动物防疫是公共卫生安全体系的重要组成部分，事关人居健康、城市治理与社会稳定。2004年我国高致病性禽流感疫情暴发，对畜禽养殖业发展和公共卫生安全造成严重冲击，推动各级政府加大投入，逐步构建起系统化的动物防疫体系
[1]。2019年农业综合行政执法改革全面推进，湖南省长沙市对城区动物防疫管理体制进行调整，实行监管与执法职能分离，区级防疫工作职能、运行模式发生重大调整。长沙市内城区动物防疫体系历经动物卫生监督体制改革和农业综合行政执法改革，在保障区域经济发展、防范动物疫病风险中发挥了重要作用。但在城市化进程加快、畜牧业转型、执法职能划转的多重因素共同影响下，动物防疫体系运行短板逐步凸显。不同于传统农业区（县），长沙市开福区作为城市行政区，规模化畜禽养殖已全部退出，宠物饲养量持续增长，人口高度集聚，人员流动性强，动物防疫监管点多面广、风险隐蔽性强，公共卫生风险突出。当前学界针对养殖主产区动物防疫研究较多，但针对大城市中心城区、执法与监管分离模式下的防疫工作研究较为薄弱。
基于此，本文以长沙市开福区为实证案例，以2024年相关数据为基础，梳理农业综合行政执法改革前后区域动物防疫体系职能职责变化，总结现有工作成效，探讨当前防控工作存在的问题，并提出持续完善的对策建议，以期为国内同类城市行政区健全动物防疫体系、防范公共卫生风险提供参考。
1 动物防疫体系建设
1.1 开福区基本情况
长沙市开福区位于长沙市北隅，土地总面积188.3 km
2，其中建成区面积105.3 km
2[2]，是典型的涉农城市行政区。2024年常住人口89.41万人，全年实现地区生产总值1 273.6亿元，增速4.1%，全区三次产业结构为0.1∶11.2∶88.7
[3]。辖区设有标准动物检疫申报点2个、水生动物检疫申报点1个。防疫监管覆盖动物养殖、动物诊疗、兽药经营、犬只留置、饲料生产、水产养殖、农贸市场、动物尸体收集暂存点，以及备案动物尸体运输、生猪运输车辆等各类场所与主体，监管覆盖范围广泛。
1.2 改革前体系运行情况
开福区农业农村局（农业林业水利局）为区域畜牧兽医行业主管部门，2016年，开福区落实长沙市动物卫生监督体制改革部署，设立副科级公益一类事业单位区动物卫生监督所（区动物疫病预防控制中心），将原有4个街道动物防疫站人员统一收归区级机构管理，承担辖区动物防疫、动物检疫、畜禽产品质量监管、病死动物无害化处理监管及防疫行政执法等职能。2018年，按照“精简、统一、高效”的机构改革原则，区农业林业水利局发文，优化内设机构职能，调整设立3个科室、2个分所
[4]。体系运行过程中出现动物防疫体系运行机制不畅、人员执法业务娴熟度不高、岗位职责划分不清、日常监管薄弱等诸多问题，制约了动物防疫工作质效提升。
1.3 改革后体系职能调整
2019年，长沙市深化农业综合行政执法改革，明确内城区农业执法职能统一收归市级统筹，区级不再保留执法权限。改革后，开福区保留区动物卫生监督所（区动物疫病预防控制中心），继续承担动物防疫、动物检疫、畜禽产品质量管理、病死动物无害化处理监管职能，机构工作重心、人员配置、财政资金等资源要素向动物防疫集中。2023年，结合公共卫生防控工作需要，机构新增植物疫病防控职能，加挂“开福区植保植检站”牌子。目前，开福区共配备官方兽医5名、专职动物免疫人员5名，持有农业综合行政执法资质人员8名，所有工作人员统一由区农业农村局统筹调配，由区动物卫生监督所实施日常工作管理。
2 主要做法与工作成效
2.1 加强资源投入，夯实防疫工作基础
开福区委、区政府高度重视动物防疫工作，将其纳入农业农村重点工作统筹部署，明确工作目标、实施要求及保障措施，夯实城区动物防疫工作基础。为充实基层防疫力量，辖区通过劳务外包方式聘请专业技术防疫员开展动物免疫工作，落实畜牧兽医医疗卫生津贴政策，稳定基层防疫队伍。区级配备疫苗储存设施，实行24 h智能温控管理，并为一线防疫人员统一配备疫苗专用冰箱、冷藏包等防疫物资，保障免疫工作规范开展。辖区采取春秋季集中强制免疫与日常申报免疫相结合模式，重点落实口蹄疫、禽流感、羊小反刍疫等重大动物疫病免疫工作，确保应免尽免、免疫抗体合格率稳定达标。同时免费提供猪瘟、猪高致病性蓝耳病、鸡新城疫等疫苗，切实提升辖区养殖主体疫病风险抵御能力。
