铁路客运服务标准及规章体系构建研究

Construction of Standards and Regulation System for Railway Passenger Transport Service

摘要

近年来，我国铁路实施多层次、多元化的客运服务策略，对配套的客运服务标准及规章提出更高要求，而目前铁路客运服务标准数量较少，客运服务标准及规章体系仍待建立完善。通过分析国家层面、铁道行业层面、国铁集团层面铁路客运服务技术规章及标准现状，挖掘既有客运服务技术规章及标准体系存在的标准与规章体系协调性不足、铁路客运服务标准较为缺失、规章标准动态管理机制缺乏等问题。基于六维分析模型，研究构建铁路客运服务技术规章及标准体系架构及建议目录，提出铁路客运服务技术规章及标准管理规范建议，即：逐步建立国铁集团客运服务标准体系，完善铁路客运服务技术规章体系，建立铁路客运服务技术规章及标准动态管理机制，为规范客运服务质量标准及规章管理、不断推动客运提质提供支撑。

Abstract

In recent years, China's railway has implemented a multi-level passenger service strategy, which has put forward higher requirements for passenger service standards and regulations. At present, the number of railway passenger service standards is relatively small, and the passenger service standards and regulatory system still need to be established and improved. After analyzing the current status of railway passenger service technical regulations and standards at the national level, railway industry level, and China Railway Group level, this paper explored existing problems, such as insufficient coordination, lack of standards, and dynamic management mechanisms. Based on the six-dimensional analysis model, this paper constructed the architecture and directory of technical regulations and standard systems for railway passenger transport services. It proposed suggestions for technical regulations and standard management, including gradually establishing the standard system for passenger transportation services, improving the technical regulations system, and establishing dynamic management mechanisms. These suggestions provide support for standardizing the quality standards and regulatory management of passenger transport services and continuously promoting the improvement of passenger transport quality.

Graphical abstract

关键词

技术规章 / 技术标准 / 客运服务 / 体系框架 / 服务质量

Key words

Technical Regulations / Technical Standards / Passenger Transportation Services / System Framework / Service Quality

2023年，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)提出“打造铁路客运多层次服务体系，提升铁路安全出行、健康出行、便利出行水平”的新要求^[1]。近年来，我国铁路针对不同类型旅客开展多层次的服务，如针对老、幼、孕、残旅客开展“适老温馨服务”“重点旅客服务”^[2]；针对客运站厕所环境开展厕所革命“暖手工程”服务、客站厕所深度保洁服务^[3]；针对商务座旅客开展商务座候乘服务、商务座餐食服务；结合旅客出行环境需求，开展列车静音服务^[4]等。上述多层次、多元化服务在便捷旅客出行的同时，也对铁路客运服务质量管理提出更高的要求，相关服务标准应随着服务项目的实施不断改进完善。目前我国铁路客运标准多为设备标准及产品技术条件，客运服务标准数量仍较少^[5]。因此，有必要基于不同层次的旅客服务质量管理需求，研究构建我国铁路多层次客运服务标准及规章体系，为规范客运服务质量标准及规章管理、不断推动客运提质提供支撑。

1　我国铁路客运服务标准及规章体系现状

1.1　国家层面铁路客运服务政策规范

国家层面铁路客运服务政策规范以法律法规及国家标准为主。与铁路旅客运输服务相关的法律法规主要由全国人民代表大会及其常务委员会、国务院等国家政府机关颁布，主要规定了铁路客运服务的权责划分、义务履行、价格管理、安全管理等^[6]。此类法律法规内容较为固定，体系较为成熟，铁路运输企业所制定的规章标准不得违反法律法规的要求。因此，法律法规作为独立的完整体系存在，是铁路客运服务标准及规章的上位法。

