城市环境邻避设施社会风险的演化机制及防治策略——基于扎根理论的多案例分析

Evolution mechanism and prevention strategies of social risks associated with NIMBY facilities in urban environments： a multi-case analysis based on grounded theory

摘要

“邻避”是城市发展和城市治理中不可忽视的重要命题.近些年来，针对环境敏感型工程项目的群体性抵制活动频繁出现，给政府部门推进城市空间更新建设和社会治理带来严峻挑战.探讨环境邻避设施社会风险演化及防治问题，是以“邻避为邻”时代城市化高质量发展的题中之义.本研究以多个环境邻避事件为例，运用扎根理论编码分析发现，城市环境邻避设施社会风险的动态演化，是在风险源形成、风险势能积聚、风险链传递、催化作用、风险的社会放大等因素综合作用下发生的.在此基础上，构建“城市环境邻避设施社会风险演化机制”理论模型，并针对性提出强化风险源头防控、柔性消解邻避情结、推进精细化风险治理、健全风险沟通机制、构建风险治理共同体等策略，以期达致城市化高质量发展与公众生活品质提升的均衡.

Abstract

“NIMBY” （not in my back yard） is a governance issue that cannot be overlooked in urban development and urban management. In recent years， collective protests against environmentally sensitive projects have frequently emerged， posing significant challenges to government efforts in advancing urban spatial renewal and social governance. Exploring the social risks associated with environmental NIMBY facilities is essential for achieving high-quality urbanization in the era of “living with NIMBY”. This study selects multiple environmental NIMBY incidents as case studies and employs grounded theory coding analysis to reveal that the dynamic evolution of social risks related to urban environmental NIMBY facilities occurs under the combined influence of factors such as risk source formation， risk potential accumulation， risk chain transmission， catalytic effects， and social amplification of risks. Based on this， a theoretical model of the “evolution mechanism of social risks associated with urban environmental NIMBY facilities” is constructed. The study proposes targeted strategies， including strengthening risk source prevention and control， flexibly mitigating NIMBY sentiments， advancing refined risk governance， improving risk communication mechanisms， and building a risk governance community. These strategies aim to harmonize the relationship between urban development and public quality of life， thereby promoting high-quality urbanization.

Graphical abstract

关键词

城市环境邻避设施 / 社会风险演化 / 风险防治 / 扎根理论

Key words

urban environmental NIMBY facilities / social risk evolution / risk prevention and control / grounded theory

党的二十大报告提出实施城市更新行动，这是旨在提高人民生活质量、全方位提升城市品质的重要部署.“邻避”作为与城市化、工业化进程相伴而生的社会现象，是我国推进城市更新过程中不容忽视的重要议题.近些年来，尤其是环境敏感型邻避设施，如垃圾焚烧、石油化工等项目的选址建设，引发公众产生负面情绪和强烈抵制，从而导致群体性事件频发^［1］.从根本上说，邻避问题反映了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，是我国经济社会快速发展但尚未实现高质量发展而产生的环境社会问题^［2］.邻避冲突体现了社会矛盾的一种新形态，本质上是社会风险由潜在走向现实视野，不仅影响社会和谐稳定，还可能牵制、阻碍经济社会发展.需要直面的问题在于，这些支撑城市发展需要且经专业风险评估的项目，缘何会受到广泛关注甚至走向“防患于未然”的集体行动？如何破解邻避设施“抵制—停摆”的困局？探究城市环境邻避设施社会风险是在何种因素作用下由隐匿转向显化并扩散升级的，对进一步提升市域社会治理能力，化解城市更新背景下的邻避效应，推动城市化高质量发展具有重要启示.

关于邻避设施及其社会风险的研究兴起于20世纪80年代的北美地区，西方学者从政治学、经济学、管理学、社会心理学等多学科角度探究邻避设施与公众生活的关系.进入21世纪以来，随着我国邻避事件呈现高发趋势，国内学界掀起了对“中国式邻避”的探索^［3］.一些学者认为，邻避设施的负外部性带来对健康、环境质量或房产价值的影响^［4］，风险和收益分配的不均等^［5］，直接引发了邻避冲突.从政府的行为逻辑看，邻避项目决策公共价值失灵^［6］、管控型治理^［7］、信息公开不足^［8］等，都是影响邻避治理效果的关键因素.从微观个体看，社会心理压力^［9］、焦虑情绪及风险认知等^［10-11］，会影响个体的决策判断和行为，从而诱发邻避效应.邻避事件是多种因素共同作用的结果，设施规划建设过程中存在社会风险的耦合和动态演化^［12］，其社会风险积聚包括决策、焦虑、扩散、冲突四个阶段^［13］.敏感群体的风险感知与联合行动、媒体的风险传播和动员、政府应对方式等，是推动邻避风险演化的动力来源^［14］.有学者整合邻避项目社会稳定风险中的“结构—行动”因素，考察了新媒体情境下的邻避风险演化逻辑^［15］，以社会燃烧理论分析城市邻避冲突的形成机理^［16］，还有学者引入风险的社会放大框架分析邻避冲突风险放大过程^［17］.针对邻避风险的治理困境，提出了优化补偿机制^［18］，更充分融入当地居民^［19］，重建信任和平衡利益^［20］，构建网络化风险治理^［21］等策略.

