人口高质量发展是中国现代化建设的基石，人口问题是中国所面临的全局性、长期性和战略性问题
［1］。然而，近年来中国人口生育率下滑，增长动力不足，与此同时不孕不育问题也逐渐凸显。虽然辅助生殖技术作为有效的临床干预手段，能够显著改善部分生殖障碍患者的生育结局，但辅助生殖技术费用高昂，影响了辅助生殖医疗服务的可及性，成为影响积极生育的重要因素
［2-3］。在此背景下，辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险成为建设生育友好型社会、促进人口均衡发展、增强居民家庭稳定性的重要举措之一。
政策工具作为政府达成特定政策目标的重要载体，涵盖机制、手段、方法及技术等多种形式。这些工具在政策实施过程中，犹如桥梁纽带，将抽象的政策目标与具体的政策结果紧密相连。政策工具的选择以及评估标准的设定，直接影响着政策目标的实现程度与最终成效
［4］。政策工具理论开创于政治学和公共管理学领域，因其直观性和解释力，逐渐被应用于卫生政策领域
［5］。目前对辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险的研究主要集中在保障对象、支付方式、服务项目、服务价格等方面，还缺乏对相关政策文本的系统性分析。本文借助NVivo质性分析软件，利用政策工具理论对2022年7月至2024年12月国家及各省份出台的辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险的政策文本进行量化研究，理顺政策关注点和失衡点，为完善中国辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险提供科学、有效的建议。
1 资料来源与方法
1.1 资料来源
为保证政策文本的权威性和全面性，以“辅助生殖”“辅助生殖类医保项目”“生育支持”“建设生育友好型社会”等为关键词，查询国务院、各省（区、市）办公厅、国家及地方医疗保障局等官方网站。2022年7月国家卫生健康委、国家发展改革委等17个部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》为辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险奠定了方向，2023年6月国家医保局发布了《辅助生殖类医疗服务价格项目立项指南（试行）》，完成了全国统一的项目规范与定价指导，成为地方政策制定的直接依据。2023至2024年是政策从“原则性指导”转向“实操性落地”的关键阶段。为此，时间范围定为2022年7月至2024年12月，搜集在此期间国家及各省（区、市）颁布的相关政策文件，其范围包括已将辅助生殖医疗服务纳入基本医疗保险的31个省（区、市）及新疆生产建设兵团。
1.2 研究方法
政策工具是政府治理目标与政策实践之间的桥梁，其分类与运用是政策文本分析的核心议题。当前关于政策工具分类的研究已有较为丰富的积累，其中Rothwell和Zegveld的政策工具分类理论因其框架清晰、系统性强，在国内医疗卫生政策研究领域被广泛采用。该模型将政策工具划分为供给型、环境型和需求型三类：供给型政策工具表现为政府对技术、资金、基础设施和人才等要素的直接投入与支持；环境型政策工具侧重于借助法律法规、目标规划、财税政策等方式营造有利的制度环境；需求型政策工具则通过政府采购、服务外包、价格引导等机制扩大市场需求。这一分类框架能够系统揭示政策资源投入的方向、政府干预的力度以及不同工具之间的组合关系，因而尤其适用于分析将辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险这类涉及多元主体、依赖多重政策机制协同作用的复杂政策安排。基于该理论构建分析框架，有助于精准识别当前政策工具的配置结构与潜在失衡，从而为优化政策工具组合、提升政策体系协同效用提供支撑。因此，本研究借鉴该理论构建二维分析模型对相关政策文本进行深入剖析。
1.3 纳入与排除标准
