城际铁路可持续发展运营补贴机制研究

Operation Subsidy Mechanism of Intercity Railways for Sustainable Development

摘要

在我国城际铁路快速发展的背景下，作为城市群、都市圈交通网络的骨干，因建设投资大、利息负担重、客流培育周期长等特征，城际铁路面临经营亏损、资金周转困难等问题，迫切需要研究如何保障城际铁路持久、有效地运营。从城际铁路可持续发展视角，通过分析城际铁路客流特点、运营特点、融资特点和运营补贴主体，提出静态情况下基于现金流平衡、盈亏平衡、预期收益的运营补贴模型，在动态情况下，考虑货币时间价值运营补贴模型，并从收入、成本、投资回报率层面分析影响运营补贴的主要因素，再以某城际铁路为例按照模型进行实例分析，得到3种补贴方案。最后提出运营补贴调节激励机制，以期为我国城际铁路运营补贴机制的构建提供建议。

Abstract

Amid the rapid development of intercity railways in China, while serving as the backbone of the transportation network of urban agglomerations and metropolitan areas, intercity railways face problems such as operational losses and difficult capital turnover due to huge construction investment, heavy interest burdens, and long cultivation cycles of passenger flows. Therefore, it is urgent to study how to ensure the sustainable and effective operation of intercity railways. From the perspective of sustainable development of intercity railways, this paper analyzed the passenger flow, operation, financing, and operation subsidy entity characteristics of intercity railways to propose a static operation subsidy model based on cash flow balance, profit and loss balance, and expected income, with a dynamic operation subsidy model considering the time value of money built. Meanwhile, this paper analyzed the main factors affecting the operation subsidy from the aspects of income, cost, and investment return rates. Additionally, by taking an intercity railway as an example, three subsidy schemes were obtained according to the models. Finally, a regulatory incentive mechanism for the operation subsidy was proposed to provide suggestions for the construction of an operation subsidy mechanism for intercity railways in China.

Graphical abstract

关键词

城际铁路 / 可持续发展 / 运营补贴主体 / 补贴模型 / 调节激励机制

Key words

Intercity Railway / Sustainable Development / Operation Subsidy Entity / Subsidy Model / Regulatory Incentive Mechanism

0　引言

为落实京津冀协同发展战略，加快推进构建京津冀协同发展的骨骼系统，根据国家发展和改革委员会2016年11月发布的《关于京津冀地区城际铁路网规划的批复》(发改基础〔2016〕2446号)，京津冀城际铁路投资有限公司加快推进了京唐(北京城市副中心—唐山)、京滨(宝坻—滨海)、津兴(胜芳—大兴机场)铁路等项目建设，落实国家、京津冀区域整体发展规划，完善区域综合交通系统，助力京津冀地区经济发展，为打造综合交通体系奠定了基础。虽然既有铁路和高速铁路实现了互联互通，但难以兼顾城市群中心城市与次中心城市以及都市圈主要城镇间的客流需求，更无法覆盖区域内重要的功能产业区。城际铁路作为都市圈、城市群铁路骨架网络，将形成京津冀城市群2小时交通圈和1小时通勤圈，与铁路干线、城市轨道交通融合衔接，是交通领域投资的重心，未来是我国铁路乃至整个综合运输体系发展的重点。然而，由于城际铁路建设具有投资大、利息负担重、客流培育周期长等特征，导致城际铁路在短期内很难实现盈亏平衡，面临经营亏损、资金周转困难等问题，无法保证城际铁路持久、有效地运营，因此亟需从可持续发展的角度^[1]，研究城际铁路开通运营后对其补贴的必要性和方式。

