基于项目融资视角探索金融支持铁路光伏产业发展路径研究

Development Path of Financial Support for Railway Photovoltaic Industry Based on Project Financing

摘要

为了加快推进“双碳”目标落实落地，我国政府相继出台政策及配套措施助力绿色产业实现高质量发展。在有利的政策环境下，以光伏、风力发电为主的新能源项目受到金融机构绿色金融的青睐。基于“双碳”背景，铁路运输的绿色、低碳、环保优势作用凸显，国铁企业布局了以分布式光伏发电为主体的铁路+新能源的新业态。为了深入贯彻落实绿色产业支持政策在国铁企业落实见效，从金融机构项目融资视角出发，在梳理绿色金融政策及光伏产业发展现状的基础上，论述国铁企业开展光伏项目融资的可行性及必要性，提出了金融支持铁路光伏产业发展的实施路径及操作要点，为国铁企业开展光伏项目融资提供了有益的实践经验借鉴。

Abstract

To accelerate the realization of the "carbon peaking and carbon neutrality" goals, the Chinese government has successively introduced policies and supporting measures to assist green industries in achieving high-quality development. Under a favorable policy environment, new energy projects mainly based on photovoltaic and wind power generation have been favored by financial institutions for green finance. Based on the "carbon peaking and carbon neutrality" background, the green, low-carbon, and environmentally friendly advantages of railway transportation have been highlighted, and national railway companies have laid out a new railway + new energy business model with distributed photovoltaic power generation as the main body. To thoroughly implement the support policies for green industries in national railway companies, this paper discussed the feasibility and necessity of national railway companies to carry out photovoltaic project financing from the perspective of financial institutions' project financing, and it sorted out green financial policies and the current status of the photovoltaic industry development. The paper put forward the implementation path and key points of financial support for the development of the railway photovoltaic industry, providing useful practical experience for national railway companies to carry out photovoltaic project financing.

Graphical abstract

关键词

绿色金融 / 项目融资 / 绿色铁路 / 新能源 / 光伏

Key words

Green Finance / Project Financing / Green Railway / New Energy / Photovoltaic

在2020年9月22日第75届联合国大会上，我国宣布二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。锚定“双碳”目标任务，国务院、国家部委相继出台了一系列鼓励引导企业实现绿色转型发展的政策文件，并明确要求金融企业做好科技、绿色、普惠、养老、数字金融5篇大文章。铁路行业作为综合交通运输体系中的绿色骨干力量，具有鲜明的绿色、低碳、环保特点，研究国铁企业如何用足用好绿色金融政策，将铁路绿色发展需求与金融资源供给有机结合，全面推进铁路六个现代化建设，实现金融支持铁路高质量发展具有重要的现实意义。

1　绿色金融及光伏产业发展现状

1.1　绿色金融发展现状

绿色金融是指对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等方面提供的金融服务。绿色金融与传统金融最主要的区别在于将经济效益评价为主调整为注重对环境效益和社会效益的评价。在“双碳”目标的引领下，我国在绿色金融政策体系建设、完善衡量标准、加强激励机制、推动产品创新等方面积极作为，出台《关于构建绿色金融体系的指导意见》《绿色产业指导目录(2024年)》《绿色债券支持项目目录》等文件，在湖州、广州等地设立了绿色金融改革创新试验区，这意味着我国已基本建成较完善、多层次、大规模的绿色金融体系^[1]。伴随着绿色金融体系的建设，也带来了绿色融资市场规模的迅速增长。2019年至2023年上半年，绿色融资的年复合增长率约为30%。截至2023年6月末，全国绿色融资总量中绿色贷款占比约88%；绿色债券(包括资产支持证券投资)占比约8%，其他融资工具占比约4%，绿色融资仍然以绿色信贷为主。从信贷市场结构来看，绿色交通运输和清洁能源仍然是绿色信贷支持的主要领域，占绿色信贷总规模的70%^[2]。同时，随着绿色金融创新发展，环境、社会和公司治理(Environmental， Social and Governance，ESG)基金也逐渐走入企业的视野，成为新型绿色融资工具的主要目标^[3]。