2.2 引导社会力量参与，优化便民防疫服务
围绕“强化服务、规范免疫、方便群众”的工作原则，结合城区养殖特点，科学遴选16家合规动物诊疗机构，设立国产狂犬病疫苗定点免疫点位。采取“春秋季集中免疫+日常定点免疫”“定点式服务+流动式服务”的模式，实现辖区全年常态化、零距离免疫服务。依托长沙市动植物疫病预防控制中心开发的犬类免疫服务数字化平台，运用“大数据+网络化”技术，实现免疫、检测、检疫一站式电子化办理，大幅提升防疫服务智能化水平与工作效率
[5]。区动物疫病预防控制中心针对涉农区域，组织防疫人员开展犬只、家禽免疫服务，严格落实应免尽免防控要求，确保辖区动物免疫抗体抽检合格率保持较高水平。作为布鲁氏菌病防控二类地区，开福区严格落实区域防控要求，禁止对牛、羊进行布鲁氏菌病免疫，一旦发现布鲁氏菌病阳性病例，须立即对涉疫牛羊实施无害化处理；禁止购入、经营环节牛羊私自饲养，禁止牛羊在湘江滩涂地放牧，从源头严控人畜共患病传播风险。同时，联合街道、社区及辖区动物诊疗机构，开展“兽医服务下基层”科普活动，深入居民小区宣讲人畜共患病防控知识，提高全民公共卫生防控意识。
2.3 深化多部门联动，开展全域疫病监测
开福区严格落实市级下达的人畜共患病流行病学调查、免疫抗体水平监测任务，结合辖区防疫实际制定动物疫情专项监测计划，及时采样送市动植物疫病预防控制中心检测。依托区级快速检测条件，对全区养殖、经营环节牛羊开展布鲁氏菌病专项监测，历年监测均未检出阳性样本。采用禽流感病原快速检测试纸条，对养殖、经营环节家禽开展筛查，发现疑似阳性样本立即规范采样送检，同步通报区疾病预防控制部门，并依法采取应急处置措施，严防病原扩散传播。
2.4 健全处置体系，实现无害化处理全覆盖
开福区结合城市行政区养殖特点，全面落实病死畜禽无害化处理制度，构建适配城区发展的病死动物无害化处理体系。通过建设区级动物尸体收集暂存点，委托具有资质的专业机构承担辖区病死动物收集、转运、无害化处理工作，配备专用运输车辆及专业兽医工作人员，保障处置工作规范合规。持续拓宽无害化处理覆盖范围，将原有养殖环节、河道无主动物尸体处置范围，全面拓展至动物诊疗机构、犬只留置场所、淡水水产养殖等领域，实现辖区病死动物无害化处理全覆盖。同时，参与动物疫情应急扑杀、突发疫情应急处置等工作
[6]，全面切断病死动物疫病传播及流入消费市场的风险链条，切实保障人畜健康与公共卫生安全。
2.5 强化监督检查，及时化解公共卫生风险
改革后，开福区承担辖区动物防疫、动物检疫、动物诊疗、兽药经营、渔政管理等领域的监督检查职能，对核查发现的符合处罚条件的违法线索，严格按程序及时移交市级执法部门处置。辖区常态化开展生猪、犬、猫、兔等动物检疫工作，并对动物诊疗机构、兽药经营等场所开展监督检查，针对排查发现的隐患问题逐项督办落实、限期整改。高效办结上级业务平台交办线索、12345市民服务热线、群众电话咨询及投诉举报等各类事项，切实回应群众合理诉求。此外，联合长沙市农业综合行政执法支队开展联合执法行动，精准排查行业风险、移交违法线索，有效化解各类公共卫生风险隐患，彰显防疫监管与执法的权威。
3 存在问题
3.1 防疫法治意识薄弱
当前社会公众与养殖主体普遍认为，动物防疫仅是动物防疫部门与防疫员的工作职责，多数养殖主体缺乏主动防疫意识，需防疫员上门督促、沟通引导后方能配合开展强制免疫。一旦发生动物疫情，公众多将责任归咎防疫人员，忽视养殖者的主体责任。同时，部分职能部门也存在认知局限，片面将防疫工作划归畜牧兽医主管部门。
3.2 人畜共患病防控存在盲区
开福区作为涉农城市行政区，城镇化建设持续推进、建成区范围持续扩大，辖区犬、猫、兔等伴侣动物及信鸽饲养量逐年增加，养殖监管呈现点多、面广的特点。2017－2024年，全区动物诊疗机构从26家增长至40家，增幅达53.84%；2022－2024年，犬只留置场所收容的无主犬数量由174只增长至256只，增幅47.12%。随着人与动物接触频次的持续增加，疫病传播风险也随之增加
[7]。当前辖区宠物疫病监测工作存在短板，病原采样、抗体检测等多集中在动物诊疗环节，尚未落实到养殖源头，常态化例行病原监测密度不足。同时，入户开展常态化疫病监测，需依托养殖主体配合，群众认知参差不齐，导致潜在公共卫生风险难以实现提前预判与及时处置。
