0 引言
随着中国人群平均寿命的增加和持续几年生育率的下降，中国老年人口比例也在持续上升。老龄化与少子化趋势并存成为中国的人口国情
［1］。老龄化具有相对性：生育率低迷，年轻人口数量减少，老年人口的比例就相对增加，导致社会整体年龄结构的老龄化，缺乏支撑的老龄化就会迁延不愈；同时，人口老龄化的程度加深，在家庭内部和社会层面都加重了年轻一代的养老负担和经济压力，从而抑制了生育意愿或者迫使年轻人推迟生育。鉴于社会现况，中国的生育支持政策体系也发生着重大的结构性变化。本文以反思的视角，从政策工具类别和家庭生命周期两个维度分析生育支持政策与生育意愿的关联性与影响机制，从而提出有助于现行生育支持体系完善的策略思考。
1 国内生育支持政策体系发展演进与实践反思
1.1 生育支持政策体系的发展脉络
1.1.1 从限制到鼓励：生育支持政策体系的内涵发展
为适应中国人口结构变动，推动人口长期均衡发展，国家对生育政策进行了一系列调整。中国生育政策从紧缩型转向宽松型，继而发展至生育管理和服务方式转型，再到建立生育支持政策体系，呈现了递进式发展脉络
［2］。
2015年，国家出台《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，“生育支持”概念被首次提出，即以鼓励生育为目的，主要在时间、经济、服务、就业方面为有儿童和青少年照料需求的家庭提供支持
［3］。2021年，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》将生育支持政策体系作为一个单独的概念呈现，生育支持对象扩大至有生育或再生育需求的家庭，政府作为生育支持政策的行动主体，为育龄人群、婴幼儿和照护者提供时间、经济、服务和文化方面的支持，包括生育保险制度、婴幼儿照护制度和生殖健康服务制度等基本制度，以及育儿假、就业劳动保障、财政住房补贴、税收优惠等综合制度，并提出到2025年基本建立积极生育支持政策体系的目标。2022年，党的二十大也围绕“生育支持”的主题，明确提出“建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，这意味着中国生育政策朝着“支持生育”的方向发展
［4］。
1.1.2 从构建到完善：生育支持政策体系的内容解析
2024年10月，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，将中国当前的生育支持政策措施归纳为经济支持、服务支持、时间支持、文化支持。
①经济支持重点在于多渠道补贴。经济支持政策包括生育保险待遇、产假工资、生育补贴、税收优惠等，覆盖家庭生命周期的扩展与稳定阶段。
在国家医保局的指导下，生育保险覆盖范围不断扩大。生育保障的对象从与用人单位建立了劳动关系的职工扩大到所有医保参保人群；产前检查、住院分娩和计划生育手术确定为三项基本待遇，辅助生殖类医疗服务项目也将逐步被纳入医保支付范围。此举将生育从“家庭私事”上升为“公共责任”，承认养育子女的社会价值。
为赋予职工在生育期间一定的经济保障，女职工休产假期间将获得生育津贴和产假工资，生育津贴按照用人单位上一年度的月平均工资标准发放，产假工资发放标准与原工资一致或者按照原工资的一定比例。两者属于不同范畴但又有紧密的联系，如果女职工本人工资高于用人单位上一年度职工月平均工资，导致生育津贴低于产假工资，企业有义务补齐差额部分。
不同于生育津贴仅限于产假期间，生育补贴是直接给予家庭或个人的财政补助，综合当地财政和生育状况，包括从孕育到养育各阶段的支持，覆盖范围更广泛。但多数地区的补贴对象集中在二孩、三孩家庭；补贴标准呈现一孩、二孩和三孩补贴递进式增加的特点。
以育龄群体为实施对象的税收优惠政策主要是个人所得税专项附加扣除。2022年3月，国务院设立了3岁以下婴幼儿照护和子女教育个人所得税专项附加扣除，覆盖了子女从出生到完成学历教育整个阶段，2023年提高了扣除标准。提高扣除标准意味着缴纳个人所得税额中减去的相应扣除额更多，从而减少实际缴纳的个税金额，家庭的可支配收入随之增加，缓解家庭生育养育的经济压力。
