动物疫病防控不仅事关畜牧业高质量发展、农民持续增收与乡村振兴战略实施，更与“同一健康”（One Health）理念下的公共卫生安全直接相关。《全球同一健康行动计划》中明确指出，人类健康、动物健康与环境健康密不可分，在这一理念下，基层动物疫病防控体系是国家生物安全屏障的第一道防线
[1]。当前，我国畜牧业正处于从传统散养向规模化养殖转型的关键期，因此，养殖模式多元化、畜禽调运频繁化、疫病传播复杂化，对基层防控体系构成前所未有的压力。
学界对基层动物疫病防控问题已展开广泛研究。国内学者从不同视角进行了剖析，李挺
[2]的研究指出，新时期动物疫病防控面临“网破、线断、人散”的基层困境，亟需重构防控体系；杨超
[3]从公共管理视角分析，认为基层防疫体系存在职责不清、保障不足、能力不强等体制性障碍；贾琦
[4]强调，社会化服务滞后是制约基层防控效能的重要因素。国外研究方面，欧盟基于区域化的生物安全管理体系和完善的养殖者补偿机制，有效控制了重大动物疫病跨境传播
[5]；美国依托执业兽医官制度和社会化兽医服务体系，实现了政府监管与市场服务的有机互补
[6]；发展中国家则探索参与式流行病学方法，以适应当地散养比例高、防控资源有限的现实
[7]。上述研究为审视我国基层防控体系提供了多元参照，但多数研究或聚焦于宏观政策，或立足于规模化养殖场，对传统农区散养模式下基层防控体系结构性困境的深入剖析尚显不足。河南省固始县地处鄂豫皖三省交界，畜禽交易活跃，散养比例高达60%以上，疫病传入与交叉感染风险显著，其防控现状堪称中西部传统农区与畜牧大县的典型案例。本文立足固始县实践，深入剖析基层防控的结构性困境，以期为破解共性难题提供兼具理论深度与实践操作性的解决方案。
1 固始县基层动物疫病防控现状
1.1 固始县防控工作基础与成效
固始县已初步建立“县级疫控中心+乡镇农业农村服务中心+村级防疫点”三级防控体系。据县农业农村部门统计，2025年下半年，县级财政投入动物防疫补助资金590.88万元，该资金专项用于养殖环节病死猪集中统一无害化处理、村级动物防疫员劳务报酬、秋季动物疫病强制免疫疫苗订购、布鲁氏菌病防疫以及动物疫病监测等方面，有力保障了强制免疫、疫病监测、应急处置等基础工作的有序推进。近年来，全县未发生区域性重大动物疫情，口蹄疫、高致病性禽流感等强制免疫病种免疫密度常年维持在90%以上，免疫抗体合格率达到国家规定标准，防控网络基本形成
[8]。
1.2 全国基层防控体系的普遍性建设与政策推进
固始县的实践是全国基层防疫体系建设的一个侧面。国家层面正着力健全“横到边、纵到底”的立体防控体系，《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》明确提出，要压实属地责任，科学核定人员编制，将防疫职责纳入乡镇属地事项清单。在队伍管理方面，多地通过建立制度闭环、实施“一卡通”发放补助、推行数字化考核等措施，提升了村级防疫员管理的规范性与效能。湖北夷陵区探索“定岗不定编、减员不减支”的用人机制；北京门头沟区建立“线上+线下”“理论+实操”的分级分类培训体系。这些顶层设计与地方创新共同构成了当前基层防疫体系深化改革的宏观图景
[9]。
2 固始县基层动物疫病防控存在的问题
2.1 防控体系不够完善，基层防控力量薄弱
尽管固始县已建立三级防控体系，但基层防控力量仍存在明显短板，呈现出“量质齐跌”的结构性困境。