3.3 监管与执法衔接需加强
根据《关于深化农业综合行政执法改革的实施方案的通知》（长办〔2019〕94号）文件规定，开福区将区级农业行政执法职能剥离，行政处罚权由市级统一行使。区级监管人员无现场执法权限，日常监督发现的违法线索，均移交市级农业综合行政执法部门立案处置。该处置流程易造成问题处置时效性滞后，存在证据固定空窗期，弱化了基层行政监管的威慑力，导致监管执法效能受限。最终立案查处占比偏低，监管线索转化成效不足。
4 防疫工作优化对策
4.1 强化法治宣传落实防疫主体责任
积极开展动物防疫法律法规进机关、进社区、进动物诊疗机构等多元化普法宣传活动，广泛普及《中华人民共和国动物防疫法》《湖南省实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》等法律法规和规章制度，精准解读属地防控、部门监管、主体履责的法定条款。重点明确街道、社区属地防控职责，农业农村、卫健等部门人畜共患病联防联控职责，以及养殖经营主体在强制免疫、疫病上报、隐患整改等方面的法定义务。推动法律法规条款深入养殖主体及行业管理人员心中，明晰各方岗位义务和责任。以法律法规为准绳，转变以往重大动物疫病防控中政府“大包大揽”的传统防控模式，进一步落实生产经营者的防疫主体责任、行业部门的监管责任、街道及村（社区）属地管理责任，有效防范责任落实不到位、工作落实“悬空”等问题，全面提升动物防疫体系运行效能，保障辖区畜牧养殖业规范有序、持续健康发展
[8-10]。
4.2 健全监测体系强化人畜共患病防控
联合公安、街道、社区、物业等多方力量，依托微信社群等线上渠道，通过问卷小程序等数字化方式，开展辖区宠物饲养信息全覆盖摸排，建立完善宠物饲养台账。同时，深化与公安部门的数据互通，拓宽养犬监管数据来源，强化与疾控部门的联防联控机制，对伤人犬猫及时开展紧急流行病学调查；采取电话溯源核查、预约上门抽检服务等方式，将疫病监测与防控关口前移，由传统动物诊疗机构延伸至畜禽交易场所、家庭养殖场地，拓宽疫情监测的深度和广度，实现公共卫生隐患早发现、早处置；探索校园科普教育的新模式，将狂犬病等人畜共患病防控知识纳入中小学健康教育内容，形成科普传播效应
[11]，以此整体提升城市养殖主体的公共卫生认知与疫病防控意识，引导养殖从业者明晰自身责任和义务、规范疫情上报流程。此外，加大财政专项投入，根据国产狂犬病疫苗定点的实际免疫数量落实专项补助，提升辖区动物防疫公共服务保障能力。
4.3 完善联动机制，实现监管执法无缝衔接
由于市区监管执法的分离，需要构建市区两级动物防疫监管与执法无缝联动协作机制，以有效破解区级专业化日常监管与市级综合行政执法衔接不畅的矛盾
[12]。严格落实市级执法队伍驻区办公制度，推行市区级执法人员与区级监管人员合署办公、联合巡查、同步履职的工作模式，压缩问题线索移交、立案处置的时间空窗，大幅提升违法线索立案转化率。通过机制优化，在降低合规主体守法成本的同时，提高违法行为惩戒力度，营造人人守法，主动履责的防疫治理氛围。
5 结 语
农业综合行政执法改革实施以来，长沙市开福区持续优化动物防疫治理体系，逐步构建起财政保障有力、多方协同参与、部门联动高效、无害化处理全覆盖、监督监管到位的防疫运行机制。通过系列实践，有效夯实了城区动物防疫工作基础，凸显防疫工作公益属性，持续稳固辖区动物疫情平稳态势，不断提升动物防疫公共服务供给水平。当前城区动物防疫工作仍存在法治认知薄弱、源头监测不足、监管执法衔接不畅等现实问题。立足新形势与新要求，开福区需持续深化动物防疫体制机制改革，拓宽农业监管覆盖面，持续推进动物防疫体系提质增效。通过强化法治宣传教育、落实各方防疫主体责任、注重人畜共患病的精准防控、实现监管与执行无缝衔接，持续完善政府主导、社会协同、权责明晰的疫病防控体系，有效防范化解重大公共卫生风险，全方位提升动物防疫公共服务水平，为健康城市建设筑牢动物防疫安全屏障，同时为全国同类城市化城区动物防疫治理提供可复制、可借鉴的实践经验。
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