②时间支持重点在于平衡工作与家庭。产假是时间支持政策的最主要构成。各省（区、市）普遍将产假时间延长至158天及以上，为产后恢复和母乳喂养提供了必要时间保障，同时配偶也享有15天左右的陪产假。《工作场所女职工特殊劳动保护制度》规定，难产的女职工可以凭医疗机构证明，额外再获得15天产假；生育多胞胎的女职工每多生育1个婴儿，多获得产假15天。江苏、湖南、甘肃等省份对晚育女性的生育假适当延长，但是未对晚育年龄做出明确界定，海南省明确规定24周岁以上生育第一个子女的，即可增加晚育产假15日，一系列措施通过对差异化健康需求的关注体现了人文关怀的政策理念。此外，子女满3周岁之前，父母享有每年10天的育儿假，有助于推动家庭责任共担。
③服务支持重点在于助力托育建设。0~3岁婴幼儿托育服务成为许多家庭的刚性需求，特别是城市双职工家庭。每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数是幼有所育的指标之一，反映3岁以下婴幼儿照护服务能力。考虑到家长的多样化需求，托育开展形式多样，按照开办地点可分为社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点、托育综合服务中心等；按照托育时长可分为全日托、半日托、计时托、临时托等，服务时间灵活，方便家长根据需求调整。托育服务减轻了女性“无偿育儿劳动”负担，有助于打破“母职惩罚”的困境。
为提高托育服务普惠性，财政部、国家卫生健康委2023—2024年遴选的30个地市，推动地方结合实际发展普惠托育，使低收入家庭也能享受托育服务，减少“育儿贫富差距”。
国家卫生健康委倡导，基层医疗卫生机构、县级妇幼保健机构与社区托育机构建立联系，对婴幼儿健康管理进行指导；相关部门加强对托育机构疾病防控工作的监督检查，有助于保障婴幼儿的健康和安全，提升公众信任和满意度，推动托育行业的长远发展。
1.2 生育支持政策实施的困境与反思
反思之一，经济支持不是最有效的解决方案。
经济支持是生育支持政策体系中的基础，但因为中国的经济支持措施种类较少、补贴力度也有限，相比已育家庭在育儿方面的经济负担微乎其微。家庭在育儿过程中面临的经济负担是多方面的，包括医疗费用、教育费用、日常照料费用等。措施种类上存在局限性，无法涵盖家庭在育儿过程中可能遇到的大多数经济问题。生育津贴只能对已育家庭起到辅助作用，但是对生育意愿并无显著影响
［5］。
此外，多数政策仅把希望寄托在“加强监管执法”，督促用人单位落实女性因生育享有的权利。导致企业在招聘时可能会考虑到女性员工生育带来的潜在成本，从而影响女性获得公平的就业机会；部分企业通过裁员或降薪规避责任，损害女职工权益。经济支持只能提供“能生”条件，但“愿生”还需配套教育公平、职场文化等方面的社会改革措施。
反思之二，更慷慨的时间支持或放大社会矛盾。
尽管提供了更慷慨的时间支持平衡育龄人群的工作与家庭矛盾，然而，政策的实施效果与设计政策初衷背离。一味延长生育假，长时间职位空缺，给企业生产与运营造成消极影响，反而将女性在职场中的弱势地位暴露出来。用人单位会更倾向于雇佣男性员工，直接在入职竞争中淘汰育龄女性。
同时，对于要兼顾工作与家庭的女性而言，休生育假的时间随着生育的子女数量增多而延长，这意味着同时脱离职场的时间也更久，成为重回职场的阻碍
［6］。不管是未育女性在应聘竞争中还是已育女性重回职场后，都因为受生育的困扰而在职场上处于劣势地位，这使得育龄女性陷入了生儿育女和打拼事业不可兼得的困境。
此外，育儿假的时长又难以满足实际需求，育儿假虽名为“父母共享”，但实际使用以女性为主，反映了深层次性别角色固化。当前产假政策在健康权和劳动权保障方面取得重要进步，但仍受困于“形式平等”的伦理困境。
反思之三，“0~3岁”托育配套政策不完善。