国铁企业在用好绿色金融政策方面做出了实践探索。例如，中国铁路投资集团有限公司发行“碳中和绿色科技创新”公司债、“碳中和”绿色公司债金额累计35.2亿元；浩吉铁路股份有限公司发行25亿元绿色乡村振兴公司债；内蒙古集通铁路(集团)有限责任公司发行“集通铁路客运收费收益权绿色资产支持专项计划”募集资金9亿元；中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)管理的各铁路局集团公司、合资铁路公司的部分融资获得金融机构的绿色信贷支持等。

1.2　光伏产业发展概况

光伏产业(Photovoltaic，PV)主要指以硅材料的应用开发形成的光电转换产业链条，包括高纯多晶硅原材料生产、太阳能电池及组件生产以及光伏发电应用等多个环节。光伏发电作为产业链的终端输出环节，是将太阳能转化为电能的直接体现。我国的光伏产业发展经历了4个阶段，即行业起步期、快速成长期、高速发展期和平价上网期。按照建设规划位置可将光伏发电系统分为集中式光伏发电系统和分布式光伏发电系统^[4]。其中，集中式光伏发电项目具有项目规模大、资金投入大、建设成本高的特点；分布式光伏发电项目具有资金投入相对较小、建设成本低、建造速度快的特点，多用于工商企业厂房屋顶或民居屋顶光伏发电。鉴于铁路企业光伏建设应用实践，光伏在铁路场景的应用仍然以发电为主，这也是金融机构重点扶持的产业环节。

2　铁路企业开展光伏项目融资的可行性及必要性

2.1　铁路光伏项目融资的可行性

2.1.1　铁路资源禀赋优势为光伏项目建设提供基础资源支撑

全国铁路动车段(所)、车辆段(所)、机务段(所)、站房、客站雨棚、物流基地(货运中心)、生产生活等建筑屋面的总面积约8 470万m²，根据结构特点以及建筑荷载等特性，预估可供开发光伏项目的铁路建筑屋面约1 435万m²，约占总面积17%，预估装机容量约1.43 GW；铁路沿线用地总面积为149 000万m²，可供开发的铁路沿线用地约746万m²，预估装机容量0.75 GW。上述2个主要场景年均发电量约为23.7亿kW·h，约占非牵引用电的22.7%，减少二氧化碳排放约197万t。综上数据来看，依托铁路资源禀赋优势的铁路企业光伏项目开发潜力巨大。

2.1.2　铁路作为用电大户亟需大规模光伏发电项目资金投入

截至2023年末，我国铁路营业里程超过15.9万km，其中高速铁路营业里程超过4.8万km，每月耗电量80亿~90亿kW·h，年均用电量达900亿kW·h，占我国总用电量的1.2%左右，铁路企业电费支出约500亿元，铁路行业已成为国民经济行业中的用电主力军。为了积极落实国家政策要求，加大节支降耗力度，铁路企业在减少非必要用电消耗的同时加大新能源领域的资源开发，积极拓展“铁路+光伏”模式的应用场景。按照《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》的有关规定，对于光伏电站项目建设最低项目资本金比例为20%，铁路企业在申请专用于光伏电站的项目融资时，融资规模最高限可为项目总投资的80%。大规模的项目建设亟需金融机构提供长期稳定的资金支持^[5]。

2.1.3　项目融资帮助铁路光伏项目缓解现金流压力

按照目前铁路企业已开展的光伏项目建设可行性分析结论来看，铁路光伏项目的消纳方式以“自发自用、余电上网”为主，项目的建设周期长，综合考虑设备购置安装费、建筑工程费等固定成本投入因素，项目投资收回期基本在10年左右，在项目运营期需要对光伏设备进行维修、养护、更新等，利用金融机构项目融资，可以从根本上缓解项目运营期的现金流压力，保证项目存续期间的生产经营稳定^[6]。