本研究依照以下纳入、排除标准进行筛选：①均为政府网站发布的辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险的政策文件；②不纳入与主题相关性不高的文件；③排除只有相关词组却无实质具体政策措施的文件；④内容过于重复，或已失效的文件不纳入；⑤排除征求群众意见阶段还未形成确定政策措施的政策文件。经筛选，最终选取了44份辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险的政策文件（见
表1）。
1.4 政策文本内容整理与编码
本文利用Nvivo 12 Plus质性分析软件，对收集到且符合纳入标准的44份政策文件的相关具体条款开展编码与整理工作。按照“政策文件编码—章节—条文内容”的三级编码规则，对政策文件逐字逐句进行编码。例如“2-1-7”代表44份政策文件中第二份的第1条的第7点。若同一份政策文本包含多个政策工具，则分别进行编码和整理。
1.5 词频统计
分析政策文本的重要工具之一是词频统计。选取代表性的词汇作为文本词频的统计对象，运用NVivo质性分析工具统计辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险的44份政策文件的文本词频，剔除相关性不高的文本词组并生成可视化词云图（见
图1）和矩形式树状结构图（见
图2）。统计得出，“医疗”“辅助”分别出现689次和607次，占比分别为1.97%和1.73%；“项目”出现566次，占比1.62%；“价格”出现546次，占比1.56%；“支付”出现413次，占比1.18%（见
表2）。
2 模型构建
依据政策工具理论，对2022年7月至2024年12月期间国家、各省（区、市）发布的44份辅助生殖医疗服务纳入基本医疗保险的文件创建二维“XY”分析模型（见
图3）。在该模型中，X维度代表政策工具维度，借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具分类理论将政策工具划分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具，必须均衡使用这三类政策工具才能确保所制定政策的合理性与科学性；Y维度代表政策目标维度，参考谭清立、郑炆苅等的研究
［4-8］，设置保障范围、完善保障措施、整合服务资源、规范管理服务和健全服务机制五个政策目标。
2.1 X维度：政策工具
根据Rothwell和Zegveld的政策工具理论，本文制定了将辅助生殖医疗服务纳入基本医疗保险的政策工具分类（见
表3）。
2.2 Y维度：政策目标
基于单一政策工具对政策的结构、方向和问题难以深入全面地分析。因此，有必要使用Y维度进行二维透视
［9］，将政策目标分为五个部分：明确保障范围、完善保障措施、整合服务资源、规范管理服务、健全服务机制（见
图3）。
3 结果分析
3.1 X维度分析
通过对政策文本进行编码分析，发现需求型政策工具占比42.11%，环境型政策工具占比37.89%，供给型政策工具占比20.00%。在三类政策工具中，需求型政策工具所占比例最高，供给型政策工具所占比例最低（见
表4）。表明政府在制定相关政策时并没有均衡地使用三类政策工具，更倾向于使用需求型政策工具和环境型政策工具，未来需要加强供给型政策工具的使用。
3.1.1 需求型政策工具占据主导，以医疗服务项目范围为核心
在辅助生殖医疗服务项目纳入基本医保的政策工具中，需求型政策工具所占比例为42.11%，现行政策的主要目的是通过减轻患者的经济负担，满足有需要的家庭的生育需求。需求型政策工具以制定医保基金支付类别和确定医疗保障待遇为主，占比分别为12.63%和11.23%，构成了需求型政策工具的核心。通过动态调整医保目录（如纳入促排卵药物及人工授精技术等），扩大保障范围，将原先自费药品和医疗服务项目逐步纳入基本医保报销范围。确定服务对象、制定服务价格的占比为7.37%、6.67%，表明各地结合实际情况筛选适用人群，并综合考虑医保基金的承受能力和患者的支付能力，进一步明确门诊支付方式及统筹基金支付比例，并完善内部价格管理制度
［10］。但纳入医保项目目录仅占4.21%，表明目前各省（区、市）纳入基本医保的辅助生殖医疗服务项目还不够精细和明确
［11］。医疗机构为吸引患者，普遍呼吁将胚胎冷冻费、进口促排卵药纳入报销，将报销范围覆盖全周期。但医保部门担心基金超支，设定报销限制，如内蒙古、广西等地限制门诊项目种类、报销金额和治疗次数，规定基金支付次数为每人终身支付两次，个别项目实行政府指导价，设定最高报销限额。这也是对国家文件中“指导地方综合考虑医保（含生育保险）基金可承受能力、相关技术规范性等因素”的因地制宜的细化部署。这种“需求扩张”与“基金约束”的博弈，导致需求型工具未能发挥全部作用。
