“公转铁”政策对地方铁路货运业经济效益影响分析

Influence of Modal Shift from Road to Railway Policy on Economic Effectiveness of Local Railway Freight Industry

摘要

为探究“公转铁”政策对我国铁路货运业经济效益的影响，以2018年开始推进的“公转铁”政策为准自然实验，基于19个省份40条地方铁路线的2012—2020年地方铁路数据和地方铁路线所在地区的经济发展数据，运用双重差分模型探究“公转铁”政策对地方铁路货运业经济效益的影响。结果表明，“公转铁”政策短期内对地方铁路的货物周转量促进作用显著，对地方铁路货运业的经济效益有正向影响但不显著。“公转铁”政策带来的货物周转量增长会促进地方铁路运输企业的运输收入增加，但是为适应铁路货物周转量增加而进行的铁路基础设施改造、扩建及铁路运价调整会显著影响运输成本增加，导致短期内“公转铁”政策对地方铁路货运业的经济效益影响不显著。

Abstract

To explore the influence of the modal shift from road to railway policy on the economic effectiveness of China's railway freight industry, this paper took the modal shift from road to railway policy promoted in 2018 as a natural experiment. Based on local railway data from 40 local railway lines in 19 provinces and economic development data of the regions where the local railway lines were located during 2012–2020, the paper used the difference-in-difference model to explore the influence of the modal shift from road to railway policy on the economic effectiveness of local railway freight industry. The results show that the modal shift from road to railway policy has a significant effect on promoting the freight turnover of local railways in the short term, and has a positive but not significant impact on the economic effectiveness of the local railway freight industry. The increase in freight turnover brought about by the modal shift from road to railway policy will promote an increase in the transportation revenue of local railway freight companies, but the reconstruction and expansion of railway infrastructure and the adjustment of railway freight rates to adapt to the increase in railway freight turnover will significantly affect transportation costs. As a result, the modal shift from road to railway policy has no significant short-term effect on the economic effectiveness of the local railway freight industry.

Graphical abstract

关键词

“公转铁” / 铁路货运业 / 双重差分模型 / 经济效益 / 地方铁路

Key words

Modal Shift from Roads to Railways / Railway Freight Industry / Difference-in-Difference Model / Economic Benefits / Local Railways

0　引言

“公转铁”政策是促进运输结构调整，减少大气污染，实现“碳达峰、碳中和”的重要措施。2018年4月，中央财经委员会第一次明确提出调整运输结构，要求减少公路运输量，增加铁路运输量，正式释放“公转铁”调整信号，后各级政府部门陆续出台政策文件推进“公转铁”，促进运输结构调整。目前，“公转铁”政策在大宗货物、港口集疏运方面已取得明显成效，但是“公转铁”带来的铁路货运量变化对铁路运输企业经济效益产生的影响仍有待研究。

目前，针对“公转铁”的研究已取得丰富成果，Janic等^[1]研究“公转铁”带来的外部性影响，结果表明当货物运输从公路转向铁路时，能够显著减少道路交通的温室气体排放，并改善道路拥堵情况。Russell等^[2]以粮食市场为例，研究欧共体“公转铁”政策的有效性，发现相较于促进铁路运营公司之间的竞争，增加补贴或吸引资金对铁路基础设施进行投资对促进“公转铁”更加有效。Islam等^[3]根据欧盟制定的“公转铁”目标，认为铁路应在提高运力、以客户为导向等方面采取多种措施来提高其货运竞争力。Woodburn^[4]指出增加铁路的货运能力和提高铁路运输服务水平能够增加铁路货运量，促进运输结构调整。陈淑玲等^[5]比较分析欧盟、法国、美国和日本的运输结构调整政策，提出我国在进行运输结构调整时，应加强铁路运输市场竞争力，构建完整运输路线，提升服务质量与效率。蔡静等^[6]针对北京地区运输结构现状，从需求特征、物流设施和服务水平3个方面，分析托运人对运输方式选择的影响因素，提出通过源头引导促进运输方式转变，构建以铁路为核心的物流通道。冯文波^[7]提出促进“公转铁”的根本在于加快铁路进一步改革创新，提升替代公路运输产品的优势竞争力。杨栋^[8]基于我国运输结构调整政策和铁路货运行业发展趋势，提出铁路货运增量的重点当前在大宗黑货，未来主要在白货。简文良等^[9]基于托运人选择货运方式行为特征，发现导致“公转铁”阻力较大的原因之一是公路托运人会低估公路运输费用并且高估铁路“门到门”的运输时间。吴睿等^[10]比较“公转铁”政策实施前后区域路网重型货车流量变化，发现政策实施后重型货车流量普遍下降，并对区域大气污染防治带来积极影响。毛保华等^[11]认为货运可持续发展需要通过“公转铁”来进行调整。