从数量上来看，人员编制不足导致服务供给与需求严重失衡。受编制限制，部分乡镇仅配备1~2名专职防疫人员，而辖区内畜禽饲养量大，防疫人员人均服务畜禽数量远超合理负荷。横向对比显示，发达国家如荷兰，官方兽医与畜禽饲养量的比例约为1∶5 000，且配有大量签约执业兽医作为补充
[5]；国内畜牧强县如山东诸城，每个乡镇专职防疫人员平均达5~6人。与之相比，固始县基层防疫力量存在显著差距。
从质量上来看，村级防疫员队伍建设滞后形成“能力洼地”。村级防疫员多为兼职人员，年龄老化、文化水平偏低，部分人员缺乏系统专业培训，难以熟练掌握免疫接种、疫情诊断、监测上报等专业技能。张淼等
[8]对固始县村级防疫员的调查结果显示，仅有35%的防疫员能够独立完成全部规定操作。这种现象本质上是城乡二元结构下，公共服务岗位缺乏职业吸引力的体现——村级防疫员待遇水平偏低，缺乏完善的福利保障，难以吸引和留住年轻专业人才，队伍稳定性较差。
从保障上来看，投入不足制约防控效能。部分乡镇、村级防控经费不足，防疫设备陈旧，缺乏必要的快速检测设备和防护用品。这不仅导致强制免疫等常规工作难以高质量完成，更使得基于风险分析的主动监测、生物安全审计等高级职能无法在基层有效开展，进一步降低了防控体系的整体能效。
2.2 养殖主体防控意识淡薄，生物安全水平偏低
固始县散养户数量众多，部分养殖主体存在“重养殖、轻防控”现象，但这并非简单的“意识淡薄”，而需从行为经济学角度深入分析其背后的理性选择逻辑：一是养殖管理粗放的路径依赖。部分养殖户养殖环境脏乱差，未落实严格的消毒、隔离措施。对比欧盟共同农业政策，其将防疫补贴与养殖户的生物安全水平挂钩，通过经济杠杆撬动养殖行为转变。二是调运管理不规范的监管盲区。部分养殖户违规调运畜禽，未按规定进行检疫申报和隔离观察。这与畜禽经纪人的逐利行为、跨区域监管信息不畅密切相关，加剧了疫病跨区域传播风险。三是病死畜禽处理不当的侥幸心理。部分养殖户存在随意丢弃、深埋病死畜禽等现象，未及时上报和进行专业无害化处理。这既与无害化处理补贴政策宣传不到位有关，也与部分养殖户对法律责任认识不清相关。
2.3 监测预警体系不健全，精准防控能力不足
当前固始县动物疫病监测预警工作仍存在诸多不足，与“基于风险”的精准防控要求尚有较大差距，主要表现在以下几个方面：
一是监测手段单一，技术支撑薄弱。监测工作仍以传统被动监测为主，快速检测技术应用不足，实验室诊断能力有限。国际上正广泛推广的风险导向型监测，即根据养殖密度、调运频次、历史疫点等数据，对高风险区域和养殖场实施差异化监测，在固始县尚未有效开展。
二是疫情报告机制不畅，信息传递滞后。部分村级防疫员、养殖户存在漏报、瞒报疫情现象，疫情信息上报不及时、不准确，这既与部分人员责任心不强有关，也与疫情报告渠道单一、上报程序繁琐有关，导致防控工作错失最佳处置时机。
三是监测数据共享机制缺失，信息孤岛现象严重。农业农村、卫生健康、林业、市场监管等部门之间信息沟通不畅，监测数据未能有效整合利用。人畜共患病的联防联控缺乏数据支撑，难以实现“同一健康”理念下的跨部门协同防控。
2.4 防控机制不够健全，协同防控效能不足