目前，全国实际入托率还处于一个较低的水平。一方面是受托育服务费用价格较高影响。以全国婴幼儿照护服务示范城市苏州为例，在1万元/托位的建设补助和300~800元/人/月的运营补助的大力财政投入下，2024年才将全市托育服务机构平均价格降至1 857元/月。目前全国平均每个孩子每月的托育服务费用为1 978元（不包括餐费），一线城市的价格更是高达5 500元，与普惠的水平相去甚远。
另一方面，地方政府完成千人口托位数指标时，未充分考虑人口分布与家庭需求等实际情况，导致了托育服务的供需失衡，降低了托位供给的有效性。此外，很多家长对普惠托育服务的存在和优势不了解；即使有些家长了解普惠托育政策的存在，但由于政策解读不够清晰，导致他们对申请使用流程不清楚。
此外，托育相关职业没有建立完备的培养体系和晋升通道，薪资待遇也不高，导致从业人员流失率高，影响行业稳定性。托育服务的发展道阻且长，在完成托位数量目标的基础上，力争规范化与体系化。
综上，中国生育支持政策体系尚在探索阶段，政策碎片化，需从“短期救济”转向“系统支持”，将从生育到养育各环节串联起来，不能只着眼于降低家庭的生育和早期养育成本，忽视了孩子的长期发展的保障，由此，有学者主张构建全生命周期生育支持政策体系
［7-8］。
反思之四，对生育支持政策进行异质性效果分析能推进完善体系建构。
政策工具的改善需要需求端的反馈，生育支持政策内容复杂，受众广泛，必然产生差异化政策响应。
一方面，不同政策组合之间效果差异化，与经济支持组合的其他支持政策能更好地发挥提升生育意愿的作用，为经济支持政策提供了一定程度的经济安全感，减少了育龄群体对未来经济压力的担忧，强化经济支持政策仍是完善生育支持政策体系的主要方向；而与时间支持政策组合和单一的服务支持政策提升生育意愿的效果不显著
［9］，从侧面反映了中国时间支持与服务支持政策设计不合理不完善，导致女性在平衡工作和家庭责任中左右为难；落实不到位，影响育龄群体对政策的感知程度，政策实施效果大打折扣，政策发挥作用是相辅相成的过程，需要精细化的政策组合来满足育龄人群的需求。
另一方面，育龄群体的结构性分化发挥中介作用，影响政策效果。例如，户口、年龄、受教育程度、就业单位性质和所在城市的类型等个人特征影响女性享受生育保险的待遇，生育支持政策获得感有所差异，进一步导致生育意愿的分化
［5］。
将研究视角聚焦到具体的政策措施，可知生育假、生育补贴、工作－家庭平衡计划3种生育支持政策能降低育儿成本、增加亲子陪伴时间，缓解家庭在经济和照料方面的矛盾，显著提升了女性职工的生育意愿
［10］。但是对已育的育龄女性而言，更清楚育儿过程的长期成本和复杂性，产假、育儿补贴政策和普惠托育服务等生育支持政策无法满足她们需求，并不会提升她们再生育的意愿
［11］。
因此对政策工具的设计运用必须考量育龄群体的异质性，从“粗放式普惠”转向“精准化治理”，结合群体差异化响应的动态调整，建立长效机制。
2 国外生育支持政策体系研究与借鉴
低生育率是目前全世界很多国家和地区共同面临的严峻挑战。欧洲作为人口结构最先开始转变的地区，最早提出并实施以生育支持为导向的家庭政策，多年来已发展形成完备成熟的体系，且政策效果也得到了验证，其政策理念、实施手段与保障机制对中国具有借鉴意义。
2.1 体系化全方位家庭支持的理念借鉴
生育支持政策是一个中国政策体系中特有的概念，顺应放宽生育限制的政策优化方向，逐渐形成育龄群体提供经济、时间和服务支持的政策体系
［9］，当前政策工具化倾向明显，侧重经济补贴、假期延长等短期激励，尚未形成系统性家庭福利框架；而欧洲强调系统性的家庭福利建设。20世纪末，所有欧洲国家的总和生育率（total fertility rate，TFR）都低于更替水平2.1。因此，欧洲各国陆续将生育支持的理念纳入家庭政策框架中，不断完善以生育支持为导向的家庭政策，为家庭提供全方位的支持，来提高生育率，维持人口均衡。国内的政策制定缺乏将生育支持与家庭福利融合的综合考虑，因此强化政策间的协同效应，对于推动政策从短期激励向长期规划转变是有指导意义的。
