分类建设背景下地方主导高速铁路运营补贴机制研究

Research on Local Government-Led Operation Subsidy Mechanism for High Speed Railways amid Classified Construction

摘要

为推动高速铁路合资公司的可持续发展，研究分类建设背景下地方主导高速铁路运营补贴机制的优化路径。在分析铁路运营补贴政策现状以及杭绍台铁路、成绵乐铁路等典型铁路项目运营补贴机制实践的基础上，探究如何建立完善高速铁路运营补贴机制。研究聚焦高速铁路运营期，提出地方高速铁路运营补贴机制的优化路径，即从单一财政依赖逐步向多元收益补偿转变。运营初期以政府“输血”为主，建立完善铁路运营补贴机制；后期政企共同施策，高速铁路合资公司主动作为，通过增收节支提高经营效益，政府方面通过多元化资源和政策注入，助推高速铁路合资公司提升自身“造血”功能。研究可为地方政府设计高速铁路可持续补贴政策提供参考，对于推动地方主导高速铁路可持续发展具有积极意义。

Abstract

To promote the sustainable development of high speed railway joint ventures, this study investigated the optimization path of the local government-led operation subsidy mechanism for high speed railway amid classified construction. Based on the analysis of the current situation of railway operation subsidy policies and the practice of operation subsidy mechanisms in typical railway projects such as the Hangzhou-Shaoxing-Taizhou High Speed Railway and the Chengdu-Mianyang-Leshan High Speed Railway, this study proposed an optimized operation subsidy mechanism for high speed railways. This study focused on the operation period of high speed railways and proposed that the optimization path for the local high speed railway operation subsidy mechanism is to gradually shift from single fiscal reliance to diversified revenue compensation. In the early stage of operation, the government played a dominant role in “blood transfusion” to establish and improve the railway operation subsidy mechanism. In the later stage, the government and enterprises jointly take measures, with high speed railway joint ventures actively improving operational efficiency through revenue increase and cost reduction, while the government injects diversified resources and implements policies to boost the “blood production” function of high speed railway joint ventures. This research provides a reference for local governments in designing sustainable high speed railway subsidy policies and has positive significance for promoting the sustainable development of high speed railways dominated by local governments.

Graphical abstract

关键词

高速铁路合资公司 / 运营补贴模型 / 运营补贴机制 / 可持续经营

Key words

High Speed Railway Joint Venture / Operation Subsidy Model / Operation Subsidy Mechanism / Sustainable Operation

0　引言

铁路是现代综合交通运输体系的骨干，是服务构建新发展格局、建设现代化经济体系的重要支撑，国家及地方政府高度重视铁路建设。2019年，国务院办公厅印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2019〕33号)(以下简称“33号文”)，明确中央(含中央企业)与地方共同承担干线铁路的组织实施职责，城际铁路、市域(郊)铁路、支线铁路、铁路专用线的建设、养护、管理、运营等具体执行事项由地方实施或由地方委托中央企业实施。贯彻33号文政策要求，铁路行业按照分类原则推进铁路建设，地方出资比例不断提升，近年来建成了一批地方主导的重大高速铁路项目，形成了许多地方控股的高速铁路合资公司。

随着铁路运输形势的持续向好，高速铁路旅客运输的整体经营情况呈现积极态势，但局部性的经营困难仍然突出，特别是位于中西部欠发达地区的高速铁路合资公司，受制于运量不足和以贷款为主导的投资模式所导致的较高的财务费用^[1]，大部分处于亏损状态，可持续经营问题突出。铁路在提供公益性运输服务的同时，也为区域经济发展提供了基础设施支持，需要政府通过补贴政策来弥补其经济效益与社会效益之间的差距。在此背景下，地方政府如何通过建立完善运营补贴机制，平衡高速铁路的公益属性与可持续运营需求成为了核心问题。