固始县动物疫病防控工作仍存在机制性短板，反映出从“应急式防控”向“常态化治理”转型中的深层障碍：一是部门协同机制不完善。农业农村、卫生健康、林业、市场监管等部门之间缺乏有效的信息互通和协同联动，对人畜共患病的联防联控、畜禽产品质量安全监管等工作衔接不够紧密。二是社会化服务发展滞后。专业化的防疫服务组织数量较少，难以有效补充基层防疫力量。目前该县仍以“政府包办”为主，防控效率不高。对比美国，其执业兽医占兽医队伍总数的80%以上，承担了大量基层诊疗和防疫服务；而固始县社会化防疫服务尚处于萌芽阶段。三是防控责任落实不到位。部分乡镇、村级对防控工作重视程度不够，存在敷衍了事、流于形式的现象。这反映出压力传导机制不健全，绩效考核“指挥棒”作用未能充分发挥。
3 提升固始县基层动物疫病防控能力的对策建议
3.1 完善防控体系，强化基层防控力量
针对基层防控力量“量质齐跌”的结构性困境，应从编制保障、队伍建设、社会化服务3个维度综合施策。
一是压实编制责任与优化队伍结构。严格落实《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》，科学核定并配齐乡镇专职防疫人员编制。借鉴湖北夷陵区“定岗不定编、减员不减支”的用人机制，动态调整队伍规模。推行“县聘乡管村用”模式，建立村级防疫员公开选聘、持证上岗制度，优化年龄结构和学历结构，力争用3~5年时间实现村级防疫员队伍专业化、年轻化。二是强化保障与创新激励机制。建立村级防疫员劳务报酬稳步增长机制，并纳入“一卡通”统一发放。全面落实养老保险、人身意外伤害保险等福利保障，增强职业吸引力。借鉴北京门头沟区经验，建立“线上+线下”“理论+实操”的分级分类常态化培训体系，并将培训考核与绩效、续聘直接挂钩。探索建立村级防疫员职业晋升通道，对表现优秀者可优先招录为乡镇专职防疫人员。三是推动兽医社会化服务改革。积极培育专业化防疫服务组织，通过政府购买服务等方式，将部分免疫、监测、采样等非行政职能推向市场。可借鉴澳大利亚“区域兽医”计划和德国养殖场主必须与执业兽医签订服务合同的做法，探索“官方兽医+执业兽医+乡村兽医”的多元共治模式，实现从“政府包办”向“服务采购”的转变，弥补政府防控力量不足
[10]。
3.2 强化宣传引导，提升养殖主体防控意识
针对养殖主体防疫行为“经济理性”与公共目标偏离的问题，应从宣传教育、经济杠杆、示范引领三方面入手，构建防疫行为引导长效机制。
一是创新宣传方式，增强覆盖面。结合固始县养殖实际，利用培训班、宣传手册、微信群等载体，广泛宣传动物疫病防控法律法规、防控知识、典型案例等，重点普及强制免疫、无害化处理、消毒隔离、畜禽调运检疫等关键措施的重要性。用通俗易懂的语言、生动鲜活的案例，引导养殖主体从“要我防”向“我要防”“我会防”转变。二是引入经济杠杆引导行为转变。借鉴欧盟共同农业政策经验，探索将防疫补贴与养殖户生物安全水平挂钩，即对严格落实免疫、消毒、无害化处理等措施的养殖户，在无害化处理补贴、养殖保险保费减免、项目扶持等方面给予倾斜；对不配合防控工作的，可相应扣减补贴或提高保险保费。通过正向激励与反向约束相结合，使养殖户的“个体理性”与“公共目标”趋于一致
[11]。三是强化示范引领带动整体提升。培育一批防控工作先进典型，如生物安全示范场、防疫规范户等，总结推广先进防控经验。组织散养户到示范场参观学习，邀请先进典型现身说法，充分发挥示范带动作用，推动全体养殖主体规范开展防控工作。
3.3 健全监测预警体系，提升精准防控能力
针对监测预警体系不健全的问题，应从技术升级、报告机制、数据共享三方面着力，构建“基于风险”的现代化监测预警体系。