2.2　铁路光伏项目融资的必要性

2.2.1　用好绿色金融政策举措，切实降低铁路光伏项目建设成本

中国人民银行、国家金融监督管理总局等部门多措并举，鼓励引导金融机构加大对绿色、科技等领域的信贷资金支持，并在融资价格、审批流程、基础条件等方面给予一定的政策倾斜。铁路企业的绿色、低碳发展潜力巨大，项目发展前景广阔，项目融资发生的本金及利息可以计入资产总额，同时优惠融资价格以及良好融资环境可以从根本上降低铁路光伏项目的建设成本，切实增加光伏项目的资产价值。

2.2.2　充分利用金融市场资源，分散光伏项目建设的资金风险

光伏项目在铁路应用的市场前景较好，但产生的经济效益受项目所在区域的电价定价、利用小时数这2个关键要素影响。光伏项目的环保效益和社会效益显著，但经济收益能否达到预期存在不确定性。铁路企业在开展光伏项目建设时，可以充分借助金融机构的风险管理手段，通过自主投资、金融机构融资、吸引社会投资等多渠道资金筹集方式，分散光伏项目建设的资金风险^[7]。

2.2.3　优化光伏项目的资本结构，增强铁路光伏市场的吸引力

利用金融机构开展光伏项目融资，一方面可以确保项目在资金方面得到充足的保障，从而推动项目的顺利实施，另一方面可以进一步优化光伏项目的资本结构，利用长期资金稳定且优惠的利率优势，降低成本。从社会投资者视角来看，融资能力较强意味着铁路光伏项目具有良好的市场前景和盈利能力，有助于吸引更多的投资者支持铁路光伏项目^[8]。

3　铁路企业光伏项目融资的基本条件

3.1　借款人应具备的一般条件

铁路企业以光伏项目为代表的绿色新能源项目向金融机构申请项目融资，首先应严格遵守国家关于固定资产贷款或项目融资的基础条件。按照2024年4月国家金融监督管理总局发布的《固定资产贷款管理办法》(国家金融监督管理总局令2024年第1号)的有关规定及金融机构业务实践要求，借款人申请光伏项目融资或购置固定资产应具备经营情况正常、信用等级较好的一般基础条件。金融机构除了要求借款人自身信用良好，同时还规定借款人为新设项目法人的，其控股股东应具备良好的信用状况。因此，铁路企业若通过新设项目或公司开展光伏项目融资时，应确保控股股东的资信状况良好；还要重点关注自身信用状况是否符合项目融资的基本要求，是否存在逾期记录，以及申请项目融资的企业法定代表人、实际控制人是否存在被列入失信被执行人的情况^[9]。

3.2　融资项目应具备的特殊条件

3.2.1　借款人申请融资项目按要求履行相应的审批手续

一般情况下，按照企业管理的基本要求，借款人进行固定资产项目投资前应进行可行性研究，并按照企业集团内部管理规定，履行相应层级的项目立项审批流程，具备开展项目建设的基础条件。

3.2.2　融资项目应符合我国产业政策规定

借款人申请融资的项目必须符合我国的产业政策要求，金融机构在此前提下可以为固定资产项目提供信贷资金支持。目前，金融机构参照的产业目录是《产业结构调整目录(2024年版)》。金融机构对于属于鼓励类的固定资产项目，尤其是绿色、低碳行业相关的项目，一方面应优先提供授信支持，另一方面要积极提供一定的优惠政策，如较优惠的信贷资金价格或便捷高效的业务办理流程等。

3.2.3　光伏项目合规性要求

金融机构对借款人申请固定资产项目融资的项目合规性做出了明确的要求，即“项目符合国家的产业、土地、环保等相关政策，并按规定履行了固定资产投资项目的合法管理程序”。

（1）固定资产投资项目是否履行报批程序。在申请固定资产贷款之前，借款人应首先保证固定资产项目的合规性符合相关规章制度的要求。根据《政府投资条例》的规定，政府对项目的立项审批管理有3种方式：审批、核准和备案，三者的主要区别在于是否为政府直接投资项目。其中，政府投资项目采取审批制的项目立项方式。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，企业投资关系国家安全、涉及国家重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。除实行审批制和核准制的其他项目实行备案管理。目前，《政府核准的投资项目目录》未涉及光伏电站项目，且光伏电站项目建设一般属于企业投资项目。因此，光伏电站项目一般按照备案制管理，借款人向项目主管部门办理备案手续即可。但需要注意，铁路企业在申请备案时提交的备案资料中应明确项目需要从金融机构融资，否则将影响后续项目的融资审批^[10]。

