云南省文山州基层动物检疫工作的困境与对策

摘要

基于云南省实施乡镇（街道）履行职责事项清单工作背景下，笔者采取实地走访、集中座谈、个别访谈、数据比对、案例分析等方式对文山州内8县（市）部分乡镇开展调研，分析文山州动物检疫现状。研究发现，原由乡镇承担的动物检疫行政职能统一上划至县级农业农村主管部门集中行使，导致县、乡两级动物检疫面临多重困境，县级承接能力面临系统性挑战，处于“小马拉大车”的窘境，特别是乡（镇）级动物检疫工作“权责相悖”，潜在的权责不清和法律风险不容忽视，并提出明晰权责边界、规范清单事项、优化编制资源配置、重构基层检疫体系等建议，以期在基层规范开展动物检疫方面为上级党委政府和业务行政部门决策提供参考。

关键词

官方兽医 / 动物产地检疫 / 职责履行 / 权责边界 / 队伍建设

目前，我国官方兽医依据《中华人民共和国动物防疫法》《动物检疫管理办法》实行任命制，须经省级农业农村主管部门确认、县级以上农业农村部门任命，具备法定资格^[1]。同时，官方兽医作为动物卫生行政执法和全链条监管的主体，是动物防疫检疫监督的核心力量，直接关系动物产品质量安全^[2]。

近年来，基层动物卫生监督体系改革已引起学界与政策界关注。国内学者研究普遍指出，乡镇机构改革中“职责上划、人员留乡”导致基层兽医体系“空心化”问题突出^[3]。《农业农村部关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》（农人发〔2022〕1号）明确提出“县级为主、乡镇配合、村级协助”的新架构，但未明确“配合”的法律边界与保障机制，造成地方执行尺度不一。根据中央编办会同中央组织部、农业农村部等18个部门明确的“职权上划”工作要求，云南省文山州104个乡镇（街道）将屠宰检疫职责上划到县级部门收回事项，致使动物检疫工作的专业性、执法性和连续性被忽视，导致基层技术断层、职能虚化、队伍弱化^[4]。尤其在云南省文山州，受编制缩减、待遇偏低、财政保障不足等因素制约，“引不来、留不住、养不起”问题突出，基层普遍依赖无法律授权的“乡镇配合”模式，面临执法主体不清、权责分离、运行不稳等风险。在实践层面，黑龙江省因早期推行“县管乡用”试点，通过设立县级动物卫生监督派出机构，有效缓解了权责分离问题；浙江省则依托数字化改革，构建“浙农码+检疫电子出证”系统，实现产地检疫全流程可追溯，减少对人力的依赖；而四川省在凉山州等地探索“公益岗位+协检员”模式，通过政府购买服务补充基层力量，值得借鉴。相比之下，云南省尚未出台省级配套细则，导致基层动物检疫工作陷入“政策有要求、操作无依据”的困境。基于此，本文立足文山州基层实践，经调研并梳理文山州基层官方兽医队伍建设与检疫体系运行中的堵点、难点，聚焦权责边界模糊、编制保障缺位、运行机制不畅等核心问题，提出分阶段、可操作的政策建议，旨在为上级部门完善官方兽医管理制度、健全基层动物卫生监督体系提供决策参考，助力破解边疆地区“有政策、无队伍，有任务、无保障”的现实困境，保障畜牧业高质量发展和畜禽产品质量安全^[5]。

1 基层动物检疫现状及风险

1.1 州县监管体系面临“上悬下弱”困境

文山州动物卫生监督机构作为全州业务指导与技术支撑核心，编制仅17人、在岗14人，却需承担对8个县（市）的行业监管、技术培训和案件督办等繁重任务，人力严重不足导致难以正常开展相关工作。同时，县级机构在改革中普遍被“边缘化”“弱化”，文山、砚山、广南、富宁4县（市）保留独立的机构，西畴、麻栗坡、马关、丘北4县已机构合并，州县监管职能趋于“悬空”及机构稳定性受损，动摇了动物检疫工作的体系根基。

1.2 县级官方兽医力量严重不足

目前，文山州8县（市）现有县乡级官方兽医498名，其中，县级111名（占比22.3%），乡镇级387名（占比77.7%）。职责上划后，县级需以不足1/4的人力承担原由县、乡两级共同完成的全部动物检疫工作任务，并依法承担相应责任，任务量与人员配置严重不匹配。

案例佐证：以文山州砚山县为例，全县11个产地检疫报检点需配备22人，9个畜禽屠宰企业需配备27人，两项合计需49人，而当前县级在编人员仅9人，缺口达40人。

经核算，县级官方兽医总缺口至少达288人（文山44、砚山40、西畴29、麻栗坡29、马关28、丘北36、广南46、富宁36），现有人员力量远不足以支撑职能划转后的履职要求。