铁路客运服务国家标准属于国家交通运输标准体系范畴。原铁道部运输局编制了《铁路旅客运输服务质量标准》(GB/T 25341—2010)^[7]，该标准分为车站、列车两部分，明确铁路客运服务各个环节的基本服务标准。随着铁路政企分开，该标准规定内容过细且部分内容已不符合铁路客运服务实际，国家标准化管理委员会于2019年重新修订发布《铁路旅客运输服务质量》(GB/T 25341—2019)，目前分为总则及服务过程2部分，规定铁路旅客运输服务的管理、服务合同、服务过程、服务评价等基本要求^[8]，对于具体的服务过程及作业未做详细规定。

1.2　铁道行业层面铁路客运服务标准

铁道行业标准是我国铁路行业针对铁路建设、维护管理、运营、技术规范等方面制定的一系列标准。其中，铁路客运服务标准主要分布在运营标准、技术标准当中。梳理铁路客运服务铁道行业标准包括《铁路运输标识 第2部分：客运》《铁路磁介质纸质热敏车票》等6项，多为客运产品及设备的技术标准。虽然《铁道行业技术标准管理办法》明确规定铁路运输服务质量要求可纳入技术标准管理^[9]，但目前仍未针对客运服务具体内容制定行业标准。

1.3　国铁集团铁路客运服务标准及规章

国铁集团层级客运服务规定主要集中在客运专业技术规章、客运专业规范性文件及企业标准当中。

（1）客运专业技术规章。铁路客运专业技术规章是铁路技术规章体系的重要组成部分，其内容主要涉及与站车各项旅客运输服务相关的客运组织、管理和客运服务设施设备的运用、管理等要求^[10]。截至2023年8月1日，国铁集团层级共有客运专业技术规章42项^[11]，其中与客运服务相关技术规章共包括20项。主要涵盖了站车客运组织、安检管理、设备管理、票务管理、行包运输、投诉处理、应急处置等内容。多数技术规章客运服务内容仅占规章整体内容的一部分，大多是对客运组织、客运设备及人员技术管理的规定。

（2）客运专业规范性文件。国铁集团层级客运专业制定了文件、电报、函、通话记录等多项规范性文件。其中，客运服务规范性文件以国铁集团《铁路旅客运输服务质量规范》(以下简称“《服务质量规范》”)为核心，其他客运服务规范性文件为补充，初步形成了铁路客运服务规范性文件体系。《服务质量规范》分为高速铁路中型以上车站、高速铁路小型车站、普速铁路大型车站、动车组列车、空调列车等8个部分，涵盖高速、普速客运站车服务的各项服务基本要求^[12]。《服务质量规范》自2016年修订发布后，至今一直未进行修改，部分条款内容已不适应新的客运设备设施应用及服务质量要求。且客运专业规范性文件内容分散，具有一定的临时性，亟待梳理整合。

（3）国铁集团客运服务企业标准。国铁集团企业标准主要分为建设标准、技术标准及工作标准3大类^[13]，目前客运服务企业标准多集中于技术标准当中。经梳理，在现行国铁集团企业技术标准中，仅有11项与旅客服务相关，多数为客运设施设备、信息系统、标志标识等标准，未对设备设施的使用、相关服务作业进行规定。

1.4　存在问题

（1）标准与规章体系协调性不足。在技术规章方面，国铁集团层级虽然已形成较为成熟的客运专业技术规章体系，但该体系中客运组织、技术管理相关内容较多，未针对客运服务建立单独的规章体系；客运专业规范性文件方面，仅《服务质量规范》对站车客运服务质量进行了系统性、综合性规定，其余客运专业规范性文件内容均较为分散，未形成统一的客运服务规范性文件体系；标准方面，既有标准的制修订与规章关联性较弱，同上述2个体系之间的协调性有待提升。

（2）铁路客运服务标准较为缺失。国家标准中客运服务标准数量较少，而铁道行业标准、国铁集团企业标准多围绕客运设备设施的产品参数、技术条件制定，未针对客运服务过程中的作业、设备使用等要求制定服务标准。如果要建立完整的铁路客运服务标准体系，则需规划制定新的铁路客运服务标准，不断扩充和完善铁路客运服务标准体系。