（2）用地手续是否取得。借款人以光伏项目申请融资时，金融机构会重点关注项目用地的合规性。首先，关注项目建设用地是否取得土地证。集中式光伏项目建有升压站及管理中心，用地应为永久用地，须取得土地证，而光伏方阵所在地一般为租赁用地，应与相关单位签订租赁合同。分布式光伏项目没有升压站，用地全部可以通过租赁方式取得。其次，若光伏项目属于单独选址建设项目，一般需要进行用地预审。在办理用地预审中，应关注预审意见中有无基本农田及耕地。若有基本农田应取得国务院正式批复；若有耕地，应取得村民代表大会决议或农用地转建设用地的正式批复；若有林地，应取得林业局批复。铁路企业开展光伏项目主要是利用铁路的站房、雨棚、物流基地等建筑屋面，以及铁路正线沿线用地、货场以及铁路路基边坡用地等土地资源，土地权属清晰，产权明确，一般情况下不需要单独办理用地审批手续，按铁路企业要求履行决策程序^[11]。

（3）环评手续是否合规。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的有关要求，需要编制环境影响评价文件，按照对环境造成的影响程度不同提交的资料存在差异，但规定中对环境影响很小的填报环境影响登记表即可^[12]。光伏项目借款人申请融资时，应提供相应的环评证明材料；对于提供项目资金的金融机构而言，环评证明材料是具有“一票否决”性质的重要材料，因此借款人需要尤其关注。铁路企业如利用铁路闲置、低效资产开发光伏项目，通常不涉及编制环境影响评价文件，填报环境影响登记表即可。

3.2.4　电网接入协议(能源管理协议)的签订

光伏发电的消纳方式主要有2种，“全部自发自用”或“自发自用、余电上网”，因此部分光伏电站建成后需要将电能并入公共电网。根据《光伏电站开发建设管理办法》，在光伏项目建设的过程中，电力送出工程建设的进度，应和光伏电站建设保持同步。电网企业负责电力送出工程的建设。

光伏电站和电力送出工程建设完成后，电网企业应进行相关项目的测试及检验，参照《新能源场站并网调度协议示范文本》和《购售电合同示范文本》与建设主体签订购售电协议。光伏电站项目借款人要及时向电网企业提交接入系统设计报告评审申请，配套电力送出工程建设的进度，应和光伏电站建设保持同步^[13]。

4　光伏项目融资实践

4.1　光伏项目融资流程

项目主体结合光伏项目的建设资金需求，向金融机构申请项目融资贷款支持，发起项目融资申请；金融机构(财务公司)受理融资申请后，收集项目主体及项目资料，从资信情况、财务及经营状况等方面进行合理性、合规性审查；金融机构结合初步受理结果，对符合绿色贷款条件的光伏项目借款主体开展信用等级评价及综合授信评价工作；基于信用等级及授信评价，金融机构对融资项目从经济效益、还本付息能力、项目合规性等方面开展贷款审查及风险评价；金融机构按照内部规定的审批权限对符合项目融资条件的贷款履行审批流程，确定融资金额、融资利率、期限等关键要素；审批通过后，金融机构与项目借款主体签订项目融资合同(一般指贷款合同)，涉及担保的还应签订担保协议；金融机构将按照项目融资合同约定的要素将信贷资金发放至到指定账户，并按照项目金额、风险程度规定信贷资金的支付方式；在取得项目融资资金后，金融机构需要对项目融资合同执行情况、借款主体经营情况、项目建设及运营情况等进行跟踪检查；光伏项目借款主体按合同约定定期偿还融资本息至融资期限结束^[14]。项目融资流程图如图1所示。