城际铁路的功能定位是城际铁路运营补贴的重要前提。目前，相关学者分别从运输距离、运行时间、目标速度、行车方式、服务质量、服务人群和服务区域等多个维度归纳和总结了城际铁路的功能定位^[2-4]。此外，学者们关于铁路运营补贴的研究主要集中在国内外案例研究^[5-8]、不同运营补贴方式的对比分析^[9-10]、运输运营补贴机制与模型^[11-12]等。其中，运营补贴测算主要集中在城市轨道交通^[13-15]、铁路公益性运输^[16-17]和公共交通^[18]等交通方式。目前相关研究大多从资本金投入角度或补贴模式等方面对城际铁路进行定性分析，为此通过构建运营补贴模型，探讨城际铁路补贴机制及影响因素，以期为合理制定城际铁路补贴机制提供思路和建议。

1　基于城际铁路特点的补偿主体

城际铁路与普速铁路、高速铁路和城市轨道交通相比，主要区别为服务对象和功能定位的差异。城际铁路主要是服务于相邻城市间或城市群之间的快速、便捷、高密度的客运专线铁路，城市群之间的客流包括中心城市与次中心城市间的客流及区域客流，因城市群的位置和径路、城市间距离等不同，城际铁路设计行车速度根据客流特点、功能定位、线路长度进行调整。

1.1　城际铁路的特点

1.1.1　城际铁路旅客出行特点

为分析和评价城际铁路出行特点，从铁路12306上采集了2023年12月27日当日运行的所有C字头运行的列车(共计2 674列)，包含车次号、出发时间、到达时间、余票信息等，通过对相关数据的分析和总结，发现城际客流在出行目的、费用、时间和距离方面显示出以下主要特征。

（1）出行区域。城际铁路目前承担中心城市与城市组团、中心城区与部分次中心城镇之间的日常通学、通勤等交流需求，以中短途旅客为主，未来因“四网融合”带来的交通便利、经济增长以及生活水平的提高，娱乐、休闲、购物等旅游为主的客流将呈逐步增长趋势。

（2）交通费用。城际列车按照运行图运行，具有准时、高效、安全等优势，与高速铁路相比具有方便、快捷等特点，出行费用在部分地区略高于常规公交费用，适合对舒适度要求较高的人员出行需要。

（3）出行时间。城际铁路客流具有明显的早晚高峰期间人员出行密集的特点，出行高峰时间一般集中出现在7：00—9：00和17：00—19：00，且在该时间段城际列车发车也呈现出高峰特征。

（4）运输距离。城际铁路主要服务于短途区域内的旅客出行，集中在城市群、都市圈范畴内，平均出行距离约为80~90 km，平均出行时间为1.5 h。其中，运行时间2 h以内的C字头列车数量占总量的68%。

城际列车发车数量与发车时间、运行时间的关系图如图1所示。

1.1.2　城际铁路营运特点

（1）运输组织灵活。城际铁路主要满足相邻中心城市、中心城市与重要城镇间的客流需求。开行一站直达、中间站不停车或沿线大站停列车，以满足中心城市间快速出行需求；开行小交路、站站停列车以满足中心城市与城市群、重要城镇间的客流需求。城际铁路可采用灵活的运输组织，尽可能满足城际客流出行需求。

（2）深度融合城市公交。城际铁路通常要进入城市中心以吸引客流，随着城市间经济、文化、生活的日益融合，根据客流分布规律、高峰小时断面流量等确定公交化的列车开行方式，具有公交化特点，并与城市轨道交通、铁路干线深度融合，形成综合交通运输网络，统一整体并互为补充，以延伸城际铁路的服务半径。

1.1.3　城际铁路融资特点

（1）投资主体单一。城际铁路作为连接不同区域聚集人群的重要基础设施，具有公益性特征，大多采取政府出资为主，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)出资10%~20%，其余采用银行贷款的融资方式。虽然国家、国铁集团发布了相关政策，鼓励社会资本、民营企业参与城际铁路建设，国家将城际铁路建设主导权下放至省市地方政府，但由于铁路作为重大交通基础设施，具有建设周期长、服务周期长、投资收益率偏低等特点，难以吸引民间、社会资本投资铁路建设。