2.2 家庭化与去家庭化政策工具的合理运用
“去家庭化”与“家庭化”是以生育支持为核心家庭政策的发展原则之一，“去家庭化”是北欧的社会民主主义福利体制的特征。这种体制先发地将家庭关系成本社会化，最大可能地减少个体对于家庭的依赖，为个体提供独立于家庭之外所需要的各种资源
［12］。为了摆脱低生育率困境，国家将养育责任公共化。“家庭化”政策理念主要盛行于西欧大陆，包括德国、奥地利等国家。将家庭作为社会治理的基本单位，国家通过制度上的补偿强化家庭功能，政策倾向于支持传统的家庭分工，强调女性对家庭的照料职责。
从两种政策提供支持的方式来看，家庭化的政策工具通过儿童津贴、税收减免、带薪假期等现金补贴增加家庭实际收入，在生育成本不变的前提下，可能会导致生育需求发生变化。去家庭化政策工具是政府通过主办儿童托育事业或以税收优惠等方式支持，家庭实际收入不变但是减轻了育儿负担，也会带来生育需求变动。
中国生育支持体系构建在探索中发展，各地方的具体实施策略中也多有考量综合国情，如能更为系统地借鉴欧洲经验，在家庭化和去家庭化政策上寻求平衡，灵活调整政策工具组合，更适应育龄群体的多元需求。
2.3 法律保障与社会化分担的实践图景
中国生育支持政策中的时间支持，出现过度延长产假的现象，一方面会加剧女性就业歧视；另一方面因育儿假缺乏明确法律规定父亲使用，容易陷入家庭化陷阱。北欧国家的生育支持完全融入社会福利体系。法律不仅规定为女性提供较长的育儿假，还明确设置了“父亲配额”，也就是说育儿假的一部分假期必须由父亲使用，以此保障父母双方在抚养过程中责任共担。瑞典和丹麦可以提供超过50周的产假和育儿假，并规定休假期间仍可以获得等同完全在职的薪资。芬兰在提供了53周的产假与育儿假的基础上，向父母提供家庭护理津贴。当父母的育儿假期满时，儿童就可以获得托育服务。儿童保育服务的覆盖面也很广，2010年之前就有超过70%的0~2岁儿童获得正规托育。托育服务正规、体系完善，成为大多数父母的选择。“去家庭化”的核心在于建立稳定的家庭福利制度，这是中国生育政策优化中需要重点考虑的方向。
西欧大陆国家提供相对较短的产假与育儿假，维持在经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）国家的平均水平，约31周，且规定休假期间不支付薪资，因此女性生育后多数选择回归家庭。法国、比利时在此基础上适当延长了假期，并按正常薪资的一定比例补贴已育女性；而德国选择了缩短假期，但是提高了补贴水平。国家将高水平的现金支持投入家庭，强调家庭照料，入托率较低，托育服务的发展也不完善。此外，在法国和德国，传统的单职工家庭实际上比双职工家庭的税率更低，双职工家庭并不能享受税收优惠，隐含传统性别分工，强调母职优先。传统的家庭分工模式与现代女性的就业意愿之间存在一定矛盾，因此，国内在设计生育支持政策时，需要谨慎处理相关的税收优惠及现金补贴政策，确保不隐含性别偏见，并推动更平等的家庭角色分担。
两种家庭政策通过影响养育子女的成本和个人的收入两种机制来提高生育意愿
［13］。理论上说，两种方式都能发挥成本效应，达到降低养育成本的目标，因此都能起到提高生育意愿的效果。但是传统家庭分工模式与生育第二个孩子的意愿呈负相关，支持双职工家庭的政策与女性生育第二个孩子的意愿也呈正相关
［14］。
从结果来看，西欧地区以德国为代表的总和生育率涨幅较缓；国家如冰岛、挪威、芬兰等国家总和生育率呈明显的上升趋势，冰岛甚至高于更替水平2.1。“家庭化”政策提高生育率的有效性较低，“去家庭化”才是政策发展的方向。政策工具运用不平衡会影响政策实施的效果。但是如果经济支持足够到位，那么则可以给予女性“去家庭化”和“再家庭化”的双向选择
［15］。欧洲总和生育率涨幅最大的瑞典，并非只注重“去家庭化”政策，同时给予已育女性较长的带薪休假时间，包括产假和育儿假，兼顾了“家庭化”政策