近年来，有关学者围绕改善合资铁路公司经营状况，在投融资模式、运营管理等方面开展了一系列研究。

投融资模式方面，陈志明^[2]建立了铁路和地方政府的演化博弈模型，建议从产权制度与激励机制上规范合资铁路公司的内部治理问题，促进合资铁路投融资体制改革。薛梅^[3]指出未来可通过利用新型金融工具筹备资本金、开发利用优质资源促进长效还款机制等举措完善合资铁路投融资模式。陈曦^[4]基于SWOT分析探究合资铁路公司投融资的优缺点以及外部威胁。单明路等^[5]从经营状况、股权结构、重组后省域公司可持续发展及次生风险等方面，剖析西部合资铁路重组整合及股权结构调整关键问题，为推进西部合资铁路高质量可持续发展提供借鉴。

运营管理方面，祝雪颖^[6]在分析合资铁路公司经营亏损现状的基础上，从科学设置资本金比例、加强项目可行性研究、加强支出管理等方面提出解决合资铁路经营亏损的对策建议。郭利田等^[7]重点研究了西部合资铁路运营效益的制约因素，从降低债务杠杆、拓展增收降本途径、建立公益性线路运输补贴等方面提出运营效益提升策略。杨楠^[8]从提升经营收益稳定性、产权结构条件、健全经营管理机制等方面，提出加强和改善合资铁路经营管理的建议。王青炸^[9]对合资铁路经营管理中存在的问题进行分析，指出合资铁路需争取公益性补贴。梁荣波^[10]认为从土地、财税、金融3个方面争取专项支持政策是广铁集团合资铁路经营管理模式改革优化的重要前提。杜慎旭^[11]从运营管理模式和收入费用清算模式入手，测算可行性缺口补助额度，并指出项目财务盈利能力欠佳，需通过政府补贴、股本投入、优惠贷款等方式进行补贴。

综上，现有研究多停留在理论探讨和政策建议层面，实证分析研究较少，措施建议缺乏足够的数据支持。除此之外，运营补贴测算模型和补贴方案设计方面的研究相对匮乏，且较少有研究探讨高速铁路运营期补贴方案。为此，本研究拟在梳理地方政府对铁路运营补贴政策现状基础上，通过调研典型高速铁路项目运营补贴实践，基于可持续经营视角，聚焦高速铁路运营期效益，采用系统、全面、量化的研究路径，研究地方政府如何建立完善高速铁路运营补贴机制。

1　地方政府铁路运营补贴政策现状

1.1　铁路运营补贴政策

为推动省(市)铁路运营可持续发展，多个省(市)均明确建立了铁路运营补贴政策。典型省(市)铁路运营补贴政策如表1所示。

1.2　政府购买服务

对于市域(郊)铁路等具有公共交通服务属性的铁路项目，政府可通过购买服务的方式，推动铁路企业可持续运营。例如，金山铁路(上海南—金山卫)运营期间，上海市政府通过购买部分公交化运营服务的方式，每年定额提供1.70亿元资金支持，所需资金由市、区政府各承担50%^[12]。

1.3　专项补助资金

贯彻落实《国务院办公厅关于印发推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)的通知》(国办发〔2018〕91号)，为推进运输结构调整和国内班列发展，部分省份如江苏、云南、山东等出台了针对大宗货物“公转铁”以及公铁联运班列方面的专项补助资金。

1.4　补贴效果

从补贴效果来看，受铁路运营具有公益服务性质运价较低、运量不足等因素影响，部分铁路仍处于亏损状态，补贴机制需持续完善。例如，湖南省人民政府下发长株潭城际铁路(长沙—湘潭/株洲)运营补贴方案，计划第一轮2018—2020年补贴金额分别为6.02亿元、5.77亿元和5.49亿元，3年共补贴17.28亿元；第二轮2021—2023年补贴金额分别为6.71亿元、6.67亿元和6.657亿元，3年共补贴20.037亿元^[13]。截至2023年3月末，长株潭城际铁路运营补贴资金共到位17.59亿元，其中2022年和2023年1—3月分别到位6 670万元和6 657万元。作为长株潭城际铁路的主体公司，湖南城际铁路有限公司2022年度仍亏损11.81亿元^[14]。再如，上海金山铁路有限责任公司作为上海金山铁路的运营管理主体，截至2023年公司年均营业收入约0.65亿元，年均营业成本约3.87亿元，每年政府购买服务补贴1.70亿元，年均亏损1.52亿元，投入运营以来累计亏损16.48亿元^[12]。