（2）投资回收期较长。城际铁路项目建设成本高、建设周期长，安全、质量、环保要求高，一条线路投资多达上百亿，建设工期4年左右，且由于其运营初期大部分亏损，静态投资回收期基本在10年以上。

（3）区域依赖性强。城际铁路建设受所在区域经济水平、人口数量的影响，项目融资难易程度和融资模式不同。经济发达、人口稠密地区，以及政府支持的项目，社会资本参与意愿相对高；大部分地区尤其经济欠发达地区，各类企业、金融机构等社会资本参与积极性不高，主要依靠中央和地方政府筹措资金。

1.1.4　城际铁路的产品特点

（1）城际铁路项目的准公共产品属性。城际铁路作为交通基础设施组成部分，消费上具有非竞争性，属于典型的拥挤性的公共产品。

（2）城际铁路项目的投资密集性。城际铁路的建设和运营是个庞大系统工程，具有很高的施工要求和科技含量，且占用大量土地，投资巨大，投资指标2亿~5亿元/km。

（3）城际铁路项目的正外部性效应。城际铁路项目开通后，随着辐射区域的扩大及人口流动性的增加，将会进一步吸引更多旅客，带动周边的土地等资产不断增值，并带动沿线土地开发、商业开发，带动沿线经济发展。

城际铁路建设目的是为了拉动地方经济，主要受益方为铁路沿线属地地方政府，其对准公共物品成本进行补偿，有利于改善城际铁路作为公共资源的使用效率、降低经济制度的扭曲程度、改进公共资源的配置效率。

1.2　城际铁路运营补偿主体

从城际铁路特点来看，城际铁路发挥的作用是连接城市间交通、实现一体化发展的目标，对拉动中心城区及相邻城市群之间经济一体化发展和地方经济发展具有很大的推动作用，尤其是公益性的线路，大部分是为发展地方经济而修建的^[10]。城际铁路补贴应按照“谁受益谁补贴”的原则确定补偿主体。城际铁路建设运营受益者表现在铁路运营企业和旅客，实际受益者是各级政府，城际铁路建设运营给地方经济带来了很大的正外部性效益，如带动沿线区域经济社会的发展、提高当地土地价值、增加地方政府土地财政收入和税收收入等。例如，京唐城际铁路经济评价中，投资财务内部收益率FIRR为-0.6%，项目资本金内部收益率-8.4%，均小于0，远远低于铁路基准收益率3%，项目投资回收期大于30年，而国民经济评价全部投资内部收益率EIRR为8.76%，为弥补铁路建设运营企业的亏损问题，城际铁路投资主体即省市地方政府，而运营补偿主体为地方财政。

2　城际铁路运营补贴模型及影响因素

城际铁路经营初期的主要目标是生存，要求财务上实现收支相抵，且能按时偿债；进入发展阶段，则要求财务上能及时足额筹措发展资金；从整个生命周期来看目标是实现盈利，要求财务上实现一定的投资回报，尤其在社会资本参与时，要求最低内部收益率。城际铁路项目生命周期很长，在不同的生命周期阶段，线路运营状况不同，为保证运输生产的正常进行，线路补贴决策的出发点也会有所区别。不同的决策目标，可持续发展的具体表现不同，因此可将城际铁路可持续发展的预期目标分为现金流平衡、盈亏平衡、吸引社会资本，为实现上述目标而建立3种不同的运营补贴模型。

2.1　运营补贴模型

从财务可持续角度，城际铁路运营补贴的规模取决于“收”和“支”两方面。考虑3种不同铁路运营补贴目标下的“收”和“支”内涵不同，针对3种预期目标，构建了以下3种不同类型的运营补贴模型。

2.1.1　静态情况下补贴模型

（1）基于现金流平衡的运营补贴模型。为了保障线路开通之后短期的基本运营，运营补贴的目的是保证城际铁路运营现金流入等于运营现金流出，保持资金运转的平衡。

B_{\mathrm{1}\mathrm{t}}=C_t-R_t ⑴

式中：B_1t 为现金流平衡方案运营期第t年补贴额；t为某一运营期年份；C_t 为运营期第t年实际发生的付现支出，不含折旧、土地使用权等摊销，包括付现运营成本、财务费用、税金及附加、营业外支出、垫支的流动资金；R_t 为运营期第t年的现金收入，包括客运收入和其他收入。

