0 引言
沙盒监管的概念最早由英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority，FCA)于2015年提出，是指监管机构为创新提供一个安全、风险可控的测试环境，支持获得特定许可的企业小范围地测试其产品、服务等，并在测试期限届满后允许达到一定标准的企业“出盒”，进入真实的市场环境进行商业化推广的监管模式。其目的是为新兴金融技术(FinTech)公司提供一个有限的、受监管的弹性环境，在该环境下公司可以测试其产品和服务，而无需全面遵守现行的监管框架。此举一经推出，便被其他许多国家所效仿，并被不断应用到公共卫生、人工智能等新兴技术领域，其中就包括无人机配送领域。
在全球新一轮科技革命与产业变革加速演进的背景下，低空经济正日益成为我国新兴战略的重要组成部分
[1]。以无人机为载体的配送服务迅速崛起，并与城市轨道交通系统有机结合，形成了“低空+轨道”融合发展的物流配送新模式，广泛应用于城市快递、生鲜、紧急医疗物资投送等多个场景。但与城市轨道交通系统这一传统配送模式相比，无人机配送领域属于新兴的产业形式，其迅速发展，也使无人机监管模式准入标准过严、管辖主体权责不明等问题逐渐显现，难以适应低空经济发展和技术创新的需要。通过分析我国低空经济发展需求，借鉴国外经验，在现有制度基础上，着重构建具有中国特色的无人机配送沙盒监管制度体系，为无人机配送沙盒监管的专门立法提供参考，使其未来与轨道交通快速融合发展
[2]。
1 我国无人机领域的监管立法内容
有关无人机领域的监管立法主要包括《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)和《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》(以下简称《管理规则》)等。其中《暂行条例》作为上位法，由国务院、中央军事委员会于2023年6月发布，该法规明确了无人机的分类管理思路
[3]，并就设计、生产、维修、飞行等环节实施全链条一体化监管，为无人机领域的监管提供了基本的制度框架和指导原则。而2023年12月交通运输部通过的《管理规则》是《暂行条例》的细化和补充，在运行管理方面明确了无人机监管的具体要求。
1.1 监管主体层面
从监管主体层面而言，我国现阶段对于无人机领域的监管主要由中国民用航空局、交通运输部、工业和信息化部、公安机关、军方空域管理部门、市场监督管理局、地方人民政府、测绘地理信息主管部门等共同进行管理，呈现多头管理趋势。具体而言，中国民用航空局作为无人机监管的核心部门，主要负责全国范围内的无人机交通管理工作，地区管理局负责本辖区的无人机交通管理工作
[4]；军方空域管理部门则主要负责空域的规划和管理，确保无人机在合法合规的空域内运行，避免航空器之间的运行冲突；交通运输部，则主要聚焦无人机在物流领域的应用，出台多项标准
[5]；公安机关则主要负责无人机的日常管理、飞行安全以及应急处置等。
1.2 空域管理层面
就不同空域的差异化管理而言，2016年中国民用航空局颁布《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》(以下简称《管理办法》)，其中第4条规定民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行，并在第11条对于隔离空域的范围作出较为严格的限制；而《暂行条例》则在《管理办法》的基础上进一步细化完善了有关无人驾驶航空器空域的管理规定，使之更符合实践需要。例如，在第三章有关空域和飞行活动的管理规定中，第19条采取了“空域黑名单制”的监管策略