3.1.2 环境型政策工具运用适宜，且分布较为均衡
环境型政策工具占比37.89%，政府通过营造政策环境、规范服务行为和引导社会预期，为辅助生殖医疗服务的医保支付提供保障。其中，基金监管、政策的制定分别占12.28%、7.02%。基金监管是确保医保基金合理使用的关键，防止道德风险和欺诈行为。辅助生殖技术服务费用高昂，加强监管有助于确保医保资金的有效利用。政策的制定为辅助生殖医疗服务的医保支付提供了明确的政策依据，规范了服务提供者和医保机构的行为，确保政策平稳实施。政策宣传以及目标规划的使用占比分别为7.37%和5.26%，表明各地政策宣传力度仍有待加强，需要进一步提高公众对辅助生殖技术及相关医保政策的认知程度
［12］，提升患者知晓率。对于辅助生殖医疗服务纳入基本医保未来如何发展和完善，应具有更明确的顶层设计和目标规划。资质评价方面仅占5.96%，目前各地对辅助生殖医疗机构的资质评价存在一定的差异。一些省份针对辅助生殖技术定点医疗机构的准入，设立了科学可行的管理制度，比如黑龙江省制定了《黑龙江省人类辅助生殖技术定点医疗机构准入评估经办规程（试行）》，由医保经办部门组建评估考核小组，考核周期为每两年一次；大部分省（区）仅以“具备相关资质”等模糊表述作为准入依据；青海、新疆、宁夏等少数省（区）尚未建立专项准入标准
［13］。在辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险的国家指导文件中提出“逐步将适宜的分娩镇痛和辅助生殖技术项目按程序纳入基金支付范围”，并强调“地方综合考虑医保基金承受能力、相关技术规范性等因素”，但未对定点机构的准入评估机制、考核周期等具体操作层面作出统一规定。黑龙江省等明确了由医保经办部门组建评估小组并实施每两年一次的动态考核，增强了政策的实践性和实施效果，在一定程度上弥补了国家文件在此方面的缺失。
3.1.3 供给型政策工具占比较少，作用有待加强
辅助生殖项目是一项技术含量高、设备依赖性强的医疗服务，需要多学科协作和财政资金的支持。在三类政策工具中，供给型政策工具所占比例最小，为20.00%，其中技术服务层面的比例为8.07%。通过加强技术支持，不仅可以提高试管婴儿的成功率，还可以减轻患者的痛苦和经济负担。政策中机构协同建设占比为5.26%，显示出政府在推动辅助生殖医疗机构技术、人才和设备的共享等方面有待提升。而信息技术、资金支持、中医药的使用在供给型政策工具中占比过低，分别为3.86%、2.11%和0.7%，反映出政策制定过程中信息技术的利用、资金支持和中医药使用这些方面对供给端所发挥的作用非常有限。国家卫生健康委要求各地“均衡配置辅助生殖医疗资源”，但各省（区、市）尤其是西部地区经济水平有限，例如，贵州省的政策在《省医保局关于将“取卵术”等12个辅助生殖技术纳入医保支付范围的通知》中明确规定“跨省异地开展辅助生殖的参保患者，其产生的医药费用暂不纳入医保支付范围”，这也反映了在信息技术的利用方面，当地医保信息系统还未能够完全支持跨区域医疗协作和数据共享，可能存在壁垒尚未打通。除此之外，各地政策制定偏向直接减轻患者的费用压力，对于医疗机构扩大容量、升级设备的支持不足，并且中医药相关技术运用基本未提及，显示中西医结合在辅助生殖领域的应用仍处于探索阶段。
3.2 Y维度分析
结果显示，政府对确定保障范围的政策目标最为关注。在Y维度中，规范管理服务47条，占比27.65%；其次是确定保障范围，共45条，占比26.47%；完善保障措施、健全服务机制、整合服务资源分别涉及39条、22条、17条，占比分别为22.94%、12.94%和10.00%（见
表5）。
3.2.1 保障部分和规范管理占比较高，有利于政策实施
确定保障范围（占比26.47%）、完善保障措施（占比22.94%）和规范管理服务（占比27.65%）在Y维度中占比较大，政府给予了较高的关注。确定保障范围和完善保障措施在整个政策体系中发挥重要作用