（3）缺乏规章标准动态管理机制。部分客运服务技术规章的内容未及时更新，未及时根据客运服务实际变化而修订完善。且仍有部分客运服务规定分散在电报、通话记录等临时性规范性文件当中，这些文件数量大、规范性弱、管理难度大，缺乏定期的清理整合、问题及时反馈等动态管理机制。

整体来看，我国铁路客运服务标准及规章体系研究尚处于起步阶段，有必要系统性、层次性地研究构建铁路客运服务标准及规章体系，指导全路客运服务质量监督及管理，为进一步提升铁路客运服务质量提供制度支撑。

2　铁路客运服务技术规章及标准体系构建

国铁集团作为铁路客运服务规章和标准的管理主体，其体系适应性及管理规范性对客运服务质量具有重要影响。在此以国铁集团为研究对象，构建适应其客运服务管理需要的技术规章及标准体系。

2.1　构建原则

（1）客运服务技术规章及标准体系界面清晰。所构建的体系既包含客运专业技术规章，还包含国铁集团企业标准，因此2个子体系的各项规章及标准间，应保持界面清晰，避免针对相同服务对象制定的规章和标准间存在大量重复内容。

（2）客运服务技术规章及标准体系相互协调。虽然规章和标准2个子体系应界面清晰、分工明确，但其相关内容还应相互协调，避免针对相同事项制定的规章和标准间存在冲突和不一致内容。

（3）与多层次客运服务相适应。铁路客运车站和列车的客运服务管理各有特征，其主要开展的客运服务、办理的客运业务、运用的客运技术设备也不尽相同。此外，高速铁路客运服务更偏向于高质化、多元化，而普速铁路客运服务偏向于惠民化、便捷化^[14]。因此，在构建站车客运服务技术规章及标准体系时，应充分考虑不同等级车站、不同列车的客运服务管理特征，以及不同种类旅客的服务需求。所纳入的客运服务技术规章及标准应能有效指导现场客运人员开展日常服务工作，规范客运服务作业。

2.2　构建方法

技术规章及标准的属性分析可以分别形成其体系中所纳入技术规章和标准的可行方案集合。构建铁路客运服务技术规章及标准体系，主要分析技术规章及标准的适用范围、类型、分类3个属性维度。将技术规章及标准的三维分析方法有效结合，通过相似属性建立技术规章及标准关联关系，有机结合技术规章及标准体系结构的复杂性和系统工程方法的科学性，构成铁路客运服务技术规章及标准体系六维分析模型如图1所示^[15]。

铁路客运服务技术规章与标准在类别上有一定的关联，如均有安全检查类别，票务服务标准可对应售票组织技术规章，由此根据类别建立客运服务技术规章与客运服务标准的关联关系，并将类型、类别、适用范围等不同分析维度进行组合，以确定不同客运服务技术规章和标准纳入体系的必要性及其所处的层级位置。通过模型分析，组成铁路客运服务技术规章及标准的最大可行性方案集合，从不同维度对客运服务技术规章及标准进行逐一筛选，以确保体系的完整性与协调性。

2.3　体系架构及建议目录设计

运用铁路客运服务规章及标准体系六维分析模型，从管理层级、类型、分类、主要内容、适用范围等不同维度对客运技术规章及标准进行逐一分析，形成铁路客运服务技术规章体系和服务标准体系如下。

（1）铁路客运服务技术规章体系。构建国铁集团铁路客运服务技术规章体系框架如图2所示。国铁集团层级客运专业系统规章主要包括《铁路旅客运输规程》《铁路旅客运输管理规则》及《服务质量规范》，在客运专业单项规章下设服务综合、安全检查、售票组织、行包组织、客运设备、环境卫生、应急处置、其他共8个子类别，根据每一分类的内涵，框定每个类别下应纳入的技术规章范畴。其中，客运车站技术规章的规定内容主要适用于车站的客运服务管理，主要包括售票组织、行包组织、客运设备等类别；旅客列车技术规章的内容主要适用于在列车上的客运服务管理，主要包括行包组织、客运设备、环境卫生等类别；对于既适用车站也适用旅客列车的技术规章则列入站车综合，主要包括客运综合、应急处置等类别。基本涵盖了铁路站车客运服务管理的主要设备及作业项点，使内容架构更加符合铁路站车客运服务需要。