[6]，其中明确将真高120 m以上空域以及其他与国家安全、交通枢纽有关的区域划设为管制空域，并规定未经批准不得在管制空域内实施无人机飞行活动，而管制空域外均属于无人机的适飞空域；同时，《暂行条例》第31条还明确，微型、轻型、小型的无人驾驶航空器在适飞空域内无需向空中管理机构提出申请
[7]。此外，《暂行条例》第22条还允许在特殊情况下，无人驾驶航空器与有人驾驶航空器融合飞行，打破了传统对于无人机与有人驾驶航空器进行严格的管制分离的管理模式
[8]，一定程度上提高了空域资源的利用效率。
为适应无人机产业的发展，中国民用航空局还于2023年12月制定《国家空域基础分类方法》，将我国的空域划分为A，B，C，D，G，W，E 7类形式。相比于2004年原中国民用航空总局发布的《民用航空使用空域办法》中A，B，C，D 4类空域的划分细化了对于空域的分类方式。其中E类空域具有灵活性，主要满足特定运行需求和安全要求，而G，W 2类空域则属于非管制的低空空域，在这2类空域内飞行活动不影响民航公共运输飞行，也为微型和轻型无人驾驶航空器提供了专门的运行环境。
1.3 准入许可层面
在准入许可层面，法规规章对于各种无人机类型的操控人员、企业、设备资质等方面均进行了详细的界定。企业主体若利用无人机开展商业配送的运营活动，首先，对于无人驾驶航空器的所有者而言，应当按照《暂行条例》第10条的规定，由民用无人驾驶航空器的所有者向国务院民用航空主管部门进行实名制登记；其次，对于操控人员而言，还应当由其依据《管理规则》B章第92.51条、第92.55条，操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员应当取得由中国民用航空局和民航地区管理局发放的操控员执照的规定，取得合法操控无人机的资格；最后，对于相关企业而言，应当根据《暂行条例》第11条，使用除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位，应当向国务院民用航空主管部门或民航地区管理机构申请取得运营合格证，取得合法开展无人机经营性飞行活动的资质。
此外，若使用中大型民用无人驾驶航空器，则企业还需另依据《暂行条例》第二章有关民用无人驾驶航空器及操控员管理第8条，从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的飞行活动的，应当向国务院民用航空主管部门申请适航许可，取得符合适航标准的认证，确保飞行安全。
2 我国沙盒监管制度的法律内核与运作模式
2.1 沙盒监管制度的法律内核
我国的沙盒监管制度本质是一种附条件享有监管豁免的试错机制，也体现了我国政府在面对新经济业态发展时包容审慎监管的规制创新策略。具体而言，沙盒监管所体现的审慎包容监管的行政法理主要由审慎监管、包容监管两大核心内容构成。其中审慎监管主要是指监管机构应当对企业在创新过程中所带来的潜在风险进行提前预防；而包容监管则是指监管机构应当积极鼓励、支持、引导创新企业发展。这两大核心内容都与沙盒监管的宗旨不谋而合，主要体现在沙盒监管制度中的法律豁免机制与监管测试设置中。沙盒监管制度中的法律豁免机制，为创新企业提供充足的发展空间与试错成本，使企业的创新发展具备足够的外部条件，而监管沙盒测试的设置，要求监管机构对于创新企业进行全程的指导与监督，保障测试环境的安全有序。
不同于传统的“命令-执行型”监管模式，沙盒监管以更灵活的动态调整机制应对技术快速迭代的现实，体现了从刚性执法向柔性执法的转变，也更强调对于市场主体等被监管方的责任豁免