2　典型铁路项目运营补贴机制实践

2.1　杭绍台铁路

杭绍台铁路(杭州东—玉环)运营补贴方案示意图如图1所示。根据合同约定，政府方提供第1个至第10个运营年补助金额，可行性缺口补助总额68亿元^[15]。同时结合项目投融资方案设计中的关键要素，如融资利率、通货膨胀率等，以及铁路项目运营期的列车开行对数、单组重联比等因素，设置回报调整机制。其中，列车开行对数调整机制是为降低项目公司营业收入受开行对数、重联比例等因素变化的波动风险，运营年中实际日均开行对数低于基准开行对数时，政府方对实际开行对数与基准开行对数的差额进行补助。每对列车的补偿标准为上一年度每对开行列车实际为项目公司创造的收益(扣除电费成本)^[16]。

列车开行对数补助调整=(触发调整值的下限值-运营年度列车基准开行对数)×每对列车补助标准

重联比例补助调整=(设定的重联比例-实际开行列车重联比例)×触发调整值的下限值×(每对列车补助标准重联列车-每对列车补助基准单组列车)

2.2　成绵乐铁路

成绵乐铁路(江油—峨眉山)运营补贴方案示意图如图2所示。为促进成绵乐铁路高效运营和可持续发展，四川省建立阶段性运营激励奖补机制，以成绵乐铁路客运专线有限责任公司(以下简称“成绵乐客专公司”)运营收支缺口为基础，以设计运能和平均客座率为参考，奖补总额为运能补贴与客座补贴之和^[17]。

（1）运能补贴。运能补贴=运营收支缺口×补贴比例。运营收支缺口指成绵乐客专公司运营收入减去运营支出(不包含固定资产折旧)后的差额。开行对数按旅客列车8辆编组标准计算，平均每日运行628标准组公里为开行1对；政府为鼓励企业多开车，随着开行对数的增加，补贴比例逐渐增大。

（2）客座补贴。客座补贴以目前中国铁路成都局集团有限公司高速铁路及动车组列车平均客座率72%为基准，按照实际客座率与平均客座率的差距给予每对车20万元补贴，其中客座率差距最多不超过35%。计算公式为：客座补贴=(平均客座率72%-实际客座率)×100×20×开行对数。实际客座率超过72%时，不再给予客座补贴。

（3）奖补资金安排。省级财政承担奖补资金的38.48%，沿线各市财政承担奖补资金的61.52%，各市之间按照出资比例、运营里程、区间流量3项因素分别占30%，30%，40%的权重进行测算确定。奖补年限为3年，即2017—2019年。

3　地方主导高速铁路运营补贴机制优化路径

3.1　制定科学合理的高速铁路运营补贴测算方法

企业可持续发展的最低限是维持现金流平衡，保障项目可持续运行^[18]，因此本研究以高速铁路合资公司年度现金净流量作为补贴测算依据，建立基于现金流平衡的运营补贴模型，计算公式如下。

C{F}_t=-NC{F}_t(1)

式中：C{F}_t为运营期第t年运营补贴额；NC{F}_t为运营期第t年净现金流量。

净现金流量包括经营活动净现金流量(NC{F}_t^{\mathrm{o}\mathrm{p}\mathrm{s}})、投资活动净现金流量(NC{F}_t^{\mathrm{i}\mathrm{n}\mathrm{v}})及筹资活动净现金流量(NC{F}_t^{\mathrm{f}\mathrm{i}\mathrm{n}})。式(1)扩展为

