自1958年提出计划的分级管理体制，到21世纪初，我国形成了三级四类规划管理体系，类型上包括总体规划、专项规划、区域规划及空间规划，层级上包括国家级、省级、市县级。《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号)提出，明确建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的三级四类规划体系。其中，由国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，组织编制的交通、城市建设、自然资源开发等的规划称为专项规划。铁路网规划属于专项规划，是根据国家和区域经济社会发展需要、重大战略部署要求，以市场需求为导向，综合协调铁路与其他各种交通运输方式的关系，并结合铁路自身发展实际和发展趋势，对未来一定时期某一特定区域铁路网发展作出的方向性、全局性、系统性谋划，确定目标定位、重点任务及相应的实施方案。
1 铁路网规划体系及作用
1.1 路网规划体系
铁路网规划依据规划期限、规划范围及研究对象进行分类，进而构建出不同的体系。
从规划期限来看，分为中长期规划和五年规划。中长期规划又包括全国中长期路网规划和省域中长期路网规划，其规划年限一般在10年以上。例如，2016版全国中长期铁路网规划期为2016—2025年，远期展望到2030年。该规划的研究对象最为全面，涵盖普速铁路、高速铁路、城际铁路，并对市域(郊)铁路和支专线铁路的发展提出指导意见，注重路网规模、结构及宏观布局。全国中长期铁路网规划经国务院批准实施，省域中长期铁路网规划由省人民政府批准实施。
五年规划与中长期规划的研究对象基本相同，且与国民经济和社会发展五年规划同步编制。例如，全国铁路“十四五”发展规划为2021—2025年，其中“路网规划建设”部分是中长期铁路网规划的阶段性部署与安排，更加注重项目建设时序和资金安排。
铁路网规划从研究对象可分为城际铁路网规划、市域(郊)铁路规划及专支线规划。其中，城际铁路网规划的规划范围一般为城市群，可以是单一行政区域，如山东半岛城市群，也可以是跨行政区域，如京津冀城市群、长三角城市群。城际铁路规划以多层次网络为研究对象，提出规划城际铁路项目，重点关注近期实施方案，一般由研究区域相关部门牵头规划编制工作，由国家发展和改革委员会审批。
1.2 路网规划主要内容
铁路网规划内容主要涵盖发展基础、形势分析、总体思路、规划方案、保障措施、环境影响等多个部分。其中，发展基础部分，着重对区域经济社会状况、综合交通体系及铁路发展的现有情形与现存问题进行阐述；形势分析部分，则聚焦于明确国家层面与区域重大战略、经济社会发展走向及综合交通布局对铁路发展所提出的具体要求；总体思路部分，包括指导思想、基本原则、规划年限及规划目标等要素；规划方案部分，分层分类提出规划方案；保障措施部分，提出一系列能够有力支撑规划顺利实施的保障手段；环境影响部分，进行系统的环境影响评估，并给出环境保护的策略与举措。此外，规划还需开展运输需求预测、规模测算、经验借鉴、实施方案探究及规划效果分析等多方面研究，以此为整个规划提供坚实有力的支撑与依据，确保规划的科学性、全面性与可实施性。
1.3 路网规划研究方法
铁路网规划主要程序涵盖节点选择、线网布局、网络优化3个步骤。其中，节点选择步骤主要包括对节点层次进行划分，在这个过程中采用主成分分析法和聚类分析法；线网布局步骤主要采用分层叠图布局法来确定基础网布局，这种方法通过将不同层次的地理信息、交通需求等因素进行叠加分析，能够较为准确地确定铁路线网的初步布局；网络优化步骤采用基于项目的网络优化方法和基于网络的网络优化方法对规划方案网络进行优化。基于项目的网络优化方法侧重于对单个铁路项目的优化，考虑项目的成本、效益、技术可行性等因素；基于网络的网络优化方法则从整个铁路网络的角度出发，综合考虑网络的连通性、效率、可靠性等指标，以实现整体网络的优化。
