乡村振兴背景下“多规合一”实用性村庄规划编制理论支撑与技术要点

Theoretical Basis and Planning Compilation of Practical Village Planning Based onMulti-plan Integration under the Background of Rural Revitalization

摘要

现阶段村庄规划具有全面性、系统性及前瞻性特点，其编制需要有坚实的理论支撑与规律遵循。以分析乡村振兴背景下“多规合一”实用性村庄规划理论基础及其编制技术要点为目标，从乡村功能与层级形态视角提出村庄规划编制技术要点。研究发现：①村庄规划需突出人的主体地位，以乡村地域人地协同与可持续发展为目标。②明确乡村多功能属性是村庄规划的前提，新时代背景下乡村的“六地”功能为村庄建设和治理指明了方向。③村庄规划的全面性和系统性要求，以及村庄发展的开放性、城乡关系互动性特征要求村庄规划研究对象为包括县域甚至城市边缘的广阔区域。④基于乡村功能与层级形态的村庄规划编制技术要点包括县域多体系统认知、村庄定位与特色识别、特色挖掘与产业组织、居民点空间布局与设施建设、生态保护修复与国土综合整治、风貌设计与建设引导、近期项目与保障机制等内容。

Abstract

Under the background of rural revitalization， village planning features comprehensive， systematic， and forward-looking， and its compilation needs solid theories and laws to follow. In order to analyze the theoretical basis of village planning and its compilation technology， this paper put forward the technical points of village planning compilation from the perspective of rural functions and evolution. The research found that： ① Village planning should emphasize the principal role of people， with the goal of coordinating human-land relations and achieving sustainable development in rural areas. ② Understanding the urban-rural relationship and rural functions are the premise of village planning， and the six functions of the countryside in the new era have pointed out the direction for village construction and governance. ③ The research object of village planning should be a broad area including county areas and even urban fringes because of the comprehensive and systematic requirements of village planning， the openness of village development， and the interactive characteristics of the urban-rural relationship. ④ The technical points of village planning compilation based on rural functions and evolution include recognizing county development system， identifying village development orientation and special resources， seeking and organizing special industry， allocating rural settlement and facility construction， planning ecological conservation & restoration and comprehensive land consolidation， designing architectural style and construction guidance， arranging recent projects and guarantee mechanisms， and so on. The research could provide technical references for the village planning compilation.

Graphical abstract

关键词

乡村振兴 / 村庄规划 / 实用性村庄规划 / 多规合一 / 国土空间规划

Key words

rural revitalization / village planning / practical village planning / integration of multiple plans / land spatial planning

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出构建“五级三类”国土空间规划体系，并指出“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划”。随后，自然资源部办公厅发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（以下简称《通知》）和《关于进一步做好村庄规划工作的意见》（以下简称《工作意见》）等政策文件，用以指导各地有序推进“多规合一”实用性村庄的规划编制。

传统的村庄规划主要是指住建部主导的村庄建设规划，规划范畴侧重于乡村聚居点各项建设内容^[1]，规划重点由发展规划向整治规划转变^[2]、由“重建设引导”向“全域管控+建设引导”转变^[3]，更加突出统筹协调、多维协同功能^[4]。根据《通知》内容，现阶段的村庄规划属于国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。与传统的村庄建设规划相比，现阶段村庄规划具有以下明显特点。一是全域全要素特点：以行政村村域为单元，兼顾生态环境和基本农田保护与村庄发展用地需求，特别是落实生态保护红线、永久基本农田保护红线以及历史文化保护线等约束性指标。二是实用性特点：强调因地制宜、分类编制、按需编制，规划成果要能用、管用、好用，这就需要广泛参与、成果简明、规建用一体。三是多规合一的系统性特点：需要有机融合土地利用、城乡规划等规划技术理念和手段，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护、历史文化传承、基础设施布局、安全和防灾减灾、建设项目安排和政策保障等。

当前正处于《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》已收官、新一轮乡村振兴战略规划开新局的关键时期，也是国土空间规划解决落实落地问题的关键阶段。村庄作为最基层的行政单位，是乡村地域多规汇交的基本单元和多态融合的空间载体。村庄规划是国土空间规划体系中的详细规划，承担国土空间用途管制、乡村转型振兴引导的作用，是衔接弥合国土空间规划和乡村振兴规划的重要部分，有助于实现国土空间形态、乡村振兴业态、设施服务质态的统一。村庄规划不仅仅是技术层面的工作，更是推进乡村振兴的一个重要抓手，也是实现乡村治理现代化的重要环节^[2]。有序推进村庄规划编制，切实发挥村庄规划对乡村建设、国土综合整治、乡村振兴的引领和支撑作用，是优化乡村地域空间布局、助力乡村振兴的重点任务。