4.2　光伏项目融资项点

4.2.1　选择适宜的融资机构

近些年，为了加快推进绿色金融政策在铁路企业落实见效，国有大型商业银行、全国股份制银行、企业集团财务公司等金融机构在铁路领域推广绿色信贷业务产品的主动性较高，意愿较为强烈。尤其企业集团财务公司作为服务集团主业的内部金融企业，在助力铁路高质量发展中积极发挥金融服务、降本增效的主要功能作用，铁路企业在开展光伏项目融资时应优先考虑政策倾斜力度较大的金融机构，享受金融机构绿色信贷的优惠便利条件。

4.2.2　以经济效益评价为主，重点突出光伏项目绿色效益及社会效益

绿色新能源项目属于我国绿色金融政策重点支持的项目，铁路企业在对新能源项目进行融资时除了关注项目预期带来的经济效益外，还应考虑环境效益，不能将经济效益作为是否承贷的唯一衡量标准。铁路企业在办理光伏项目融资时，应充分阐述光伏项目未来预期的经济效益、绿色效益及社会效益，比照我国绿色金融政策要求，积极配合提供项目资料，促使金融机构能够充分了解新能源项目的潜在效益。

对于光伏项目融资来说，金融机构贷款审查的重点是对项目的未来效益进行评价，也就是对未来风险的不确定性进行综合研判。针对光伏项目融资，金融机构在进行风险评价时会重点关注项目所在区域的电价定价、利用小时数这2个关键要素。按照《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》要求，2021年起，各光伏电站电能平价上网，光伏电价正式进入了市场化时代，这对光伏电站的电费收入产生了一定的不良影响。此外，我国目前电力资源出现地区性的需求不平衡，新疆、西藏等西部地区存在弃光现象，若在弃光率较高的地区建设光伏项目，对光伏项目的预期投资收益率会产生不利影响^[15]。

4.2.3　符合融资额度及资本金的限制性要求

在光伏项目可行性研究阶段、环保手续备案阶段均需要进行融资额度的测算报批。在确定贷款金额时除了考虑金融机构核定的授信额度外，还要考虑项目融资的资本金及贷款比例的限制条件，项目未来现金流是否足额偿还贷款本息等因素。光伏项目融资的还款资金主要依赖项目产生的售电收入、非付现的项目折旧费，在确定融资期限时要考虑项目带来的现金流量情况。基于目前实践经验，铁路企业光伏项目投资回收期在8~10年，综合考虑持续经营，可将融资期限确定在10~15年。

同时，按照《固定资产贷款管理办法》的规定“借款人在提款前，应确保拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用”。因此，借款人为光伏项目建设使用贷款资金时，首先应确保项目资本金已到位，并在实际资金支付环节优先使用项目资本金，再使用贷款资金。铁路企业光伏项目融资需要注意的是，附加本息回购承诺、兜底保障等收益条件的资金，当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益，在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金，项目借贷资金或不符合国家规定的股东借款，“名股实债”等资金不能作为项目资本金，项目资本金来源不能是实质的债务性资金^[16]。

4.2.4　利用增信措施调整融资条件

通常情况下，金融机构为了保障项目投入运营后不出现逾期违约风险，将风险溢价通过上调融资利率实现，还会要求项目借款人开立专门资金监管账户用作项目资金回笼账户，并在签订融资合同时做出明确要求。铁路企业光伏项目融资时，首先应在签订能源管理协议或电网接入协议时，选择将收入资金的回笼账户开立在承贷金融机构；同时，为了积极争取金融机构的绿色信贷优惠价格，可以向项目控股股东或实际控制人申请信用保证增信，缓释项目风险，若涉及保证人担保、抵(质)押担保的，还应与相关主体签订相应的保证合同或抵(质)押合同^[17]。

5　结束语

铁路企业在推进以光伏项目为主的新能源项目在铁路生产经营场景中的应用过程中，取得了较好的实践经验。如何在加快光伏项目建设中充分用好金融资源，最大程度利用金融助力铁路实体产业发展的服务功能，仍然是需要重点关注的问题。以光伏为代表的新能源项目融资方式不仅仅有绿色信贷，还包括绿色债券、绿色产业基金等方式，在后续的融资选择方式上，仍然要加强实践指引，积极探索新能源项目融资新路径。

参考文献

[1] 何　平，吴素纺，刘爱珍. 对绿色金融标准体系建设情况的思考[J]. 北方金融，2022(11)：66-68.

