的工作职责，即委员会承担着市、区两级疾控机构公共卫生实践与科研的伦理审查工作，为伦理教育与培训、规范化流程管理提供循证支持。最后，效益原理强调纵向型伦理审查委员会要体现社会公益和社会公正，促进疾控系统的伦理审查互认，加强疾控系统的科技伦理治理，为市域人群健康和城市公共卫生安全服务。

3.2　建设框架

以管理的基本要素厘清纵向型伦理审查委员会的建设框架，管理目标将是推进上海市、区两级疾病预防控制机构的公共卫生实践和科研伦理审查工作，加强科技伦理治理。管理主体是上海市、区两级疾病预防控制机构。其中，市级疾病预防控制机构作为“上海市公共卫生伦理基地”，承担着对区级疾病预防控制机构的“业务领导”职责，并需要搭起纵向型伦理审查委员会的沟通联络桥梁。在市级疾病预防控制机构设立纵向型伦理审查委员会办公室1个，在区级疾病预防控制机构设立联络办公室16个，作为主要办事部门，形成“1-16”联络员制度。此外，需要建立起伦理审查委员会专家库，从生命科学、医学、伦理学、法学和疾病预防控制等领域的专家和非本机构的社会人士中遴选产生，尤其要结合疾病预防控制的业务特点，在传染病防控、慢性病防治、五大卫生、健康危险因素监测和疫苗学等各个分支学科与业务条线的高层次人才和专家中遴选，提高伦理审查委员会的专业覆盖面，确保纵向型伦理审查委员会工作的科学性和专业性。管理客体是上海市、区两级疾病预防控制机构内与公共卫生实践和科研相关的人与物，包括疾控机构从业人员、实践与科研信息和档案等。在管理规范上，伦理委员会健全的管理制度、工作手册等是规范工作的基础^［10］，需要遵循《关于加强科技伦理治理的实施意见》《涉及人的临床研究伦理审查委员会建设指南》《涉及人的生命科学和医学研究伦理审查办法》《涉及人的生物医学研究伦理审查办法》《涉及人的生物医学研究伦理审查规范》（DB 31/T899—2015）等国家和地方规定，基于公共卫生实践与科研特点，形成疾病预防控制机构纵向型伦理审查委员会工作办法、管理办法和监督办法。其中，管理方法将包括伦理审查会议制度、“1-16”联络员制度、伦理教育与培训机制、规范化流程管理办法等。其中，伦理审查会议制度是纵向型伦理审查委员会推进疾控机构公共卫生伦理审查工作的核心制度，“1-16”联络员制度是伦理审查委员会建设、运转和发挥作用的保障制度，伦理教育与培训机制致力于提升伦理审查委员会专家与工作人员的能力与水平、增强疾控人员对公共卫生伦理审查的认知与意识^［11］，规范化流程管理办法是立足于上海市疾控系统，严格遵循伦理审查标准，明确伦理审查要点^［12］，紧扣“申请－审查－反馈－跟踪－结题”等流程形成的管理办法。

4　结语

从公共卫生的学科概念和范畴出发，疾控机构仅仅是承担公共卫生职责的机构之一，公共卫生伦理不应仅限于疾控机构的业务实践和科学研究。但是，在目前的研究中，上海疾控机构纵向型伦理审查委员会立足于上海市、区两级疾病预防控制机构的业务实践和科学研究，这是本文研究今后落地实践的边界。值得思考的是，立足于公共卫生的学科概念和范畴，如何基于上海疾控机构纵向型伦理审查委员会的建设探索，及上海市级疾控机构数年“公共卫生伦理基地”的建设基础，建立起一个区域型的公共卫生伦理委员会并顺利运行，或将成为未来的研究主题。

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基金资助

上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2023—2025年）重点学科建设项目“面向大数据与人工智能新业态的公共卫生服务、标准化体系和安全伦理体系研究”(GWVI-11.1-49)

上海市疾病预防控制中心青年科技人才培养“青耕计划”项目“上海市区两级疾控机构从业人员公共卫生伦理认知现况及影响因素研究”(青耕2020-3)