村庄规划是做好国土空间管控、乡村建设与治理等各项工作的重要基础，是优化村域发展布局和乡村全面振兴的基本依据。村庄规划的全面性、系统性及前瞻性特点要求规划编制需要有坚实的理论支撑与规律遵循。当前研究主要从分析实用性村庄规划内涵^[3-5]、梳理当前存在的难点问题^[6-10]、讨论规划编制原则与要点^[11-14]、探讨村庄规划方法^[15-19]与路径策略^[20-21]、介绍村庄规划编制案例^[22-25]、分析村庄规划管理制度创新和体制机制改革路径及保障措施^[26-27]等方面展开，也对村庄规划理论框架与逻辑思路进行了初步探索^[28-29]。整体来看，当前村庄规划研究多以相关政策文件为指导，以目标导向和问题指向探索村庄规划，并结合规划实践试图将村庄规划编制要点序次化、体系化，而关于村庄规划相关理论以及在此基础上的村庄规划编制技术探讨仍相对较少。本文以乡村功能与演化规律为基础形成对村庄规划的科学认知，并提出村庄规划的编制技术要点，以期为村庄规划科学编制提供参考。

1 村庄规划编制的理论支撑

村庄规划编制需遵循村庄发展规律和演变趋势。现阶段，村庄规划编制提出全域全要素、实用性、系统性等要求。全面认知现代人地系统科学理论、乡村多功能性理论和乡村地域多体系统理论，有助于为村庄规划编制提供理论支撑。

1.1 现代人地系统科学理论

村庄规划是统筹乡村发展、建设未来村庄的有机载体^[30]，是实施乡村振兴战略的先导性工作，是乡村地域进行各项建设、核发规划许可的法定依据。不同于全域土地综合整治规划注重以综合治理工程手段在短期内实现用地布局优化与空间结构调整^[31]，村庄规划着眼于未来长期发展蓝图，侧重于依托一定地域空间人口、资源、环境等要素特征，明确村庄发展规模预期、产业配置布局、资源开发利用、公共设施配套等任务^[32]，实现人地协同与可持续发展目标。现代人地系统科学聚焦人类活动与自然环境之间的相互作用关系，其研究核心是促进人地系统耦合与可持续发展^[33]。农业系统、村庄系统、乡域系统和城镇系统等不同子系统，形成了乡村地域的人地系统类型结构，各子系统相互依存、相互作用，构成乡村地域生产、生活、生态等特定空间中作物与土壤、人口与居民点、农民居住与就业、产业化与城镇化的互动关系，有助于明确村庄规划功能定位、现实需求和发展方向，支撑村庄规划编制的任务目标，在村庄规划中发挥理论基础作用（图1）。

乡村振兴背景下村庄规划编制实质上是通过科学认知乡村地域人居关系、产城关系、居业关系、作土关系，规划乡村发展如何转型振兴以实现人地耦合与可持续发展目标，需更加强调规划要为人服务，发挥人在规划中的主体地位。居业协同是人居业融合发展的高级形态，是村庄规划突出以人为本的本质属性和核心目标。居有“居民、居所、居蓄（居积）”涵义，业有“产业、就业、学业”的涵义。村庄发展要尊重人的需求及其动态发展，按照“资源特质、产业性质、发展高质”的思路开展规划设计、建设治理，发挥村庄特质资源，发展特色产业激活乡村内生动力，实现居业协同、高质量发展。在具体村庄规划中，注重结合村庄人口特征分析，按照人的需求开展村庄建设用地规模测算与边界划定、基础设施布局与公共服务配套、人居环境整治、防灾减灾建设等规划。

1.2 乡村多功能性理论

乡村是由人文、经济、资源与环境相互联系、相互作用构成的具有一定结构和功能的地域系统^[34]。乡村孕育了城市，支撑了城镇的发展，城乡互动演进，驱动着乡村转型发展。乡村地域初期以自然地理特征、农业生产特点、乡村社会特性为主导；随着人类产业分工、经济活动增强及不同规模城镇兴起，乡村地域的农业机械化、非农化、城镇化得以发展并不断增强，乡村地域的城市性增强；城市以其人口、产业、资本、信息等要素集聚优势深刻影响着乡村地域转型发展，形成城乡要素交换、功能互补的城乡地域系统^[35]。乡村多功能（multifunctional rural）是乡村通过发挥自身属性及其与其他系统共同作用所产生的对自然界或人类发展有益作用的综合特性^[36]。随着工业化和城镇化的快速发展、信息化和全球化的持续推进，城乡地域结构、产业结构、就业结构、社会结构等发生了显著的变化^[37]，中国城乡关系经历了由乡土中国逐步向城乡中国转型^[38]，乡村功能由最初的居住和农业生产功能逐渐演变为生产、生活、生态、文化等多重功能。