［14］，准确的保障范围能够最大程度地覆盖有需求的人群，达成受益群体的精准锚定，从而精准减轻不孕不育患者的经济负担。完善的保障措施则有利于政策更好地实施，是患者能够切实从中获益的核心要素。而规范管理服务确保了辅助生殖医疗服务的有序性、专业性与安全性
［15］，增强患者的信任度。
3.2.2 健全服务机制占比适中，可进一步完善
健全服务机制在Y维度中占比适中（占比12.94%），获得了一定的关注度。医疗机构健全服务机制，可助力完善辅助生殖技术规制，使辅助生殖技术的正向效果得以充分发挥，同时全面防控潜在安全隐患，具有切实的现实价值
［16］。还应继续建设涵盖咨询、预约、诊疗等全流程的辅助生殖服务体系，不断提升医疗服务品质。
3.2.3 整合服务资源关注度相对薄弱，需提高重视程度
在Y维度里，整合服务资源（占比10.00%）占比最小，意味着政府对该方面关注相对薄弱，然而整合服务资源的重要性不可忽视。整合服务资源能将分散的人力、物力、信息等资源有效汇聚，减少资源的浪费与错配，提升整体服务效率与效益
［17］。政府需加强对此方面的关注，通过政策的引导和规范来提高对辅助生殖技术医疗资源整合的重视程度，助力辅助生殖技术高效、健康发展。
3.3 X-Y的二维交叉分析
X-Y二维交叉分析结果显示（见
表6），完善保障措施（22.94%）、规范管理服务（27.65%）和健全服务机制（12.94%）政策工具的内部结构不均衡。而整合服务资源（10.00%）缺乏需求型政策工具的使用，确定保障范围（26.47%）则仅仅运用了需求型政策工具，政策工具使用不均衡、不充分的状况不利于政策目标的实现。
政策工具结构性失衡的核心成因为制度约束与路径依赖。以完善保障措施的政策目标为例，资质准入的高门槛形成供给壁垒，使得供给型工具占比偏低。辅助生殖技术需通过严格的资质审批，要求机构配备专业医师团队、胚胎实验室及伦理审查体系。广西、青海、湖北、新疆等省（区）在资质门槛的刚性约束下，其具备资质的机构数量少，基层医院资金不足、人才匮乏，难以达标。湖北省仅有8项辅助生殖医疗服务项目纳入基本医疗保险的基金支付范围，广西、青海、新疆为9项，略少于其他省（区）普遍纳入项目数量，导致这些省（区）在完善保障措施方面形成供给困境。这种“高标准准入”与“低供给支持”的制度错配，导致供给型工具投入不足。需求型工具比例偏高则与政策试点的路径依赖有关，从国家层面政策来看，国务院及国家医保局在《辅助生殖类医疗服务价格项目立项指南（试行）》等文件中，主要提出“规范整合辅助生殖类医疗服务价格项目”，将原有各地分散项目统一归并为12项，并强调“各省级医保部门按程序将项目纳入医保支付范围”，但未对具体报销比例、诊疗机构定点范围或价格管控方式作出统一要求。而北京作为首个试点城市，率先采用“扩大报销+价格管控”的需求侧改革模式，将16项治疗性辅助生殖技术项目按医保甲类纳入门诊报销，还对体外受精胚胎培养等53项辅助生殖技术项目进行了统一定价。但并不是患者去北京任何一家医院做相关治疗都可以报销，参保人员在定点医疗机构发生的符合规定的辅助生殖技术费用，医保基金支付比例约为70%。后续省份多参照复制，形成“需求型工具先行”的路径依赖。
4 建议
4.1 加强供给型政策工具使用，促进内部结构均衡
目前三类政策工具使用中，供给型政策工具的占比最低，需加强供给型政策工具的作用效果。当前政府在机构协同建设、信息技术、资金支持及中医药使用等方面利用不足，内部结构失衡，制约了服务供给能力与效率。在机构协同建设方面，可依托三级公立医院建立区域辅助生殖技术中心，通过远程会诊、标准化操作培训及设备共享机制，推动优质技术资源向基层渗透，向不发达地区帮扶。注重信息技术赋能，充分利用大数据、互联网、人工智能技术，构建全国统一的辅助生殖医疗服务信息平台，整合诊疗数据、医保结算与质量监测功能，破除机构间信息壁垒。在资金支持方面，2025年政府工作报告明确提出“制定促进生育政策，发放育儿补贴”，可探索拨付专项财政资金用于辅助生殖技术项目的资金支持。此外，医疗政策制定者要进一步挖掘中医药在辅助生殖诊疗技术中的潜力，中医药在治疗不孕不育方面有独特优势，医保部门应将疗效显著的中医不孕症诊疗项目，比如针灸促排卵、中药穴位贴敷调节内分泌等，以及中药复方制剂、饮片纳入医保支付范围。医疗行业从业者可以通过制定《中西医结合辅助生殖技术操作规范》，形成有中国特色的中西医协同诊疗方案。
4.2 扩大辅助生殖技术的医保目录，提高报销比例