[2] 张继云，谷润吾，尹　飞，等. 国有大型商业银行绿色信贷高质量发展的路径探索[J]. 国际金融，2023(7)：17-26.

[3] LI C Y， ZHU C H， WANG X N，et al. Green Finance：How Can It Help Chinese Power Enterprises Transition towards Carbon Neutrality[J]. Environmental Science and Pollution Research，2023，30(16)：46336-46354.

[4] 袁振洲，袁晓敬，杨 洋，等. 城市轨道交通低碳效应研究综述[J]. 铁道运输与经济，2024，46(8)：8-23，57.

[5] YUAN Zhenzhou， YUAN Xiaojing， YANG Yang， et al. Review on Research of Low-Carbon Effects in Urban Rail Transit[J]. Railway Transport and Economy，2024，46(8)：8-23，57.

[6] 邱海帆. 商业银行执行项目资本金制度的实务及探讨[J]. 时代金融，2020(36)：39-41.

[7] 于鑫. 太阳能光伏发电在铁路中的发展路径研究[J]. 铁道运输与经济，2024，46(10)：1-7.

[8] YU Xin. Development Path of Solar Photovoltaic Power Generation in Railway[J]. Railway Transport and Economy，2024，46(10)：1-7.

[9] 刘璐頔，闫　岩，孙明威，等. 信贷调查评估视角下光伏发电行业分析[J]. 农业发展与金融，2024(3)：70-73.

[10] LIU Ludi， YAN Yan， SUN Mingwei，et al. Analysis of the Photovoltaic Power Generation Industry from the Perspective of Credit Investigation and Evaluation[J]. Agricultural Development and Finance，2024(3)：70-73.

[11] 张　明，陈　骁. 中国绿色信贷发展状况、基本特征与政策建议[J]. 金融理论探索，2024(3)：3-13.

[12] ZHANG Ming， CHEN Xiao. Development Status，Basic Characteristics and Policy Suggestions of Green Credit in China[J]. Exploration of Financial Theory，2024(3)：3-13.

[13] 国家金融监督管理总局.固定资产贷款管理办法[J]. 中华人民共和国国务院公报，2024 (12)： 54-60.

[14] 马小丁. 贷款项目管理与投资项目管理之间的关系(上)[J]. 中国投资，2012(7)：106-109.

[15] 马成巍. 固定资产贷款业务风险防控案例分析[J]. 技术与市场，2020，27(7)：167-168.

[16] 中华人民共和国环境影响评价法[EB/OL].(2019-01-11)[2023-07-09].

[17] 国家能源局.国家能源局关于印发《光伏电站开发建设管理办法》的通知[EB/OL].(2022-11-30)[2023-07-09].

[18] 舒泽城. 新能源光伏发电企业融资风险及对策分析[J]. 投资与合作，2024(5)：160-162.

[19] 刘丽萍. 新能源光伏发电企业融资风险及应对策略探讨[J]. 中国科技投资，2024(17)：36-38.

[20] 高东胜，甄士龙，高　飞. 金融支持绿色电力产业发展的实践与展望：以河北省为例[J]. 河北金融，2023(3)：28-31.

[21] 杨　桾. 双碳目标下绿色金融对光伏产业发展的支持作用[J]. 商展经济，2024(17)：165-168.

[22] YANG Jun. Supporting Role of Green Finance in Photovoltaic Industry Development under "Dual Carbon" Goals[J]. Trade Fair Economy，2024(17)：165-168.

基金资助

中国国家铁路集团有限公司科技研究开发计划课题(2022F012)

中国铁道科学研究院集团有限公司科研项目(2021YJ120)