1.3 “乡镇配合”模式权责错位，潜藏法律与履职风险

经调研发现，为妥善处理迫在眉睫的基础动物检疫“空档”，文山州8县（市）采取由原乡镇检疫人员继续承担具体检疫任务的“配合”模式，其人事、薪酬、考核等“三权”仍隶属乡镇政府。该模式虽然短期内保障了乡镇辖区内民生安全和畜禽产品流通基本运转，体现了基层主动担当、协同防控的积极作用，但从依法行政角度来看，潜藏着深层次的法律与责任风险^[6]。

案例佐证：多数县（市）要求乡镇原检疫人员以“配合”名义继续开展动物检疫工作，形成“应收未收”的权责错位局面。但部分乡镇，如文山市德厚镇、红甸乡及砚山县稼依镇等，则强烈主张“依清单履职”，认为既然职责已明确上收，乡镇便不应再承担相应责任，因而拒绝或消极应对继续开展检疫工作的要求。

1）责任主体“虚化”，监管链条“断裂”。动物检疫系法定行政执法行为，责任主体为县级农业农村部门。但在当前模式下，实际执行检疫操作的人员管理权归属乡镇，导致县级部门“有责无权”、乡镇政府“有权无责”，形成“管人的不管事，管事的管不了人”的权责错位格局，严重影响执法规范性和监管效能。

案例佐证：如文山市曾发生因产地检疫不规范导致产品溯源困难事件，县级下达整改指令后，因无人员管理权，被乡镇以“中心工作繁忙”为由拖延，最终无法有效追责，削弱了检疫工作的权威性。

2）基层队伍“失稳”，存在食品安全“隐患”。队伍稳定性不足，极易引发对食品安全的担忧。经调研发现，乡镇官方兽医被纳入乡镇统一管理后，长期或频繁抽调参与党委政府中心工作已成为普遍现象。官方兽医无法专职在岗甚至长期脱岗，队伍不稳定、技术不扎实，基层检疫服务质量难以保障，长此以往将直接影响畜禽产品质量安全监管效能，威胁人民群众“舌尖上的安全”和公共卫生防线^[7]。

案例佐证：砚山县稼依镇4名官方兽医中，2人兼顾行政事务，2人完全脱离检疫岗位（1人5年未履职、1人1年未履职）。专业人员长期脱岗，难以更新法律法规与技术知识，业务生疏、技能退化，直接威胁畜禽产品质量安全。

2 基层动物检疫困境及成因剖析

基层动物检疫工作面临诸多困境，根源在于体制机制约束、改革衔接不畅及保障体系不完善等多重因素的叠加。

2.1 编制刚性约束与事权改革的结构性矛盾

在严控编制总量背景下，县级增编空间极小，职责上划后事权增加但编制未同步调整，导致“事多人少”的尖锐矛盾。

2.2 机构改革衔接缺乏专业性考量

县乡两级机构改革中忽视了动物检疫的专业性和执法属性，简单推行“撤并转”，造成职能融合不畅和技术体系断裂，影响检疫工作的规范化推进^[8]。

2.3 人才引育和留用机制不完善

基层官方兽医岗位存在工作环境艰苦、薪酬待遇低、晋升通道窄等问题，难以吸引和留住高素质专业人才，加之地方财政紧张，“引不来、留不住、养不起”成为普遍难题。

2.4 省级配套政策缺失与引导不足

省级层面缺乏对过渡期风险的前瞻性研判，未出台针对性配套政策明确权责划分、人员管理和经费保障，县市只能依赖无法律依据的“乡镇配合”模式维持运转，长期处于合法性质疑与运行不稳的状态。

截至2025年底，全国已有12个省份出台省级动物防疫条例实施细则或基层兽医队伍建设专项方案，如《黑龙江省基层动物防疫体系建设实施方案》《浙江省动物卫生监督数字化转型行动计划》等，而云南省尚未发布类似文件，政策滞后加剧了基层执行混乱。

3 基层动物检疫对策建议

经讨论分析，不仅是文山州基层动物检疫体系面临困境，省内多数地州均面临在机构改革中乡镇均存在协助县级开展动物检疫等问题，如昆明市、楚雄州、红河州、大理州等地区。笔者立足调研实际情况，提出以下对策建议。

3.1 短期过渡性建议

1）明晰权责边界。在州级层面，以规范性文件形式，明确县级农业农村部门为动物检疫工作的唯一法定责任主体，对检疫结果和监管工作承担全部法律责任^[9]。

2）强化监督指导。在县级农业农村部门监督指导下，县级动物卫生机构及乡镇人民政府应全力组织现有官方兽医人员开展产地检疫申报受理、现场查验、信息登记等具体工作^[10]。