村庄规划作为城镇开发边界外的详细规划，其规划对象是乡村地域的整个社会-经济-生态系统^[32]。以乡村地域经济、社会和生态环境综合发展为主要目标，既要聚焦农业生产空间格局优化与乡村产业发展定位，又要关注乡村特色地域文化传承与生态系统服务功能提升。因此，明确乡村多功能属性是开展村庄规划编制的前提。十九大以来，乡村振兴上升为国家战略，成为全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，关系中华民族伟大复兴大局。以新时代“五位一体”总体布局，以及工农关系、城乡融合为参照，梳理新时代背景下的乡村功能，具体呈现出“六地”特征，即中华民族农耕文明的传承地、农业生产农民居住的集中地、工业化与城镇消费的原料地，以及保障生态粮食安全战略高地、现代城市健康发展重要腹地、创新创业康养文化兴盛之地^[39]。为保障“六地”功能实现，需严守安全“五线谱”，即民生主线——保障线、耕地红线——生命线、粮食下线——安全线、生态底线——基准线、健康基线——警戒线1

1 引自中国科学院地理科学与资源研究所刘彦随研究员会议交流内容。

。“六地”功能为村庄发展前景和多样化发展路径指引了方向，乡村“五线谱”明确了村庄建设和治理的工作重点。

乡村功能多样，但不同村庄发展基础各异决定了村庄发展路径的差异性。我国有行政村约54万个、自然村约270万个，数量多、差异大、发展阶段与水平不同、资源禀赋与文化传统各有特点。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的村庄分类方案，《工作意见》以此4类村庄为依据统筹推进村庄规划编制，提出加快编制集聚提升类等建设需求量大的村庄规划、城郊融合类村庄规划纳入城镇控制性详细规划、不单独编制搬迁撤并类村庄规划的指导意见。然而，4类村庄分类方案在实践中还存在分类较粗、指导不明确问题，需要以“六地”功能为指引，结合发展特征增加、细化村庄类型^[40]，明确细化村庄特色发展路径，形成融合发展、现代农业、多功能农业、文化旅游、景观旅游、沟域经济、治理改善、民生保障、生态保育、生态搬迁、防灾减灾、人口流失等差异化应对策略。乡村多功能性是乡村人地关系在不同地域空间分异的结果，为确定村庄发展定位提供了方向指引（图1），在具体开展村庄规划中，注重结合上位规划引导与约束，并立足村庄特色，明确村庄发展定位与目标，以此统领村庄建设与产业发展。

1.3 乡村地域多体系统理论

“多规合一”的科学性根植于不同区域尺度的功能承接性，规划本身具有独特的空间层级性^[41]，村庄规划的根本任务就是对接和落实上位空间规划。从空间上看，乡村地域呈现等级嵌套结构，从小到大、从内向外表现出包含居业协同体、村镇有机体、乡村综合体、城乡融合体等“多体”特征；从“多体”结构看，推进乡村振兴重在实现“乡村振兴极—村镇空间场—乡村发展区—城乡基础网”的多级目标^[39]。从村域尺度看，在乡村地域系统演化过程中，随着社会需求层次提升、区域产业结构演变和空间结构演化，乡村转型发展呈现生产力均匀分布下以实现温饱需求为目标的土地整治促增产阶段、城乡联系增强下以改善生活水平为目标的农业结构调整促增收阶段、区域联系增强下以提升生活质量为目标的产业结构调整促致富阶段、城乡互动融合下以城乡等值为目标的公服设施建设促均等过程^[42]。