NC{F}_t=NC{F}_t^{\mathrm{o}\mathrm{p}\mathrm{s}}+NC{F}_t^{\mathrm{i}\mathrm{n}\mathrm{v}}+NC{F}_t^{\mathrm{f}\mathrm{i}\mathrm{n}}=P_t+D_t-R{B}_t-I_t=R_t-E_t-I{T}_t-R{B}_t-I_t(2)

式中：P_t，D_t{}^{}，R{B}_t，I_t，R_t，E_t，I{T}_t分别为运营期第t年的运输利润、折旧、还本金额、固定资产更新投资、运输收入、运营付现支出及所得税。

高速铁路合资公司运营模式分为担当客车及非担当客车2种。

担当模式下，合资公司的营业收入主要包括作为客运担当主体清算的旅客客票收入、作为资产主体清算的线路使用费收入、接触网使用费及电费收入、车站旅客服务费收入，以及售票服务费收入。支出主要包括作为客运担当主体，需要对外提供的付费，包括线路使用费、接触网使用费及电费、动车组使用费、车站旅客服务费、售票服务费及相关委托费支出，作为资产主体委托铁路局集团公司维护线路等资产的委托费支出，合资公司本身的费用支出。担当模式下运输收入项目及测算方法如表2所示。

非担当模式下，合资公司的营业收入主要为线路使用费收入、接触网使用费及电费收入、车站旅客服务费收入，以及售票服务费收入。若高速铁路合资公司购置动车组，通过将动车组出租给其他铁路运输企业使用可以获得动车组租赁收入。支出主要包括合资公司本身的支出及委托铁路局集团公司运营线路等资产的委托管理费支出。非担当模式下运输收入项目及测算方法如表3所示。

运输收入在担当模式以及非担当模式下计算公式如式(3)所示。式(4)至式(8)分别为运营期第t年旅客客票收入、线路使用费收入、动车组接触网使用费及电费收入、车站旅客服务费收入及售票服务费收入计算式，变量含义如表4所示。

\mathrm{运输}\mathrm{收入}\left\{\begin{array}{c}\begin{array}{l}{R}_t=R_t^t+R_t^l+R_t^c+R_t^s+R_t^{ts}\\ \mathrm{担当}\mathrm{模式}\end{array}\\ \begin{array}{l}{R}_t^r=R_t^l+R_t^c+R_t^s+R_t^{ts}+R_t^e\\ \mathrm{非担}\mathrm{当模}\mathrm{式}\end{array}\end{array}\right.(3)

R_t^t=P{C}_t\times ATR(4)

R_t^l=T{K}_t\times LUP(5)

R_t^c=WT{K}_t\times CNUP(6)

R_t^s=P_t\times U{P}_{\mathrm{1}}(7)

R_t^{ts}=T{S}_t\times \mathrm{1}\%(8)

运营付现支出在是否购置动车组情景时担当模式以及非担当模式下的计算公式如式(9)所示。式(10)、式(11)分别为运营期第t年委管费支出、动车组运行用电计算式。

\mathrm{运营}\mathrm{付现}\mathrm{支出}\left\{\begin{array}{c}\mathrm{购置}\mathrm{动车}\mathrm{组}\left\{\begin{array}{c}\begin{array}{l}{E}_t=E_t^{em}+E_t^e+E_t^i+\\ E_t^m+E_t^{edr}+E_t^{ear}\\ \mathrm{担当}\mathrm{模式}\end{array}\\ \begin{array}{l}{E}_t=E_t^{em}+E_t^e+E_t^i+\\ E_t^m+E_t^{ear}\\ \mathrm{非担}\mathrm{当模}\mathrm{式}\end{array}\end{array}\right.\\ \mathrm{不购}\mathrm{置动}\mathrm{车组}\left\{\begin{array}{c}\begin{array}{l}{E}_t=E_t^{em}+E_t^e+\\ E_t^i+E_t^m+E_t^{eu}\\ \mathrm{担当}\mathrm{模式}\end{array}\\ \begin{array}{l}{E}_t=E_t^{em}+E_t^e+\\ E_t^i+E_t^m\\ \mathrm{非担}\mathrm{当模}\mathrm{式}\end{array}\end{array}\right.\end{array}\right.(9)