1.4 路网规划作用
铁路网规划主要致力于解决铁路基础设施空间布局及功能结构问题。其主要任务在于根据国家和区域经济社会发展的需求，通过分析铁路网发展现状及其对经济社会发展的适应性，找出存在的主要问题与短板弱项，同时统筹考虑工程技术经济、生态环境保护、土地资源利用等因素，确定铁路网的发展思路、主要目标、布局方案及实施步骤。
从国家发展的角度来看，路网规划能够将国家战略要求落实到铁路建设之中，为国家战略的推动实施提供有力支撑，协调铁路建设与经济社会发展的关系，明确一段时期内铁路发展的方向及建设重点，对铁路建设起到引导和约束作用，保障铁路科学有序地发展。
从项目建设的角度而言，路网规划是项目立项的依据。对于国家中长期铁路网规划和国务院批准的区域、专项规划中明确规划建设的项目，不再审批项目建议书，直接审批可行性研究报告。铁路网规划成为开展项目前期研究和设计的基础与依据。
2 铁路网规划的发展历程
从2004年起，我国先后颁布了3版中长期铁路网规划
[1]，谋划了不同时期铁路发展的宏伟蓝图，对铁路发展特别是高速铁路的快速发展产生了重大而深远的影响
[2]。
2.1 2004版中长期铁路网规划
2004年国务院批准实施《中长期铁路网规划》，拉开大规模铁路建设序幕。当时铁路面临的主要问题包括运输能力全面紧张，不适应经济持续高速发展的需要，主要体现为：一是干线能力紧张，尤其是陇海(兰州—连云港)、浙赣(笕桥—株洲)、京沪(北京—上海)、京九(北京西—九龙)、京广(北京丰台—广州)、京哈(北京—哈尔滨)六大铁路干线能力基本饱和；二是西南等部分地区进出通道不畅，运输长期受限；三是大秦(韩家岭—柳村南)、丰沙大(丰台西—大同)、石太(石家庄—太原北)等煤运通道能力紧张；四是路网密度远低于美国、日本等国家，尤其是西部地区路网薄弱，而且技术标准偏低，不适应客货运输服务品质要求，影响运输服务质量和市场竞争力。
2004版中长期铁路网规划通过繁忙干线客货分线，发展城际客运系统，建设“四纵四横”铁路快速客运通道；以十大煤炭基地为中心，建立发达煤炭运输系统，形成大能力煤运通道，满足煤炭外运需求；扩大西部的路网规模；加快发展集装箱运输系统等规划方案，提出到2020年铁路网规模达10万km的规划目标，主要繁忙干线客货分线，复线率和电化率达到50%，装备达到国际先进水平。
2004版中长期铁路网规划历史贡献显著。通过规划明确了“客运快速、货运重载”的发展方向，为满足客运需求构建快速客运网，提出货运重载，提高煤炭通道运输能力；首次提出建设客运专线，实现客货分线，提升旅客运输服务质量；描绘铁路发展宏伟蓝图，指导铁路科学有序快速发展，开启铁路加快发展新阶段，对我国铁路建设和经济社会发展产生深远影响。该规划为解决当时铁路发展能力紧张的困境
[3-4]、基本适应经济社会发展需求奠定了坚实基础。
2.2 2008版中长期铁路网规划
2004—2008年运输需求增长超过预期，铁路运输瓶颈制约严重。主要表现为铁路网整体能力依然长期紧张，货运请求车满足率低，客车常年拥挤，一票难求问题突出；繁忙干线成为运输瓶颈，六大繁忙干线运输负荷大，煤运通道能力不足；西部及东北地区路网薄弱，进出西南通道和进出关通道技术标准低。同时，全面建设小康社会新目标要求加快铁路发展，我国城镇化发展速度加快，需尽快完善城际铁路快速客运系统；我国对外合作和经贸的发展带来港口运输需求的快速增长，需要增加必要的港口后方铁路运输通道。对2004年《中长期铁路网规划》进行调整，进一步加快了我国铁路的建设进程。
2008版中长期铁路网延续2004版的发展方向，提出“客货并举”的发展思路。按照“主要繁忙干线实现客货分线，突出客运专线、区际干线和煤运系统建设，扩大运输能力”的规划思路，提出包括拓展“四横四纵”客运专线骨架、扩大城际铁路布局、补充完善煤运通道、完善路网布局和西部开发性新线、加大既有线改造力度的规划方案。规划目标为2020年全国铁路营业里程调整到12万km以上，电化率提高到60%以上。