［16］。
尽管两种模式都有一定效果，但结合中国现状，笔者建议体系完善，宜趋向于借鉴北欧的社会化保障和服务体系，或可更符合现代中国社会的发展需求。
3 总结及研究展望
基于前文对于中国生育支持体系的实践反思与借鉴欧洲经验，不难发现，中国当前生育支持体系中的纲领性政策在制定中仍受限于短期生育率目标驱动与家庭承担主要养育成本，制度逻辑以人口调控为主，局限性较为明显；而欧洲经验通过家庭政策与社会福利体系融合和责任社会化已基本实现生育支持效能的提升。因此，未来中国的生育支持体系研究，无论顶层设计抑或实践与完善均应该向追求社会权利聚拢。
3.1 塑造积极的社会支持氛围
生育支持不仅是简单的生育鼓励，还包括通过关注育龄人群身心健康和家庭生活质量，从整体上改善家庭与社会的生育环境。未来研究视角重在考量卫生健康事业如何通过综合健康管理与社会服务提供长期的支持。生育支持政策作为一项公共政策具备复杂的社会属性，纵观国内，目前的生育支持政策虽然广泛考虑医疗保障、托育保健、生育津贴、服务税收等多方利益，但是实施力度与效果有限。从家庭生命周期视角出发，生育支持的措施主要集中在扩展期和稳定期，即生育阶段和养育阶段，处于形成期的育龄群体可能对生育支持没有具体的需求且对生育成本感知程度不高，生育支持政策应该更加注重情感效用的发挥
［17］，重视积极的生育文化氛围的形成。
在当前的生物-心理-社会医学模式影响下，提振生育率，既要关注育龄群体的生育年龄、健康状况，确保能够提供优质的生殖健康服务，以减少生育过程中的生理风险，增强家庭对生育的信心；也要关注不愿生、不敢生的育龄群体，重视心理健康和情绪支持，积极倡导并塑造生育友好的文化和社会氛围，促进社会对生育选择的认可与支持，减少对不生育或少生育家庭的偏见，增强家庭生育的安全感。
3.2 识别育龄人群的异质性需求
广大育龄群体的构成复杂，群体内部存在异质性。不同的育龄群体对生育支持的需求有所差异，对生育支持的感知程度和利用程度也有所不同。既有研究主要从整体上分析生育支持政策对生育意愿的影响，并且结果不完全一致。如果将育龄群体按照个人状况、社会经济特征与家庭关系等分类，分析生育支持政策对育龄群体的异质性影响，例如，未育夫妻与已育夫妻、城市居民与农村居民的生育支持需求可能存在差异。以家庭生命周期为参考，未育夫妻与已育夫妻在经济收入、社会关系和教育观念上有区别，经济补助对未育夫妻的吸引力度更大；城市地区可能更需要托幼服务，而农村地区则面临基础设施不足或医疗资源匮乏的问题，没有托幼服务的需求或者托幼服务的利用不充分。
定位不同群体的生育养育需求，有利于更有效地部署资源，实现服务利用的垂直公平，不断完善生育支持政策的实施路径，推动生育支持政策的落实。从外部因素上为育龄群体尽可能地提供便利，建立完善的社会支持网络，营造一个更加全面、细致和人性化的生育支持环境，增强家庭生育的安全感，有效促进其生育意愿的提升。
3.3 构建全生命周期生育支持政策体系
欧洲以生育支持为核心的家庭政策带来的生育率变化的研究也为中国应对低生育率提供了借鉴。欧洲国家在应对低生育率挑战的过程中，形成了系统化的政策体系，中国生育支持政策体系的完善应从短期的人口调控转向制度化的家庭权利保障，构建覆盖全生命周期的生育支持政策体系，经历从家庭形成到稳定阶段，涵盖了孕前的准备、孕期的健康管理、分娩后的育儿支持以及儿童早期教育和青少年成长等各个阶段，在家庭收缩阶段也能为新家庭的形成奠定基础，做实各项健康管理服务措施，呵护全生命周期健康。
构建全生命周期大健康格局是解决“一老一小”问题的必然要求
［18］，以此为突破口，逐渐击破老龄化与少子化的负面循环，促进人口的可持续发展与社会的全面进步。
江苏省卫生健康发展研究中心项目“江苏省城市居家社区健康养老服务可及性研究”(JSHD2022022)
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