\mathrm{委管}\mathrm{费支}\mathrm{出}{E}_t^{em}=\left\{\begin{array}{c}\begin{array}{l}EM{U}_{\mathrm{u}\mathrm{s}\mathrm{a}\mathrm{g}\mathrm{e}}\times W_t^{\mathrm{1}}/\mathrm{10}+EM{U}_{\mathrm{s}\mathrm{e}\mathrm{r}\mathrm{v}\mathrm{i}\mathrm{c}\mathrm{e}}\times \\ W_t^{\mathrm{1}}+IF{S}_{\mathrm{s}\mathrm{e}\mathrm{r}\mathrm{v}\mathrm{i}\mathrm{c}\mathrm{e}}\times W_t^{\mathrm{2}}\\ \mathrm{担当}\mathrm{模式}\end{array}\\ IF{S}_{\mathrm{s}\mathrm{e}\mathrm{r}\mathrm{v}\mathrm{i}\mathrm{c}\mathrm{e}}\times W_t^{\mathrm{2}}\mathrm{非担}\mathrm{当模}\mathrm{式}\end{array}\right.(10)

E_t^c=(WT{K}_t\times SC\times U{P}_{\mathrm{2}})/\mathrm{1}\mathrm{000}(11)

若高速铁路合资公司不购置动车组，则担当模式运营付现支出增加动车组使用费。若高速铁路合资公司购置动车组，则担当模式运营付现支出增加动车组日常检修及高级修费用；非担当模式收入增加动车组租赁收入、运营付现支出增加动车组高级修费用。

3.2　地方政府建立完善高速铁路运营初期亏损补贴机制

高速铁路开通运营初期(5 a左右)处于市场培育阶段，由于运量达不到预期，常出现亏损情况，这一阶段需要地方政府以保障高速铁路资金正常运转为目标，通过“输血”解决高速铁路合资公司现金流缺口。

（1）建立省市分层补贴机制。按照“谁受益谁补贴”的原则，综合考虑地方财政能力，建立省市共担的高速铁路运营补贴责任分摊机制。分摊比例可采用建设出资比例、境内运营里程比例或综合多指标加权确定。例如，山东省主要考虑省市建设出资比例；江西省省与市县按4∶6比例分摊，各市县按铁路里程覆盖率、客运量、站点数、常住人口和GDP各占3∶3∶2∶1∶1权重分摊；河南省省与市按3∶7比例分摊，各市按其境内投资占总投资的比例分摊；浙江省省本级与县(市、区)按4∶6和2∶8两种比例分摊。

（2）设置动态调整机制。补贴金额应随着高速铁路合资公司经营情况进行动态调整，可将经审计的年度净现金流量作为重要核定依据，综合考虑高速铁路合资公司服务质量、经营绩效、地方财政能力等因素综合确定动态调整系数。

3.3　高速铁路合资公司增收节支提高经营效益

增收方面，高速铁路合资公司可通过不断优化列车开行、提升客运服务品质，增加运量和旅客运输收入。利用高铁客站旅客聚集优势，分类推进批发零售、商铺出租、餐食等站车商业开发。依托丰富的广告资源和路网资源优势，拓展铁路广告业务。利用高速铁路快速运输优势，开展小件快递、物流配送等业务，拓展高速铁路货运收入。可探索开展“高速铁路+租车”商业模式。