（2）基于盈亏平衡的运营补贴模型。为保障线路长期正常运转，运营补贴的目的是使项目公司运营现金流入除了要覆盖运营现金流出，还要能补偿建设期的投入，以保障建设投资的回收。

B_{\mathrm{2}\mathrm{t}}=C_t+D_t-R_t ⑵

式中：B_2t 为盈亏平衡条件运营期第t年运营补贴额；D_t 为非付现支出，包括折旧和土地使用权等摊销。

（3）基于预期收益的运营补贴模型。为吸引社会资本投入，则需要保证城际铁路投资者可以获得合理的投资回报，运营补贴的目的是保证城际铁路运营现金流入在覆盖运营现金流出、建设投资的基础上，还要有一定的盈余，使项目投资者获得合理的投资收益。

B_{\mathrm{3}\mathrm{t}}=P_{ro}-(R_t-C_t-D_t)⑶

式中：B_3t 为预期收益条件下运营期第t年运营补贴额；P_ro 为城际铁路运营期第t年投资者的预期收益。

若设定各年的投资回报率相等，则每年的预期收益

P_{ro}=Y\times I_{RR} ⑷

式中：Y为股东投入资本金；I_RR 为股东预期投资收益率。

2.1.2　考虑货币时间价值的运营补贴模型

从目前已经开通的城际铁路运营情况来看，在开行初期，由于市政配套交通尚未完善，客流培养刚刚起步，客运收入和其他经营开发收入逐步提升，对于项目运营企业来说，初期亏损较大，后期逐步减少，地方政府运营补贴在项目可研阶段已经研究，由项目公司章程约定，明确等额补贴金额、补贴年度，纳入地方政府中长期年度财政预算；对项目公司而言，地方政府承诺补贴与项目公司运营资金需求存在时间差，需要考虑货币时间价值。

NPV={\displaystyle \sum _{t=\mathrm{1}}^n}\frac{B_t}{{\left(\mathrm{1}+i\right)}^t}⑸

式中：NPV为项目运营补贴折现值总额；B_t 为运营期第t期项目运营补贴额；i为折现率/银行贷款利率；n为运营补贴年限。

采用等额补贴方式，按照年金现值方式补贴，通过查询《年金现值系数表》得到现值系数(P/A，i，n)，得出年金

A=NPV/(P/A，i，n)⑹

式中：P为现值；A为年金。

2.2　运营补贴模型主要影响因素分析

2.2.1　收入层面

（1）票价。票价的高低可直接影响客票收入，不同地区不同经济发展水平，单位运价变动敏感度不同，票价的高低变化会直接影响不同时点测算的运营盈亏。

（2）运量。运量由开行列车对数和上座率决定，线路开行初期需要培养客流，车站交通接驳尚需完善，站城融合逐步推进，开行列车对数按照近期、中期、远期不同测算。

2.2.2　成本层面

（1）折旧。常见的铁路设施折旧计算的方法一般采用平均年限法，自竣工决算后，折旧成本已经确定。

（2）设备使用成本。动车组设备可采用自购及租赁2种渠道，这一因素将影响短期现金流，对盈亏平衡点也有小幅影响。

（3）资源消耗支出。主要包括城际铁路运营过程中电力、燃气、热力等的支出。

（4）委托管理费支出。城际铁路常采取自管自营或委托运输2种运营模式。如果采取委托运输模式，城际铁路项目公司需要根据委托运输协议按期向受托铁路局集团公司支付委托管理费，委托管理费收费的高低会直接影响城际铁路的盈亏。

（5）财务成本。城际铁路的建设资金主要包括资本金和负债两部分。其中，资本金越低，则会导致项目公司负债越大；而负债规模越大，运营期企业需承担付息压力越大，利息支出在铁路运营成本中占比较大，直接影响公司现金流平衡和盈亏平衡。