2008版中长期铁路网规划为我国铁路建设和经济社会发展注入新动力。调整后的规划更好地适应了经济社会等对铁路运输的要求，标志着我国铁路进入大规模建设新时期，路网规模快速扩大，运输能力和服务质量大幅提升，解决了能力瓶颈和一票难求、一车难求问题，得到全社会认可。
2.3 2016版中长期铁路网规划
2008—2016年，铁路基础网络初步形成，服务水平明显提升，创新能力显著增强，铁路运能紧张状况基本缓解，基本适应经济社会发展需要。为更好支撑国家发展战略、适应经济发展新常态、实现综合交通协调发展及更好地指导铁路建设，对《中长期铁路网规划》进行修编，铁路建设发展再次提速。
2016版中长期铁路网规划分高速铁路、普速铁路、综合交通枢纽3部分提出规划方案。高速铁路网构建以“八纵八横”为主骨架，辅以高速铁路连接线和城际铁路。普速铁路网重点形成区际快捷大能力通道及“一带一路”倡议国际通道，促进脱贫攻坚和国土开发。综合交通枢纽按客内货外原则，实现客运换乘零距离、物流衔接无缝化、运输服务一体化。规划目标为到2025年铁路网规模达17.5万km，其中高速铁路3.8万km。
2016版中长期铁路网规划首次提出高速、普速2张网，围绕高速铁路网建设细化重点任务，层次结构更分明，有助于推进铁路供给侧结构性改革。聚焦“一带一路”倡议等国家重大战略的支撑引领，注重融入综合运输发展理念，强化集疏运系统建设，推进货运场站转型；重视中西部铁路网建设，为中西部地区发展提供坚实保障。2016版规划将“四纵四横”扩充为“八纵八横”，扩展高速铁路网规划规模，加密高速铁路主通道布局，新增高速铁路区域连接线，标志着我国高速铁路进入大规模建设新时期。
3 铁路网规划发展趋势及应用实践
3.1 国家要求
《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标建议及纲要》针对建设现代化基础设施体系、完善城镇化空间布局等方面
[5-6]，要求推进各种运输方式一体化融合发展，提高网络效应和运营效率，推进城市群都市圈交通一体化，加快城际铁路、市域(郊)铁路建设，推动城市群一体化发展，统筹推进基础设施协调布局。建设现代化都市圈，以城际铁路和市域(郊)铁路等轨道交通为骨干，推动轨道交通“四网融合”。《交通强国建设纲要》提出到2035年基本形成“全国123出行交通圈”；建设城市群一体化交通网，推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通融合发展。对全国主要城市、城市群、都市圈范围联通提出时效性要求，并提出各层次一体化融合发展需求。
《新时代交通强国铁路先行规划纲要》提出按照“零距离”换乘要求建设以铁路客站为中心的综合客运枢纽，强化枢纽内外交通有机衔接，促进客站合理分工及互联互通，推进轨道交通“四网融合”及与机场高效衔接，落实融合发展需求。
《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕22号)提出以增强都市圈基础设施连接性、贯通性为重点，加快构建都市圈轨道交通网。针对如何打造轨道上的都市圈，提出在有条件地区编制都市圈轨道交通规划，推动轨道交通“四网融合”。探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市(镇)延伸；统筹布局都市圈城际铁路线路和站点；大力发展都市圈市域(郊)铁路。探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”，推动中心城市、周边城市(镇)等轨道交通有效衔接。
3.2 融合发展趋势