“公转铁”政策能够促进货物运输从公路转移至铁路，期望通过研究“公转铁”政策对地方铁路货物周转量及经济效益的影响，量化“公转铁”政策的实施效果，以期为持续推进“公转铁”，促进铁路货运业发展提供参考。

1　“公转铁”政策实施前后地方铁路货运量的变化分析

自2018年中央财经委员会明确提出调整运输结构以来，国家相继发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(国发〔2018〕22号)、《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)》(国办发〔2018〕91号)、《交通强国建设纲要》(中发〔2019〕39号)等一系列重要政策文件，要求以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等地区为重点区域，减少公路货运量，持续推进大宗货物运输“公转铁”“公转水”，不断完善综合运输网络，提高综合运输效率，降低物流成本，改善空气质量^[9]。地方也积极响应“公转铁”，在落实“公转铁”政策的同时对“公转铁”的企业进行补贴，江苏省发布《江苏省运输结构调整补助方案》(苏交运〔2020〕11号)，黑龙江省发布《黑龙江省大宗货物运输“公转铁”补助实施细则》(黑交规〔2021〕10号)，对从公路运输转向铁路运输的大宗货物铁路运输发送量年增量部分，按照每吨3元进行补助。

地方铁路是指由地方政府或企业公司管理的铁路，常作为支线铁路。截至2020年底，全国共有22个省、市、自治区经营管理地方铁路，包括北京、河北、山西、内蒙古自治区、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、宁夏回族自治区、青海、甘肃和新疆维吾尔自治区，其中青海、甘肃和新疆维吾尔自治区在2019年之后新增地方铁路，考虑数据的可获得性及疫情影响，研究对象主要为前19个省份的地方铁路。“公转铁”政策实施前后19个省份地方铁路和公路货物周转量变化情况如图1所示。

由图1可知，在2018年“公转铁”政策实施前，19个省份的公路货物周转量呈快速增长趋势，且增速加快，2016年较2015年增长4.65%，2017年较2016年增长9.37%。19个省份的地方铁路货物周转量在2014—2016年呈增长趋势，2017年出现较大下降，2017年较2016年减少12.97%，与公路货物周转量的快速增加形成反差。2018年“公转铁”政策实施后，在2018年当年，19个省份公路货物周转量增速放缓，仅较2017年增加0.62%，之后公路货物周转量出现下降，2019年较2018年下降5.22%。19个省份地方铁路货物周转量则在“公转铁”政策实施后快速增加，且增速加快，2019年较2018年增加3.59%，2020年较2019年增加20.58%。

通过分析“公转铁”政策实施前后19个省份地方铁路和公路货物周转量的变化，发现“公转铁”前后二者的货物周转量变化趋势出现较大反转。“公转铁”之后，地方铁路货物周转量由下降转为增加趋势，且增速加快，公路货物周转量则出现下降趋势。虽然“公转铁”之后地方铁路货物周转量增加，但增加的货物周转量中有多少是“公转铁”政策带来的，以及政策对企业的效益影响是怎样的仍不清楚，有待进一步研究。

2　“公转铁”政策对地方铁路货运业经济效益影响模型构建

2.1　模型选择

地方铁路作为干线铁路网的补充，主要承担货物运输，在有力解决铁路运输“最后一公里”问题的同时，也带动了地方经济发展，同时地方铁路运输企业拥有独立的的财务指标，考虑数据的可获得性，以地方铁路为研究对象分析“公转铁”政策的政策效果。双重差分模型(DID)作为一种政策效应评估方法，能够将政策净效应从干扰因素中分离出来，避免内生性问题，同时作为一种固定效应估计模型，在一定程度上可以缓解遗漏变量导致的偏误问题，因此常被用来评估政策实施的跨期效果^[12]。综上，研究选用双重差分模型分析“公转铁”政策对铁路货运业经济效益的影响。