[9]。例如在监管实践中，沙盒监管在监管手段上更倾向于选择警告、约谈等非强制性执法手段，在监管时间上，沙盒监管在事中监控和即时干预上的优势显著，能够在问题扩大之前及时修正运行轨迹，更适合尚处于商业化探索阶段的新兴领域。
2.2 沙盒监管制度的运作模式
我国的沙盒监管制度在运行程序上主要包括申请准入环节、测试环节、豁免环节和退出环节4个环节。
具体而言，在申请准入环节企业需提交包含项目介绍、创新点、风险评估、应对措施等内容的计划书，由监管机构进行初步筛选，评估相关项目是否符合沙盒的准入标准，例如测试项目是否具有创新性、测试内容是否安全等。经审查符合准入条件的，由监管机构与企业签订协议，明确监管要求、风险指标以及试点范围与期限等。在测试期间，监管部门会通过实时监测、数据报送等方式对相关企业进行全程监督，并根据测试情况适时优化监管要求，以适应企业的创新发展。值得注意的是，沙盒监管更加注重创新企业的豁免容错机制，对于出现轻微违法问题的企业，在纠正违法行为、弥补损失后，允许其适当豁免法律责任，以鼓励企业的创新发展；最后，在测试结束后，监管机构会根据测试全过程收集到的数据信息对项目进行综合评估，以决定是否允许其正式进入市场；若仍存在问题，监管机构首先会要求企业延长试点期限，但若风险过大且无法有效控制，监管机构则会终止项目。通过这一闭环运行机制，沙盒监管实现了事前审查、事中监测与事后评估的有机衔接，为新兴技术的安全落地提供了制度保障。
3 我国无人机配送领域沙盒监管制度的必要性
无人机配送领域主要是指利用自动程序控制无人机运输包裹至目的地，多数是近距离遥控运输，并只能保持低空飞行，但未来若是进一步发展，则可形成配送体系及相应空中轨道飞行，包括城市快递、生鲜配送、紧急医疗物资投送等，而无人机配送领域的沙盒监管则正是在上述应用场景中，对于无人机配送进行试点测试。
从我国目前低空经济的发展现状来看，空铁联运项目具有很大的潜力，是物流业未来的大趋势
[10]。近年来，顺丰控股股份有限公司、阿里巴巴(中国)有限公司、北京京东世纪贸易有限公司等企业纷纷与城市轨道交通企业合作布局“低空+轨道”的物流配送项目
[11]，但在空铁联运项目蓬勃发展的同时，对于无人机配送领域的监管已经无法适应低空经济快速发展背景下无人机配送产业的实际需要，导致诸多问题的产生，可能影响无人机配送产业发展。
3.1 放宽准入标准有利于企业创新发展
在申请准入环节，无人机配送沙盒监管目前面临着准入过严的问题。在国际上虽然不同国家和地区针对无人机配送的沙盒监管都有不同的准入标准，但为了鼓励与支持企业创新，都普遍以国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization，ICAO)通过的一系列新的国际标准和建议措施(SARPs)为基本遵循
[12]。但由于各国法律环境以及具体情况的差异，缺乏统一的无人机配送法律规范而无法为国内立法提供经验指导。虽然我国出台了《暂行条例》《管理规定》等一系列法规规章试图放松对于无人驾驶航空器配送领域的准入监管，但仍存在监管过紧的问题。例如，《暂行条例》第17条明确规定，操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员无需取得操控员执照
[13]，看似在一定程度上放宽了监管规定，但同时第62条又对微型、轻型无人驾驶航空器的重量和飞行速度、真高进行了严格限制，使得大多数商用配送无人机被排除在外，一定程度上影响无人机配送领域的快速发展。
3.2 明确管辖主体有利于提升监管效果