不同层次轨道交通的技术标准在服务对象、出行距离、站间距、运行速度、车辆选型等方面虽有差异，但呈互补趋势，需强化顶层设计，推动融合发展。实现各交通融合发展的内涵主要体现于打造一体化融合发展的多层次轨道网络，让网络衔接更顺畅、出行服务更加便捷、资源利用更加高效。打造一体化的多层次轨道网络的导向为网络衔接更顺畅、出行服务更加便捷、资源利用更加高效，体现于不同阶段不同层级，主要包括网络规划、运输组织、交通场站、资源共享等方面。
网络规划层面，传统“四网”(高速铁路网、城际铁路网、市域(郊)铁路网、城市轨道交通网)单独规划、各成体系，不同制式技术特征不一、技术边界明显，提供服务有所差别，但各方式在空间对象上竞争重叠，易出现无序竞争，需向整体规划、强化功能整合与资源整合方向转变，实现结构功能分工清晰、网络衔接合理、枢纽衔接便捷。
运输组织层面，主要为实现互联互通。互联是整个轨道交通一体化运营管理范围内的所有线路间均应确保信息联通，以实现管理的一体化功能，体现在票制协调、接续协调、应急协调；互通是特指2条及以上线路之间的跨线运营，体现在制式协调、能力协调、调度指挥协调。
综合场站层面，旨在实现交通资源配置的最优化，确保各方式的衔接配套和优势互补，车场、车站设计应适应线路功能多样化趋势，采用一体化设计共性原则，结合建设时序、上位规划及其他交通方式预留等影响统筹考虑
[7-8]。
资源共享层面，强化检修资源、信号系统、供电系统、通信系统等多方面资源共享的支撑性与可行性论证
[9-12]。
3.3 应用实践
2021年6月，国家发展和改革委员会批复《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》，提出建设“轨道上的长三角”，实现网络化、一体化、智能化、绿色化发展。提出为建设面向全球、辐射亚太、引领全国的一体化示范区提供支撑、为决胜全面建成小康社会和“交通强国”提供保障、以多层次轨道“更高质量一体化”为总体发展目标，打造“轨道上的长三角”的规划目标。根据规划要求，“一核五圈”的中心城市之间至少形成高速铁路和城际铁路2条及以上的客运线路。高速铁路通达所有设区市；轨道基本覆盖100%的县级以上城市和80%以上5万人口城镇。长三角与相邻城市群3~6 h可达；中心城市间1~3 h可达；都市圈0.5~1.5 h可达。主要廊道轨道交通承担通道客流比重达到50%以上，都市圈主要廊道轨道交通客流比重达到40%以上。
按照“分层次相互融合，分区域各有侧重，分阶段逐步实现”的总体策略，构筑层次清晰、布局合理、衔接高效、一体服务的多层次规划布局体系。干线层面补强“三纵三横”等主要通道短板，城际层面形成“一轴、四射、六贯通”为骨干、其他城际为补充的城际铁路网。市域层面依托上海、南京、杭州、宁波、苏锡常、合肥等都市圈建设都市圈市域(郊)铁路，充分利用，有序新建。城市轨道层面分类有序推进城市轨道交通规划建设。形成三级枢纽体系，推动信息互联、票务互认、安检互信、支付互容、管理互通，加快统一标识信息、信息平台、服务标准和评价体系，逐步实现一体运营、一体管理、一体服务。积极打造“轨道上的长三角”运输服务品牌，选择相关线路开展不同轨道交通系统贯通运营和一体化运输服务试点示范。按照站城一体、布局协同、合理衔接原则，推动轨道与城市功能、产业布局及其他交通方式的融合，建立轨道交通与产业发展的有效互融机制，实现交通与经济的综合一体发展。
4 结束语
在铁路网规划发展历程中，中长期铁路网规划清晰地展现了铁路网规划如何服务支撑国家战略、区域发展及时代需求而不断变革与完善
[13-15]。面对交通强国建设、都市圈发展等新背景，铁路网规划的发展趋势聚焦于融合，通过强化顶层设计、整合功能与资源
[16]，致力于打造高效衔接、便捷服务、资源集约的多层次轨道网络。这不仅将深刻重塑铁路的服务效能，还将进一步促进区域间的协同发展与要素流通，在推动我国现代化综合交通体系建设及经济社会高质量发展进程中持续发挥重要的引领作用。
京公网安备11010202008535号
PDF
(729KB)