一是提升监测技术水平，实现从“被动监测”向“主动预警”转变。加强县动物疫病预防控制中心实验室建设，引进先进的快速检测设备和技术，提升动物疫病早期诊断、精准识别能力。引入风险分析模型，结合本县养殖密度、调运路线、历史疫点等数据，绘制动物疫病风险热力图，实现高风险区域差异化监测、精准化防控。二是完善疫情报告机制，确保信息畅通及时。明确疫情报告责任主体，加强对村级防疫员、养殖户的疫情报告培训，畅通疫情上报渠道。建立疫情报告奖惩机制，对及时准确报告疫情的有功人员给予奖励，对漏报、瞒报、谎报疫情的行为依法依规严肃处理。探索利用手机APP、微信小程序等信息化手段，简化报告流程，提高报告效率，确保疫情早发现、早报告、早处置。三是建立健全监测数据共享机制，打破“信息孤岛”。加强农业农村、卫生健康、林业、市场监管等部门之间的信息沟通与协同联动，建立县级动物疫病监测数据共享平台，整合各类监测数据资源。定期召开部门联席会议，开展疫病流行态势分析和风险评估，精准预判疫病传播风险，为防控决策提供科学依据。特别要加强人畜共患病的联合监测与信息共享，落实“同一健康”理念下的联防联控要求。
3.4 健全防控机制，提升协同防控效能
针对防控机制不健全的问题，应从部门协同、长效治理、区域联防三方面入手，构建多元共治的现代化防控体系。
一是建立常态化部门联防联控机制。健全农业农村、卫生健康、林业、市场监管等部门联动机制，明确各部门职责分工，强化信息互通、资源共享与联合执法。可借鉴美国“同一健康”跨部门协调委员会模式，建立县级“同一健康”联席会议制度，协调解决防控工作中的重点难点问题。重点抓好人畜共患病联防联控、畜禽产品质量安全监管及调运检疫工作，形成“权责清晰、信息互通、响应迅速”的协同工作格局。二是加强区域联防联控，筑牢省际边界防控屏障。针对固始县三省交界的区位特点，主动与周边县建立区域联防联控机制，签订合作协议，明确协作内容。重点强化畜禽调运监管、疫情信息共享和联合应急演练，统一防控标准和处置程序，共同防范疫病跨区域传播风险，可类比欧盟“跨境合作”经验，探索建立跨省际的动物疫病防控协作区。三是推进兽医社会化服务发展。培育专业化防疫组织，推广“政府购买服务”模式，引导社会力量积极参与防疫工作。鼓励成立兽医服务合作社、防疫专业队等新型服务主体，承接政府委托的免疫、监测、消毒等任务。通过政策扶持、技术指导、规范管理，促进社会化服务组织健康发展，构建“政府主导、多元参与、市场运作”的防控新格局
[12]。
4 结 语
基层动物疫病防控工作是一项系统性、长期性的工程，事关畜牧业健康发展、公共卫生安全和农民增收。固始县的实践表明，在传统农区向现代化畜牧业转型的阵痛期，基层防控体系的短板不仅是技术问题，更是治理体系和治理能力现代化的问题。当前，该县虽已初步建成县乡村三级防控网络，并通过强制免疫等措施有效遏制了重大疫情，但“结构失衡”的基层力量、“理性偏离”的养殖主体、“技术滞后”的监测预警以及“条块分割”的协同机制等结构性困境依然突出。破解之道在于推动行政命令式的“应急防控”向法治化、市场化、社会化的“常态化、智能化治理”转型，重点强化基层队伍专业能力、构建养殖主体行为引导机制、完善基于风险的监测预警体系、健全多元共治协同机制，逐步形成权责清晰、运行高效的长效防控格局。未来应进一步探索符合基层实际的区域化防控策略，为乡村振兴与公共卫生安全提供坚实保障。
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