除了申请准入环节存在的问题外，无人机配送沙盒监管还面临着测试环节存在的多头管辖问题。中国民用航空局、交通运输部、地方人民政府、市场监督管理局等部门均有权对无人机的配送活动进行监管，但不同监管主体权责界限的划分还不够明确。例如无人机配送的末端环节，往往会涉及到对于起降点的设置、飞行高度的规定以及路线的规划问题，但由于关系到空域管理、交通安全以及社区秩序等多个方面，导致航空、政府以及交通运输部门之间存在监管分工不明的缺陷。
对于我国无人机配送沙盒监管的豁免容错机制与退出机制，目前我国实践与相关法律法规规章尚未做出相关规定，因而面临的问题也就无从谈起。但基于无人机的空铁联运网络大规模发展，关键在于明确无人机配送领域的监管机制，使其既能满足创新性发展的需求，又符合相关部门对企业安全风险的监管需要。在无人机配送的安全风险没有得到彻底解决时，必然不会自由地允许高风险无人机配送与轨道交通行业结合并在进行大范围的实验。未来，随着无人机配送领域沙盒监管制度的不断完善，“低空+轨道”配送模式必然会在全国范围内普及并带动全国经济的发展
[14]。
4 无人机配送领域监管沙盒制度的设计路径
与金融领域的沙盒监管模式相同，无人机配送沙盒监管的制度体系也应主要由准入机制、测试机制、豁免机制和退出机制构成，无人机配送领域监管沙盒制度设计路径如
图1所示。只有在充分考虑各个环节内容的基础上，结合无人机配送的特殊性质对4个制度体系进行制度设计，才能实现对于无人机配送沙盒监管的制度构建，进而更好地推进空铁联运的物流配送新模式。
4.1 申请准入机制
针对我国无人机配送有关的管理体系尚存在豁免范围过窄等问题，并且鉴于现阶段对于无人机的监管条件过于严格、审批流程异常繁琐的缺陷，我国应当考虑从立法层面设计较为宽松的无人机配送监管沙盒的准入条件。例如，在监管主体层面，通过法律规定明确对于无人机配送沙盒监管准入审批的监管部门应当为市场监督管理局，并明确其负责对于申请入盒企业的相关资质进行审查评估的职责；在资质审核方面，应当将企业项目的创新性作为沙盒监管准入的核心评价标准，以此反向促进无人机配送领域的开发、测试、评估等。此外，还应规定，除对于无人机自身的安全性能以及申请者的创新方案进行必要证明外，不再设置其他准入条件。
4.2 测试评估机制
我国未来在无人机配送沙盒监管制度的测试评估与监管机制进行制度化构建时，可在借鉴新加坡、英国等国家经验的基础上，首先对于职能交叉导致的多头管理与管理空白并存的问题，通过制度安排明确责任清单。例如，中国民用航空局作为核心监管主体主导空域管理、飞行标准制定、空管服务以及中大型无人机的适航审定等关键环节，而工业和信息化部则主要负责设备技术标准、无线电频谱分配、数据安全以及制造产业体系等领域的管理；地方人民政府承担统筹规划、基础设施建设以及区域协调发展的责任，对于跨区域无人机配送的监管可以建立省级低空飞行综合管理服务平台与跨省的空域协调平台，建立无人机配送的跨区域协同机制，实现无人机配送低空飞行的统筹协调。
在明确相关主体的监管责任与分工后，还应当定期对运营主体的行为进行监督和评估，具体而言，可引入可操作的量化指标，设置指标体系与计算路径、设计对照与识别策略、形成综合评价与阈值决策3项具体程序。
在KPI指标与计算环节，应当以无人机运营日志、公共数据、环境数据等为数据源制定统一的度量原则，按每万架次/每千单等单位设置沙盒试点KPI指数，如事故率/万架次<0.1‰(事故率=事故数/架次/10 000)、投诉率/千架次<1‰(投诉率=投诉件数/订单数/1 000)、平均配送时效/千单≤15 min等，通过构建事故率、投诉率、配送时效等关键绩效指标的模拟数值或参考区间，以形成定量化支撑，为沙盒制度的运行提供可以衡量的评价标准。
在识别与对照环节，可以通过设置差异中之差(DID)作为统计方法，将开通无人机配送的区域作为处理组，将未开通的区域设置为对照组，通过比较处理组前后差值与对照组前后差值的数值变化，衡量相关政策的实施效果。