乡村综合体内部按照聚落体系呈现出县域—镇域—村域的层级形态。宏观层级的主体功能区划等多项规划均以县域为单元进行“功能赋值”，每个县域均承载了上位规划赋予的特定功能，并通过城镇村分层体系贯通落实，满足“多规合一”空间同一性特征^[41]。村庄规划需要明确村庄与乡镇、县城的关系，通过调整空间结构、强化中心功能，服务于形成村镇互动、生活便利、生产有序、山水林田湖草沙协调的村镇有机体，体现乡村发展区的特色。现阶段，村庄规划对象为一个或几个行政村全域，但由于村庄规划的全面性和系统性要求，以及村庄发展的开放性、城乡关系互动性特征，应该“跳出村庄看村庄规划”，将村庄规划研究对象扩大至包括县域甚至城市边缘的广阔区域。以县域为研究对象具有如下天然的优势。①县域是统筹推进国家各项战略的基本单元。②县域边界多以自然分界线为主，是边界相对稳定、地貌单元相对完整的行政单元。③县城在缓解大城市病、推进新型城镇化中具有重要作用，也得到国家层面的大力推进，如2021年中央一号文件强调“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”，2022年中央一号文件强调“大力发展县域富民产业”“加强县域商业体系建设”“加强基本公共服务县域统筹”。④县级政府为村庄发展提供财力和项目支持，是村庄规划实施的坚强后盾。乡村地域多体系统明确了村庄之间及其与乡镇、县城之间的互动关系与空间结构，细化了生产、生活、生态功能等级（图1）。在具体开展村庄规划中，注重衔接并落实县域、乡镇上位规划内容，明确国土空间总体布局、产业发展空间布局等内容。

因此，村庄规划应以县域为研究对象，以上位规划为基础，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承统筹推进。村庄规划编制过程中要遵循自上而下和自下而上相结合的方式，科学解析县域“城镇村”聚落空间以及生态、生产、文化空间等级体系，明确县级政府对村庄的功能定位，充分挖掘其在县域的特色和优势，推进和促成村庄规划与县域工作部署协调一致，形成发展合力。

2 村庄规划编制的技术要点

从乡村地域多体系统视角看，村庄规划编制要基于县域乡村多体系统结构和状态的整体认知，明确规划对象所在县域乡村发展区的特色发展和保护目标，形成规划对象在多体系统中的功能定位，落实上位规划各项约束性指标，进而通过优化和重组乡村地域要素，着力打造居业协同体，形成乡村振兴极，与规划对象所在镇域形成有效互动，推进形成村镇有机体。

结合乡村和村庄科学认知，以乡村地域多体系统为主线，按照先宏观再微观层层递进方式，研制村庄规划编制技术。基于县域多体系统认知框架，解析村庄资源基础与发展地位，进一步明确村庄功能定位；接下来围绕功能定位，对村庄生产、生活、生态空间布局与建设以及建筑风貌设计进行安排，最后明确有关项目和保障措施（图2）。

2.1 县域多体系统认知

乡村地域多体系统识别依赖于主体功能分区、主导类型分类、主要用途分级的“三主三分”技术方法^[39]。即以县域为对象，以“双评价”“三区三线”等国土空间规划成果为参考，分析地貌格局和土地利用特征，识别具有不同主体功能的区域，如风沙区、沿海或沿江滩涂、丘陵沟壑、生态保护、农业生产等；以“三调”数据为参考，以地块为基本单元，在主体功能区基础上识别村镇建设、农业发展、工业生产、生态保护、文物保护等不同类型；以主导类型区为基础，以规模、产出、效率等为依据，对不同主导类型区划分等级，最终形成县域生活、生产、生态、文化等空间格局及其等级的系统认知。乡村地域多体系统认知也为解析有关上位规划提供了分析思路和要点提炼，侧重形成村庄生产、生活、生态功能、类型及等级的系统认知，进行县域定量分析与上位规划解析时可做权衡取舍。

2.2 村庄定位与特色识别

基于县域多体系统认知与有关规划分析，明确村庄在县域空间格局及等级体系中的地位，初步形成村庄开展生态保护、保障粮食安全、发展区域经济、传承传统文化的发展方向；开展村庄资源普查评估与多元主体访谈，挖掘村庄发展的特色资源与潜在条件；基于宏观视角定位认知与微观视角资源挖掘，研判村庄发展方向、路径及前景，并采取自上而下与自下而上相结合的方式分析论证，最终确定村庄定位与特色发展方向，明确村庄发展思路、发展目标和重点任务。为有效应对未来发展的不确定性，应充分利用“留白”机制，在村庄发展方向和重点任务上适当“留白”。