2.2.3　投资回报率层面

为保证吸引更多的社会资本加入，资本投入需要有一定的投资回报，因此在补贴测算时，应将社会资本的期望回报作为影响因素之一。在考虑有约定预期回报率的情况下，可采用目前LPR上浮10%~20%或者利率调节机制，可作为城际铁路运营的直接成本引入到补贴测算模型中。这一因素将直接影响吸引社会资本目标下的补贴规模和时机选择。

2.3　基于可持续发展运营补贴模型选择

城际铁路可持续发展从以下2个角度考虑：一是保障已建成的城际铁路正常运营，项目公司现金流为正数，保证城际铁路按照可行性研究确立的方案开行列车，实现拉动区域经济的成效显著；二是从城际铁路路网规划角度来看，只有不断加快城际铁路建设，不断完善路网结构，加强互联互通，发挥城际铁路整体作用，满足客流需求，才能有效提高运量，提升城际铁路运行效益。

从城际铁路可持续发展视角，在考虑货币时间价值及主要影响因素的情况下，如何选择基于现金流平衡、盈亏平衡、预期收益的运营补贴模型，关系到城际铁路未来的发展。对于西部、西南部经济欠发达、路网结构需要完善的地区，应结合线网规划和客流预测进行合理规模测算，再确定城际铁路的建设标准和速度目标值，首先满足城际铁路建成后的正常运营需要，可优先选择基于现金流平衡的运营补贴模型；对于京津冀等地区，在经济日益发达、人口相对密集、路网结构日趋完善的情况，形成“一核、双城、三轴、四区、多节点”协同发展的网络型空间格局，应在满足城际铁路正常运营的前提下，可选择基于现金流平衡的运营补贴模型或基于盈亏平衡的运营补贴模型；对于长三角或珠三角等地区，在经济发达、人口稠密、路网结构比较完善的情况下，结合客流密度补充完善干线铁路且延伸城市轨道交通，达到以都市圈为中心、多个城市群放射状的通勤圈、交通圈的交通发展目标，应在实现盈亏平衡的前提下，尽可能提高预期收益，以吸引社会投资人，实现地方经济发展和提高铁路在综合交通运输中竞争力的双赢，可以视补贴方式和补贴政策的不同，选择基于盈亏平衡的运营补贴模型或基于预期收益的运营补贴模型。

3　运营补贴案例应用

以某城际铁路为例，基础数据表如表1所示。建设期2019—2022年，共投入建设资金399亿元，2023年开始运营期，按照维持短期现金流平衡、实现盈亏平衡、预期收益3种运营补贴模型，考虑资金时间价值分别测算，具体补贴方案如下。

（1）补贴方案一：维持短期现金流平衡。此方案只对运营期存在现金流量缺口的年份进行补贴，保证运营期各期现金流平衡。2023—2031年现金净流量为负，存在资金缺口。2023—2031年各期净现值折现总额为-255 566万元，按照年金方式补偿，按照i=4.3%，n=9，查询年金现值系数表，年金现值系数7.33，平均每年补贴为34 843万元。

（2）补贴方案二：实现盈亏平衡。项目全生命周期，资本金I_RR为4.3%。此方案在运营期现金流平衡的基础上，考虑收回建设期投资。按照项目全生命周期为30年(其中建设期4年，运营期26年)且在26年运营期间每年进行补贴，即2023—2048年。假设所有的现金流都发生在各年期末，折现率4.3%，项目全生命周期净现值折现总额为4 182 753万元，年金现值系数15.47，平均每年补贴为270 327万元(项目的贴现率只考虑了贷款基准利率水平4.3%)。