节支方面，充分研判市场环境、资金规模及成本等要素，强化资金运用管理，争取优惠贷款利率，不断降低资金成本。积极争取并落实电费优惠政策，车站屋面和闲置用地建设光伏发电项目，根据线路运营实际情况加强能源管控，降低能耗成本。

3.4　地方政府多元化资源和政策注入助推高速铁路合资公司效益提升

（1）设立高速铁路产业基金。研究设立高速铁路产业基金，由省市财政投入引导资金，吸引相关企业、其他金融机构等社会资金共同参与，充分发挥财政资金杠杆作用，运用投资收益补贴高速铁路运营。

（2）企业融资财政贴息政策支持。对于现金流紧张、债务风险高的高速铁路合资公司，支持公司积极对接金融机构，采取经营性贷款等多渠道、多方式筹措资金，用于高速铁路运营补贴，地方财政予以融资贴息，减轻企业经营压力。例如，江西省对江西铁航集团拥有路权的铁路建设债务融资产生的利息支出，全省各级财政每年按70%予以贴息补助；安徽省2025年起连续6年省级财政每年安排40亿元用于铁路建设、运营补亏投入以及融资贴息^[20]。

（3）高速铁路沿线土地综合开发支持政策。《国务院关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)提出加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，以开发收益支持铁路发展。用好国家支持政策，地方政府发挥在土地规划、市政配套、属地资源调配等方面优势，支持高速铁路合资公司沿线土地综合开发落实落地。地方政府可出台高速铁路沿线土地综合开发支持政策，将土地出让收入扣除土地收储等必要的成本和国家、省、市规定的刚性计提后，以专项补助资金形式专项用于高速铁路运营补贴。

（4）旅游资源及政策支持。2024年1—9月，全国铁路日均安排开行旅客列车10 792列，累计开行旅游列车1 430列，旅游列车占比仅为0.55‰，未来铁路旅游列车市场潜力巨大^[22]。地方政府可支持高速铁路合资公司发展旅游业务，积极与地方旅游企业、旅游景点合作开发旅游市场，完善旅游服务设施，建设旅游集散体系，打造以高速铁路中心城市为核心的智慧旅游服务，促进高速铁路与旅游业深度融合发展。

（5）集中式风力发电资源及政策支持。集中式风力发电项目具有较好的经济效益。既有研究显示，50 MW风电项目20年经营期，项目总投资为3.7亿元，税后资本金内部收益率为12.13%，资本金利润率为14.82%^[23]。高速铁路合资公司可与大型能源企业开展合作，共同成立合资公司经营集中式风力发电项目，地方政府给予保障性新能源指标支持，利用风电项目净收益来反哺铁路运营亏损。

（6）矿产及货运资源支持。对于矿产资源丰富的地区，如陕西、内蒙古、山西等，地方政府可通过配置优质矿产资源、货运铁路资源等，实现“以矿补铁”“以货补客”，逐步减少对财政补贴的依赖。例如，湖南轨道交通控股集团有限公司以自有资产进行矿业项目投资、建设、生产和销售，对于保障铁路建设以及其他基础建设项目的砂石需求具有重要意义；同时布局铁路综合物流基地、铁路专用线的投资建设及运营，积极推动多式联运物流枢纽建设及砂石运输服务。山东高速轨道交通集团有限公司投资建设了绿色骨料开发利用项目，相关产品在高速铁路轨道板、高端装配式建筑构件、高速公路建设等建筑材料市场广泛应用。

4　结束语

研究以地方主导高速铁路可持续经营问题为导向，在梳理地方政府铁路运营补贴政策基础上，通过调研典型高速铁路项目运营补贴实践，聚焦可操作性和可落地性，研究提出了地方主导高速铁路运营补贴机制优化路径。研究可为地方政府设计高速铁路可持续补贴政策提供参考，对于推动地方主导高速铁路可持续发展具有积极意义。

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基金资助

中国铁路经济规划研究院有限公司基金项目(2024YJJ07)