（2）铁路客运服务标准体系。构建国铁集团铁路客运服务标准体系框架如图3所示。由图3可以看出，将铁路客运服务标准分为客运车站、站车综合、旅客列车3大类，下设综合服务、安全检查与提示、服务设施设备、文明服务、服务用语、重点旅客、商务座旅客、票务服务、乘降服务、进出站服务、环境卫生、行包服务、餐饮销售等14个子类别。根据每一分类的内涵，框定每个子类别下应纳入的客运服务标准范畴，与铁路客运服务技术规章体系形成协调及互补，共同指导铁路现场人员开展客运服务工作。

（3）铁路客运服务技术规章及标准建议目录。结合所提出的铁路客运服务技术规章及标准体系，通过分析梳理、征求意见、专家研讨等，研究提出国铁集团层级客运服务技术规章及标准建议目录。国铁集团铁路客运服务技术规章及标准建议目录举例如表1所示。

所提出的国铁集团层级铁路客运服务标准建议目录共包含25项客运服务标准，针对铁路客运服务标准的类别，在每一类别下规划设计国铁集团需制定的客运服务标准。其中，综合服务类下主要包括服务质量管理、服务质量评价及投诉处理相关标准；结合客运作业需要形成铁路客运作业系列标准，包括车站安检作业、旅客投诉处理、列车票务作业、旅客乘降作业、旅客进出站作业等；形成客运服务备品系列标准，包括布制品和塑料制品；形成铁路旅客服务系列标准，包括服务用语、重点旅客服务、商务座服务、环境卫生、列车餐饮及销售等。涵盖铁路客运服务的各个服务环节以及不同类型的服务对象，形成多层次的客运服务标准体系。

3　铁路客运服务技术规章及标准管理规范建议

（1）逐步建立国铁集团客运服务标准体系。鉴于目前国铁集团企业标准中客运服务标准较少，结合所提出的客运服务标准建议目录，将目录中相关标准逐步纳入国铁集团技术标准项目计划当中，充分研究各项标准制定的必要性、可行性，适时启动各项标准的编制工作，按计划逐步扩充和完善国铁集团客运服务标准体系。

（2）完善铁路客运服务技术规章体系。目前国铁集团客运服务技术规章体系已初步建成，但在管理规范性方面还可以优化提升。一是根据提出的国铁集团客运服务技术规章体系，将相关规章制度整合纳入，完善客运服务技术规章体系内容；二是适时启动《服务质量规范》的修编工作，优化不适应现场实际的规定内容，提升《服务质量规范》适应性；三是铁路局集团公司及客运站段可参考所提出的客运服务技术规章体系，结合自身客运服务特点，构建适用于本单位的客运服务技术规章体系。

（3）建立铁路客运服务技术规章及标准动态管理机制。根据铁路客运服务的变化和需要，客运服务技术规章及标准的制定部门应及时废止、修订和补充完善各项客运服务规章及标准。公布新技术规章和标准的同时，要明确被废止、替代的技术规章、标准及有关文件的内容。同时通过技术规章信息系统等平台，建立对客运服务技术规章及标准实施过程中的问题反馈渠道，对相关问题进行研究分析后，迅速对规章及标准内容进行修订完善，不断提升铁路客运服务技术规章及标准的适应性。

4　结束语

铁路客运服务标准及规章是铁路开展客运服务的基础依据，科学合理的铁路客运服务技术规章及标准体系有利于铁路运输企业规范客运服务质量管理。通过分析铁路客运服务技术规章及标准现状，挖掘存在的问题，构建铁路客运服务技术规章及标准体系。铁路客运服务技术规章及标准管理部门可以根据所构建的体系架构，编制或修订客运服务技术规章及标准，不断提升客运服务技术规章及标准的科学性、规范性、适应性，为指导铁路客运服务工作高效开展，提升铁路客运服务质量提供支撑。

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基金资助

中国国家铁路集团有限公司科技研究开发计划课题(N2022B008)