需求型政策工具的使用是辅助生殖医疗服务项目纳入基本医保政策的核心，通过扩大基本医疗保险覆盖范围，满足更多不孕不育家庭的需求，提升医疗服务的可及性。根据国家医保局发布的《辅助生殖类医疗服务价格项目立项指南（试行）》，目前已纳入基本医疗保险诊疗项目目录的有取卵术、胚胎培养、胚胎移植、人工授精、单精子注射、精子优选处理和取精术等，这些都是治疗不孕不育疾病的必要环节，但还有一些药品、医疗设备、诊疗项目没有纳入医保目录当中，且各地区需求不同、经济发展不同，项目纳入并不完善。目前辅助生殖医疗服务项目大部分被划归为基本医疗保险诊疗项目目录的乙类管理。而甲类项目因具有“临床必需、安全有效、费用适宜”的显著特征，所以拥有更高的报销比例，可有效降低患者自付费用。北京市在政策制定过程中将需求型政策工具运用较为成熟，将“促排卵检查、胚胎移植术”等16项涉及人群广、诊疗必需、技术成熟、安全可靠的辅助生殖项目纳入基本医疗保险门诊甲类报销范围。
未来，可通过动态调整机制，将胚胎移植、人工授精等核心且技术成熟的辅助生殖项目升级为甲类目录，通过报销比例的提升，实质性减轻不孕症患者的直接经济负担。对纳入目录的技术还需明确伦理红线，如严禁非医学目的的性别筛选、胚胎基因修饰等，杜绝以“优生”为名的技术滥用。对供卵、供精等资源供给，建立全国统一的伦理溯源系统，防范非法采供卵引发的身体伤害与伦理纠纷。
4.3 加大宣传力度，制定科学规划，严格资质评价
环境型政策工具能有效提高人们对政策及其实施情况的认识。政府要利用各种渠道积极宣传和解释政策内容，解释基本医疗保险中辅助生殖技术的具体覆盖范围，告知公众报销比例，这样可以消除信息障碍，使政策更具吸引力和实效性，同时宣传内容需平衡“技术希望”与“伦理风险”，避免过度渲染成功率引发患者非理性期待。各地医保部门可以构建“三维立体”宣传体系：一是建立多渠道传播矩阵，通过医保局官网、政务新媒体、短视频平台及医疗机构宣教屏等载体，发布政策解读动画、办事指南图解等可视化材料；二是实施分层分类精准宣传，针对患者群体重点解读医保支付范围、报销比例及线上申请流程，对医疗机构强化诊疗项目编码规范和申报系统操作培训；三是构建智能响应机制，开通政策咨询热线，开发AI在线问答系统，建立常见问题知识库，实时解答政策执行中的热点难点问题。通过全链条信息公开和互动式政策传播，增强群众的政策知晓率，合理引导社会预期。
辅助生殖技术纳入基本医疗保险在各省市起步实施不久，国家还需要制定科学规划，各地也应根据实际情况制定明确的政策目标，不断完善辅助生殖医疗服务项目，发挥政策对生育的激励作用。
各省市区还应该加强对辅助生殖技术定点医疗机构的资质评价，出台准入退出政策文件，实施动态评估机制。各地医保局也要成立监管领导小组，加强对辅助生殖技术定点医疗机构的监管，确保技术服务的质量和医保基金的合理使用。
4.4 强化政策工具的协同性，优化政策工具结构
当前中国辅助生殖医疗服务的需求持续增长，而三类政策工具协同不足，将制约政策目标的实现。国家应建立跨部门协同机制，统一政策工具配置标准，完善多层次医疗保障体系，重点在中西医结合诊疗、数字技术赋能等领域开展政策创新，地方政府应结合区域资源禀赋细化实施路径。建立政策伦理评估反馈机制，定期随访患者、咨询伦理专家对政策工具的伦理适配性进行评审，及时调整不合理条款。通过优化工具组合、强化协同效应，形成政策合力，确保辅助生殖医疗服务供给质量与可及性的双提升，为人口长期均衡发展提供制度保障。
5 结语
辅助生殖医疗服务纳入基本医疗保险，是应对人口生育率下滑、摆脱不孕不育困境、推进生育友好型社会建设的关键举措，对保障家庭生育权益、促进人口长期均衡发展具有重要现实意义。当前政策工具结构存在优化空间，需强化供给型工具运用，扩大医保目录覆盖范围，并提升政策协同性。在政策完善过程中，尤其应加强医学伦理规范建设，将伦理审查纳入政策工具设计，明确禁止非医学需要的性别选择、胚胎基因修饰等行为，并建立全国统一的生殖医学伦理监督与追溯机制，防范技术滥用与资源获取过程中的伦理风险。未来应着力构建科学、规范、伦理先行的辅助生殖医保政策体系，切实保障技术服务的安全、可及与可持续，让政策红利充分释放，为人口高质量发展筑牢制度保障。
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