在综合评价与决策环节，可以构建沙盒绩效指数(SPI)，计算公式为
式中：EV为实际价值；PV为预期价值。
当SPI≥0.85且无“红色事件”(死亡/重大事故/严重隐私泄露)时，可以将部分豁免措施转变为一般规则，将相关创新企业纳入常态化运营；当0.70≤SPI<0.85或出现2次及以上“黄色事件”(噪声/投诉集中)时，继续试点考察并整改；当SPI<0.70或出现“红色事件”时，立即收回豁免或停飞。而后，通过成本收益法分析评估其合理性，其中收益包含时效价值、外部性减排、拥堵缓解，成本包含设备折旧、保险、运维、人力等，通过计算净现值(NPV)评估创新企业项目的经济可行性，计算公式为
式中：r为折现率；t为时间期数，通常以年为单位。
4.3 豁免容错机制
由于任何促进社会生产力的技术创新都会带来新的风险，因此，在秉持可容许风险导向下的合理安全观理念的基础上，无人机配送领域监管沙盒的制度设计也需要建立容错机制。
无人机配送领域监管沙盒的豁免机制可以参考其他创新科技领域监管沙盒豁免机制的相关规定。例如，在自动驾驶监管沙盒中，对于经过批准的自动驾驶车辆的测试和应用，实施企业自律、信息公开等柔性管理方式，通过深度测试的产品可以申请豁免技术标准要求
[15]；在能源监管沙盒中，采用“触发式”监管模式，即只有企业行为触及监管红线时，才会进行严格的监管执法，减少对于企业的“打扰”；中国证券监督管理委员会的监管沙盒豁免机制主要表现为，在企业遵循监管沙盒规则的前提下产生的法律风险问题，可以豁免其相应的行政责任，但应当承担相应的民事责任。
因此，无人机配送领域监管沙盒豁免机制的设置，应当从风险豁免清单、建立分级分类容错机制以及责任界定与赔偿等方面做出体系化制度化的规定，例如，可以通过建立责任豁免清单，将具体豁免情形一一列举，减少豁免容错机制的随意性，同时结合各创新企业的不同属性和技术需求，制定个性化的豁免方案。此外，考虑到实践中国外监管沙盒的容错机制主要体现在事前的许可以及相关惩罚性措施的豁免，而我国相关领域监管沙盒的容错机制则更为谨慎
[16]，主要体现在对于观察期的设置、许可证件的放宽或是轻微违法行为的豁免，未来随着无人机技术的不断创新发展，可以尝试将我国的豁免内容基于比例原则进一步细化分级，即对于低风险的创新项目，可以直接放宽部分技术标准，而对于风险较高的项目类型，则需要企业提供具体可行的风险对冲方案；最后，再明确各企业应当承担的法律责任，并在适当范围内进行减免，以提高企业的创新活力。
4.4 退出机制
动态退出机制，是指当无人机配送在沙盒试点过程中，出现重大风险或无法达到预期效果时，测试活动会被监管部门勒令终止或自然终止，企业退出监管沙盒
[17]。在期限方面，沙盒周期可以借鉴金融科技领域应用测试的相关规定，以一年为限。在一年期限届满时，企业在正常退出沙盒的情形下，应当在30 d内按照有关要求向监管部门提交测试总结报告，由监管部门对报告进行评估，决定是否推广测试项目，同时总结经验教训，并适当调整监管要求。经评估认为已经达到正常运营标准的，相关企业可以进入常态化监管状态。而若有企业主动退出监管沙盒则应当提前15个工作日提出退出监管沙盒的申请；此外，若想延长沙盒周期，则应当向监管部门说明需要延长沙盒实验的理由，经批准后方可延长。
英国沙盒监管的退出机制通常以“中止操作”或“暂停许可”的形式进行，即若发现运营商未能遵守预设的安全标准或测试评估结果不合格，监管机构有权终止其在沙盒环境中的操作。对于无法整改的问题或严重违法违规行为，相关企业可能被永久移出沙盒试验区。我国应当以此为借鉴，在正常退出、主动退出情形外，建立违反业务监管和数据安全等有关规则的强制退出、处罚等惩罚性工具库，以求在对监管沙盒进行制度性保障的同时，明确监管部门的底线要求，鼓励通过监管沙盒测试的企业进行商业化发展。