2.3 特色挖掘与产业组织

以村庄定位与特色发展方向为主线，进一步挖掘有关水、土地、气候、生物及其组合形成的风景资源以及传统民俗、人文历史等文化资源，结合产业前景与县域产业发展现状分析，形成特色明显、主线清晰、组织紧密、覆盖面广的产业体系。村庄产业也可融入县域特色产业体系，形成发展合力。

2.4 居民点空间布局与设施建设

以居业协同、村镇互动为目标，充分衔接县、乡（镇）级国土空间规划，围绕产业发展需求，统筹协调产业发展与村庄建设、生态和文化保护空间布局，完善产业发展配套设施布局，明确交通、能源、污水收集、垃圾处理、防灾减灾等基础服务和教育、医疗、养老、文化等公共服务设施布局，提出垃圾清运、综合防灾减灾、公共服务提供等设施运营管护的目标和措施。

2.5 生态保护修复与国土综合整治

坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针和山水林田湖草沙一体化修复治理的要求，在尽可能保留乡村地貌、自然形态等自然风光和田园景观的前提下，制订生态环境系统修复和人居环境整治方案，优化水系、林网、绿道等生态空间格局，落实县、乡（镇）级国土空间规划确定的高标准农田建设、耕地提质改造、工矿废弃地复垦利用、建设用地整理等国土综合整治项目，以及还林还湖还草还湿、污染地块治理等生态保护修复项目，明确各类项目的具体任务、实施范围和建设时序。在充分尊重农民意愿的前提下，盘活农村存量建设用地，优化空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。

2.6 风貌设计与建设引导

以保持原貌、融入自然、体现特色为原则，挖掘村庄特色景观元素，开展各类建筑风貌设计和景观规划，保护乡村原有风貌、自然生态、田园景观等乡村特色景观，为人居环境整治提供蓝本；编制房屋建设导则，形成整体风格协调、规格多样、经济实用的院落方案库，为民房建设用料、用色、形式等提供指引；制订建筑风貌整治方案，整治与整体风貌不协调建筑，拆除违章建筑。

2.7 近期项目与保障机制

结合村庄特色，衔接近期需要开展的生态修复、农田整治、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护等有关项目，提出动员村民广泛参与，激发乡村发展活力、能力、动力与竞争力的有效措施，明确规划和项目实施的人力、财力、物力等保障措施及责任主体，并注重乡村资源确权登记与产权管理，细化社会资本引入范围和参与方式。

3 结论与讨论

3.1 结论

实用性村庄规划具有全面性、系统性及前瞻性特点，其编制需要有坚实的理论支撑与规律遵循。本文以现代人地系统科学理论、乡村多功能性理论、乡村地域多体系统理论为基础，认识到村庄规划应突出人的主体地位，以乡村地域人地协同与可持续发展为目标，明确乡村多功能属性是开展村庄规划编制的前提，村庄规划研究对象为包括县域甚至城市边缘的广阔区域，并在此基础上提出包括县域多体系统认知、村庄定位与特色识别、特色挖掘与产业组织、居民点空间布局与基础设施建设、生态保护修复与国土综合整治、风貌设计与建设引导、近期项目与保障机制等内容的村庄规划编制技术要点。

3.2 讨论

实用性是现阶段村庄规划的显著特点之一，特别强调规划能够适应村庄发展实际落地实施。已有国际乡村规划研究聚焦空间规划的差异化与适应性，强调多元协同与空间治理转型，规划理念逐步从政府单一决策转向村民、社会力量、技术团队等多元主体协同，从物质空间建设导向转向全域全要素空间管控，从刚性约束转向弹性引导与刚性底线并重^[43]。在规划实践中，充分考虑村庄发展潜力、地域特殊性以及社区居民在规划变革过程中的参与程度，提出智慧村庄概念，旨在满足乡村地域的实际需求^[44]。为进一步增强村庄规划的适应性与可行性，结合中国本土化实践探索^[45-46]，仍需在规划编制和保障实施方面不断深入。在规划编制技术层面，县级政府和社会资本作为村庄发展资金和建设项目的主要提供者，关系着村庄规划的有效实施。有条件的地区，可探索推进县域和乡镇国土空间规划与村庄规划同步编制，确保规划的系统性，避免资源浪费和重复建设，提升规划的整体性和协同性；在制度保障层面，村庄规划编制和实施还需要结合土地、户籍、社保等制度改革要求，探索村庄居业协同创新模式，同时在村庄经营中强化产权管理^[47]，进而最大化体现改革红利，实现乡村振兴目标。

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基金资助

国家自然科学基金项目(42271279)

山东省自然科学基金项目(ZR2023QD171)