2.2　变量选取及数据来源

从《全国地方铁路统计资料汇编》分别选取2012—2020年19个省份40条地方铁路线的货物周转量和地方铁路运输企业的运输利润作为被解释变量，选取地方铁路的营业里程、运价率、劳动力人数等指标及地方铁路所在地区的经济发展指标作为控制变量，地区经济发展指标来源于《城市统计年鉴》，包括地区生产总值、产业结构、财政支出、固定资产投资等指标^[13-14]。对统计资料中的缺失值、异常值等通过插值进行处理，处理后的各变量描述性统计如表1所示。

运输利润为地方铁路运输企业的运输收入减去运输支出；劳动力人数指标为《全国地方铁路统计资料汇编》中铁路运输业从业平均人数；运价率为地方铁路运输企业运输收入除以货物周转量；由于铁路运输以煤炭等大宗货物为主，用第二产业产值占总产值比例来衡量产业结构；财政支出指标为政府一般公共预算支出；固定资产投资为铁路线所经地区的固定资产投资额。

2.3　模型设定

“公转铁”政策主要通过影响铁路货物周转量进而对铁路货运业的经济效益产生影响，因此先分析“公转铁”政策对铁路货物周转量的影响，后分析对地方铁路货运业经济效益的影响。由于“公转铁”政策主要影响铁路的大宗货物运输，因此将运输煤炭、矿石等大宗货物的地方铁路定义为实验组，其余不以大宗货物为主营业务的地方铁路定义为对照组。

构建虚拟变量RT{R}_{it}，RT{R}_{it}=\mathrm{1}为实验组，表示运输大宗货物的地方铁路；RT{R}_{it}=\mathrm{0}为对照组，表示不以运输大宗货物为主营业务的地方铁路。实验组和对照组及具体线路表如表2所示。

构建时间虚拟变量tim{e}_{it}，通过时间变量代表“公转铁”政策是否实施。当tim{e}_{it}=\mathrm{0}时，代表线路i在第t年未实施“公转铁”政策；当tim{e}_{it}=\mathrm{1}时，代表线路i在第t年实施“公转铁”政策。建立双重差分模型如下。

Y_{\mathrm{1}it}={\beta }_{\mathrm{0}}+{\beta }_{\mathrm{1}}tim{e}_{it}+{\beta }_{\mathrm{2}}RT{R}_{it}+{\beta }_{\mathrm{3}}tim{e}_{it}\times RT{R}_{it}+Z_{it}+{\mu }_i+{\epsilon }_{it}⑴

Y_{\mathrm{2}it}={\beta }_{\mathrm{0}}+{\beta }_{\mathrm{1}}tim{e}_{it}+{\beta }_{\mathrm{2}}RT{R}_{it}+{\beta }_{\mathrm{3}}tim{e}_{it}\times RT{R}_{it}+Z_{it}^{\text{'}}+{\mu }_i+{\epsilon }_{it}⑵

式中：Y_{\mathrm{1}}表示“公转铁”政策对铁路货物周转量的影响；Y_{\mathrm{2}}表示“公转铁”政策对地方铁路运输企业运输利润的影响，Y_{\mathrm{1}}，Y_{\mathrm{2}}为被解释变量；i和t表示第i条地方铁路的第t年；tim{e}_{it}\times RT{R}_{it}为交叉项，表示“公转铁”政策影响区域和时间的综合变量；Z_{it}，Z_{it}^{\text{'}}表示其他可能影响铁路货运业经济效益的因素构成的控制变量，可减少模型设定误差，增加模型完备性，在模型Y_{\mathrm{1}}中控制变量包括地方铁路的营业里程、从业平均人数、运价率，以及地方铁路所经过地级市的经济发展指标，包括地区生产总值、第二产业比重、财政支出、固定资产投资，模型Y_{\mathrm{2}}的控制变量在Y_{\mathrm{1}}的基础上引入地方铁路货物周转量，去除地区生产总值；{\mu }_i表示不同地方铁路的固定效应，是不同地方铁路不随时间变化而变化的差异；{\epsilon }_{it}表示随机扰动项；{\beta }_{\mathrm{0}}表示常数项；{\beta }_{\mathrm{1}}表示衡量组间差异；{\beta }_{\mathrm{2}}表示衡量时间差距；{\beta }_{\mathrm{3}}表示衡量“公转铁”政策的真实作用效果。