5 “低空+轨道”模式下我国无人机沙盒监管制度的应用展望
自2021年“低空交通”首次出现在《国家综合立体交通网规划纲要》时起，我国便在不断探索低空经济与低空交通的创新发展。与此同时，我国城市轨道交通产业经过60年的发展，在安全监管、产业建设、运营管理等方面已经形成了完备的体系，且与低空交通具有显著的共通性。在低空经济与轨道交通协同发展的时代浪潮下，监管更为复杂，这主要是因为“低空+轨道”模式本身跨越了2类监管体系：一是空域管理与航空安全；二是轨道交通管理与公共安全。而沙盒制度可以成为2类监管之间的“桥梁实验机制”，应引入申请准入、测试评估、豁免容错、退出监管等制度工具，探索监管边界。
无人机配送的监管沙盒不再局限于传统意义上的社区末端物流，还可依托城市轨道交通形成“空轨联运”的新型场景。具体而言，在明确无人机配送领域监管沙盒的制度架构后，可将原本分属于低空飞行与城轨交通的两套监管体系纳入同一试验框架，由地方政府牵头，民航、交管部门、铁道运营企业以及公安部门等组成联合管理与审查小组，通过“一事一议”模式为特定时空范围内申请入盒的创新主体进行临时性豁免。在比例原则的指导下，一方面通过最小必要性原理控制试验范围，另一方面通过建立事后追责机制，并适当减轻责任的方式，平衡企业创新与公共安全。
实施程序上，可以采用“封闭—半开放—开放”的三段式推进方式，“低空+轨道”融合模式下的沙盒监管的第1阶段可以最先尝试在物流园、上盖物业等封闭或半封闭区域内试点，完成噪声、隐私等方面的评估测试；第2阶段可将沙盒扩展至城轨沿线交通，引入跨街区飞行与夜间飞行方式，并验证气象、人群等对于空轨联运模式的影响程度；第3阶段再向城市级空轨联运网络发展，探索多元主体与多元节点间的协同发展与配合，为进入常态化运营打好基础。应用场景方面，在高速铁路车站、地铁站等区域，沙盒试点应当放宽试点企业在特定站点上空的“飞行权”与限高限重的临时起降许可，利用城轨交通首先实现大规模集散中转，再利用无人机完成末端配送，形成“空轨联运”，评估无人机配送与城轨班次的协同准确率、对枢纽人流影响度以及起降安全性等；在应急物资、冷链医疗物品等的运输中，沙盒应当为急需物资建立“绿色通道”试点，允许在企业提交完整的安全保障与应急预案的前提下适当放宽空域限制，实现在城轨交通完成长距离大批量运输后，在沿线中转点以无人机实现对乡镇、偏远站点的分拨转运。通过在“低空+轨道”模式中构建无人机配送监管沙盒的先行试点和制度创新，从而实现民航、交通、地方政府等多部门协同治理，为未来大规模推广空轨联运提供可复制、可推广的监管经验，最终实现制度与产业的双向赋能
[18]。
6 结束语
在全球新一轮科技革命和产业变革加速演进的背景下，以无人机配送领域为代表的低空经济正日益成为国家新型战略的重要组成部分，但其在带来技术创新、便捷人们生活的同时，也带来了新的风险隐患，不仅对于相关企业自身的风险判断带来了压力，还对传统低空空域监管模式产生了巨大的冲击。在此背景下，探索将金融领域的监管沙盒制度融入无人机配送领域的监管模式中，可以在鼓励企业创新的同时，有效实现风险防控。我国应当 将监管沙盒的管理模式上升到法律制度层面，加快构建无人机配送领域的监管框架，发展具有中国特色的无人机配送领域监管沙盒制度，进一步深入探索“低空+轨道”融合的更多可能。
天津市哲学社会科学规划年度项目(TJFXQN24-011)
京公网安备11010202008535号
PDF
(776KB)