3）规范清单事项。州委编办牵头、州农业农村局配合，厘清“乡镇配合”清单事项，同时，对接联系好各县（市）编办，统一规范乡（镇）职责清单中动物检疫模块内容，并明确乡镇官方兽医需配合的具体工作事项，如提供工作场地、实施检疫操作、宣传检疫法规等。

4）建立“县管乡用”临时机制。由县级农业农村部门与乡镇政府签订官方兽医共管协议，权责关系以书面形式固定。将从事检疫工作的乡镇官方兽医纳入县级统一业务管理，明确职责、规范业务，且业务考核由县级部门直接负责，业务考核结果应直接与个人绩效奖励挂钩，作为其年度考核、评优评先的主要依据。

3.2 中长期持续性建议

1）推动省级立法或出台专项条例，重构基层检疫体系。以州人民政府向省人大或省政府提出建议，尽快制定出台《云南省动物防疫条例》实施细则，明确乡镇级动物检疫职责，如乡镇街道办事处兽医机构负责辖区内的动物、动物产品检疫工作。从根本上解决执法主体资格和权责匹配问题，实现基层检疫有法可依、有章可循，固化改革成果^[11]。可借鉴《四川省〈中华人民共和国动物防疫法〉实施办法（2024修订）》第18条，明确“乡镇人民政府应当设立动物防疫专岗，协助县级农业农村部门开展产地检疫工作”，既保留属地责任，又厘清协助边界。

2）优化编制资源配置，实行“县管乡用、分级保障”。一是推行县级派出机制，构建“县属乡用”管理体制。建议州级统筹，在不突破总量的前提下，从全州事业编制“周转池”中单列部分编制用于基层动物防疫领域。同时，人员由县级统一管理、按需派驻，工资、社保由县级财政统筹承担，乡镇负责日常管理和工作支持。二是规范政府购买服务，充实基层协检力量。建议由县级农业农村部门统筹，结合辖区养殖规模和检疫需求，设立动物协检员公益性岗位。通过政府购买服务方式，择优聘请具备一定兽医知识基础的人员，经统一培训考核合格后上岗，专职协助官方兽医开展检疫工作，提升基层检疫服务效能^[12]。

3）着力强化队伍建设，补充检疫人员力量。一是内部挖潜，盘活编制资源。建议由州委编办牵头，对县级农业农村系统事业编制存量进行全面摸底，在系统内通过“跨领域、跨层级”统筹调剂等方式，将沉淀、冗余的编制资源调剂到动物检疫等任务繁重、力量薄弱的关键岗位，提升编制资源使用效能。二是拓宽渠道，加强人才引进。建议由县级人力资源和社会保障部门会同农业农村部门联合开展专项招聘，新招录一批官方兽医，且由县级农业农村部门统一管理，按需派驻乡镇工作，人事关系、工资待遇均由县级统筹保障，实现“县管乡用”，切实破解“管人与管事脱节”难题，增强队伍专业性和稳定性。

4 结语与展望

本文立足云南省推进乡镇（街道）履行职责事项清单改革背景，聚焦文山州动物检疫职能上划后基层运行困境，通过实地调研与案例分析，系统揭示了当前县乡两级动物检疫体系面临的“小马拉大车”结构性矛盾：县级承接能力严重不足，乡镇“权责相悖”潜藏法律风险，官方兽医队伍弱化、脱岗问题突出，监管链条存在断裂隐患。究其根源，在于编制刚性约束与事权扩张失衡、机构改革缺乏专业考量、人才保障机制缺位以及省级配套政策滞后等多重因素叠加。

针对上述问题，本文提出“短期稳过渡、中期建机制、长期立制度”的分阶段路径：短期内明晰权责边界、规范“配合”清单、建立“县管乡用”临时机制；中长期则需推动省级立法赋权、优化编制资源配置、构建“县属乡用、分级保障”的新型管理体制，并通过政府购买服务、专项招聘等方式补充基层力量，着力构建合法、稳定、高效的基层动物检疫体系。

未来仍有进一步深化空间：在理论层面，可深入探讨基层执法权配置与属地管理责任之间的法理张力，完善“权随事转、人随编走”的制度设计逻辑；在实践层面，建议开展跨区域调研或研究，对比分析云南、黑龙江等省份在动物检疫体制改革中的差异化路径与成效，提炼可复制的制度经验；在技术赋能方面，可探索“数字兽医”“智慧检疫”等新模式，利用大数据、区块链等技术手段提升产地检疫追溯能力与监管效率；在政策评估维度方面，亟须建立基层动物卫生监督体系运行效能的动态监测与评估机制，为后续政策调整提供实证支撑。

通过制度重构、资源下沉、技术赋能与法治保障多维协同，方能有望切实破解文山州基层动物检疫“有任务无队伍、有职责无保障”的治理困局，筑牢畜禽产品质量安全和公共卫生防线，为边疆地区全面推进乡村振兴和畜牧业高质量发展提供坚实支撑。

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