3　实证分析

运用双重差分模型，得到“公转铁”政策对地方铁路货物周转量及经济效益的影响。“公转铁”政策对地方铁路货物周转量及经济效益影响结果如表3所示，表中第2，3列为“公转铁”对地方铁路货物周转量的影响，第4，5列为“公转铁”政策对地方铁路货运业经济效益的影响。

由表3可知，当显著性水平为10%时，在控制其他变量的前提下，“公转铁”政策对地方铁路货物周转量起到显著促进作用，短期内带动地方铁路货物周转量增加22 918万t·km。在模型Y_{\mathrm{1}}的控制变量中，地区生产总值、从业平均人数对地方铁路货物周转量有显著正向促进作用，说明地区经济发展、人力的投入有利于地方铁路货物周转量的增长；产业结构中第二产业的增长为大宗货物的运输提供良好环境，有利于铁路货物周转量的增加；周转量是运输货物吨量与运输距离的乘积，营业里程的增加有利于运输距离的增加，故对货物周转量呈正向影响；运价率对货物周转量呈显著的负向作用，符合供给需求理论，运价率上升会导致地方铁路货物周转量的下降。

在控制其他变量的前提下，“公转铁”政策对地方铁路运输企业运输利润起到正向促进作用，短期内带动企业运输利润增加2 424万元。在模型Y_{\mathrm{2}}的控制变量中，地方铁路货物周转量、从业平均人数、第二产业比重对地方铁路运输企业运输利润有显著促进作用，表明地方铁路货物周转量增长、人力的投入、第二产业发展利于企业利润的增加。其中从业平均人数增加虽然会导致企业人力成本增加，但劳动力增加带来的生产效率增加更大，根据《全国地方铁路统计资料汇编》，“公转铁”政策实施后，地方铁路运输企业的生产效率由69万t·km/人增加至77万t·km/人，故有利于企业利润增加。营业里程对利润呈显著负向作用，主要是短期内营业里程的增加会带来铁路货物运输基础设施投资的增加，导致地方铁路成本上升，对企业经济效益产生负向影响；运价率对企业经济效益产生负向影响是由于提高铁路运价会降低铁路较公路的低成本优势，并且铁路运输的灵活性不如公路，托运人基于综合物流成本的上升，可能会倾向选择公路运输。

综上，“公转铁”政策对地方铁路的货物周转量短期内影响显著，对地方铁路运输企业经济效益有正向影响但不显著。“公转铁”政策虽然能够带动地方铁路货物周转量增加，但地方铁路为承载“公转铁”政策带动的货物周转量，需要对原铁路货场进行改造、扩建升级、新修建铁路专用线等，由此带来的铁路货物运输基础设施增加会提高地方铁路运输企业的运输成本，同时铁路运价的提高也会进一步降低铁路运输较公路运输的低成本优势。为更好落实“公转铁”政策，优化调整运输结构，地方铁路运输企业应采取完善铁路货运基础设施、主动降价、提高铁路货运服务水平等措施吸引托运人，同时为激励铁路运输企业和托运人，政府也应当制定完备的运输补贴政策^[15]。

为验证模型的可靠性，进行平行趋势检验和稳健性检验，通过事件研究法进行平行趋势检验如表4所示，稳健性检验如表5所示。由表4可知，“公转铁”政策实施之前实验组和对照组不存在显著差异，符合平行趋势假设。由表5可知，稳健性检验中各变量的P值均显著，可认为所取各变量为平稳序列，满足建立双重差分模型的条件。

4　结束语

“公转铁”政策是我国政府采取的调整运输结构，实现双碳目标的一项重要举措。以40条地方铁路为例，基于双重差分模型，就“公转铁”实施后对铁路货运业影响的跨期效果进行净效应评估。研究结果表明，“公转铁”对促进地方铁路货物周转量增长效果显著，对地方铁路经济效益有正向影响。今后，在“公转铁”政策进一步实施过程中，可以通过铁路企业实施浮动运价和政府完善对绿色运输的补贴机制等措施，提高铁路货运企业的财务和社会经济效益；此外，“公转铁”政策对国铁货运业务产生的影响更大，还可以研究“公转铁”政策对国铁货运业经济效益的影响。

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基金资助

国家社会科学基金重大项目(B17N100060)

深圳市科技计划基金项目(B18I00140)