（3）补贴方案三：预期收益。项目全生命周期，社会资本参与，取得预期收益。此方案在运营期现金流平衡、收回建设期投资的基础上，还要给社会资本一定的预期回报。按照项目全生命周期为30年(其中建设期4年，运营期26年)且在26年运营期间每年进行补贴，即2023—2048年。假设所有的现金流都发生在各年期末，考虑社会资本预期回报，折现率上浮10%即4.73%作为社会资本的预期收益率，自筹资金也考虑4.73%的预期收益，作为运营的直接成本，计算各年的现金净流量。项目全生命周期净现值折现总额为4 232 701万元，年金现值系数14.78，平均每年补贴为286 301万元。

3种运营补贴方案对比如表2所示。

4　运营补贴调节激励机制

面对城际铁路运营面临的困难，宜综合施策，提升城际铁路客流和运营效益，在充分借鉴典型国内外城际铁路经营管理实践的基础上，坚持远近期措施相结合、多措并举。一是以效益分析为研究目标，深入研究客流预测、票制票价、车底运用方案、财务效益等，优化城际铁路列车开行方案，在现有运营管理模式下有效提高运营效益。二是加强铁路线网规划研究，完善路网结构，强化与国铁干线网的互联互通，发挥铁路网作用，增加城际铁路本线客流和跨线客流。三是加快城旅融合发展，提高运输服务质量，提升旅客舒适度，将城际线打造成精品旅游线、特色旅游线，带动城际客流增长。四是提高运营综合效益，培育客源市场，降低运输费用，强化绩效考核。五是增强城际铁路自身造血功能，推动土地综合开发，探索低成本投融资方案、研究市场机制和运营管理模式，多渠道探索实现增强城际铁路项目生存能力的解困途径。

城际铁路项目建安成本、土地政策，运营收入中票价、运营成本、折旧等变动幅度较小，均可较为准确地测算。项目开通运营后，列车开行对数是较大变量，通过建立列车开行对数调整机制，一方面保障项目获得稳定现金流保障运营资金需要，另一方面也可调动地方政府加快交通运输配套接驳设施建设和站城一体化推进工作，各级地方政府作为城际铁路的受益者理应承担补偿的责任，同时也可获得超额收益。委托运营状态下，列车开行对数调整机制如下：①运营期每年度实际列车开行对数高于或等于当年度基准列车开行对数时，不调整补贴额；如项目公司有超额收入，按照超额收入分配调整机制分配。②运营补贴期列车实际开行对数低于可研报告中的基准开行对数时，政府对开行对数的差值进行成本补贴。补偿标准为每对列车上年平均线路使用费收入、接触网使用费收入、服务费收入、电费净收入。③运营补贴期，列车实际开行对数高于可研报告开行对数，实行增收运营收入由项目公司与地方政府约定收入分成机制，激励地方政府加快市政交通设施建设，以提高客流。

5　结束语

城际铁路是区域客运体系和城市群发展的交通网络骨干和基础运输方式，城际铁路能否持续稳定发展直接影响“城市群”“都市圈”战略目标的实现。对城际铁路投资控制与管理应考虑从项目立项到建设到运营的全过程，从项目资金筹集到合理投入到投资回报的全方位，从源头建立全生命周期管理机制，以市场化运作吸引更多资本方投入城际铁路项目，以政策化扶持补贴机制保障城际铁路健康运营，真正做到城际铁路既能建得好、又能发挥带动地方经济发展的目的。因此，基于可持续发展视角，构建了基于不同补贴目标的运营补贴模型。另外应以发展的眼光看待补贴，应考虑中长期铁路发展，随着未来经济增长，路网结构逐步完善，过轨车、跨线车的开行也会增加本线运量。同时，应根据不同城际铁路的特点，结合所在区域路网结构、经济发展、人口数量等选择相应的补贴时机和补贴方式，并关注各影响因素对补贴机制设计的影响。对城际铁路进行补贴应以可持续发展为出发点，从全生命周期角度设计补贴方案，提高资金使用效率，促进运营主体不断完善经营机制，推动铁路高质量发展。

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基金资助

京津冀城际铁路投资有限公司科技研究开发计划课题(JJJ-JH-JS-2022-006)