现有研究对邻避社会风险展开了全面审视，认识到邻避事件的发生是多重因素共现的结果，而针对邻避设施社会风险的演化机制还缺乏深入探讨，难以有效解释邻避项目引发风险事件的复杂性及形成逻辑.从研究方法上看，现有研究较多采取大样本量化分析、定性比较分析或对单案例进行深描，基于扎根理论方法发掘多维变量关系并建构理论模型的研究欠缺.有鉴于此，本研究选取近十年来发生的具有代表性环境邻避事件，运用扎根理论方法揭示其社会风险演化机制，并提出防治策略.

1 研究设计

1.1 研究方法

扎根理论（grounded theory）是美国学者Glaser和Strauss于1967年提出的一种从经验资料的基础上建立理论的质性研究方法.通过对生活中的经验数据的搜集、整理和分析，经过开放编码、主轴编码和选择性编码等环节，不断比较、聚类、提炼概念，建立范畴间关系，直至构建出理论模型，是一个从下往上将资料不断进行浓缩的过程^［22］.本研究借助扎根理论方法，对相关资料内容进行编码分析.

1.2 样本选择

本研究在对国内近十年环境类邻避事件进行综合比较后，选择了6起事件作为案例.主要基于以下理由：一是典型性和差异化.所选案例均为环境敏感型项目引发的邻避事件，涉及垃圾焚烧厂、PX项目、火电厂、核电项目等不同类别，并在当年引发媒体大量报道，受到社会公众密切关注和讨论.二是事件完整性.所选案例均经过从风险萌芽到冲突升级、危机爆发直至平息的完整周期.三是数据资料较为充足.各类官方公告、专家分析、利益相关方访谈等关键资料的可得性，为本研究提供了充足的数据支持.案例相关基本信息见表1.

1.3 数据来源

本研究选取上述6起环境邻避事件为例，通过互联网收集文本数据为主要资料来源.为保证文本数据的及时性、权威性和准确性，采集过程中重点选取了政府官方网站、新闻媒体及新浪微博等社交平台来源数据（见表2），内容主要包括相关报道、政府公告及回应、民众诉求陈述记录、网民评论等.获取文本数据后，大致阅读和评估文本内容与研究的相关性，并根据数据来源尽可能追溯至原报告.经过广泛搜集、仔细阅读，最终筛选出93份文本，再从所有文本中随机抽取2/3，即62份用于数据分析，余下的1/3，即31份文本留作理论饱和检验.

2 数据分析和模型构建

2.1 开放编码

开放编码主要是对原始数据进行拆解和重组，用概念来反映和定义现象的过程.为便于编码工作，每份文本以案例代表字母+文本序号命名，如KM-1即为云南昆明PX项目事件第1份文本.在初始阶段接触资料后进行微分析，“将资料拆分开，以思考各种可能的意义”^［23］，尽可能发现概念并发展概念关系，建立编码清单.接着将62份文本数据导入Nvivo 12 plus软件，依据编码清单建立节点，对每份文本进行逐一编码，其概念化过程举例见表3.最终归纳出40个概念和12个初始范畴，开放编码结果见表4.

2.2 主轴编码

在主轴编码这一阶段，通过反复比较和聚类分析，进一步厘清各范畴间的关系，明确范畴的性质和维度，形成一定程度上能够反映其关系的概念架构.在对12个范畴进一步提炼后，得到5个主范畴，具体结果如表5所示.

2.3 选择性编码

选择性编码是在主轴编码的基础上进一步梳理范畴间关系，在已发现的概念范畴中经过系统分析后确定核心范畴，形成贯穿所有关系的“故事线”.通过对40个概念、12个范畴和5个主范畴的重新分析和聚类，发现核心范畴是“城市环境邻避设施社会风险演化机制”.环境邻避设施社会风险的动态演化，是在风险源形成、风险势能积聚、风险链传递、催化作用、风险的社会放大等五大因素的共同作用下发生的.在此基础上，构建城市环境邻避设施社会风险演化机制理论模型（如图1）.

2.4 理论饱和度检验

为了检验这一模型的理论饱和度，对预留的31个数据样本按照相同程序进行编码.经过反复比对后，并没有发现新的概念或范畴，即新增文本数据产生的原生编码均可被此前的概念所覆盖.由此，可认为范畴发展已足够丰富，在理论上达到饱和.

3 范畴阐释与讨论

3.1 范畴阐释

3.1.1 风险源形成

所谓风险源就是引起风险的源头^［24］，是可能导致损失或危害的潜在因素，在特定情境下可由潜伏状态向现实危机转化.环境邻避设施社会风险源的形成，主要涵盖下述四类风险因素.1） 环境污染风险.如PX项目、垃圾焚烧厂、火电厂等环境敏感型设施，可能排放有毒气体、泄漏重金属或产生辐射，对周边水体、大气或土壤造成污染和生态破坏威胁，其本身特性决定了携带着显著负外部性.2） 权益失衡风险.社会风险的形成与利益、权益高度相关.居民普遍担心项目不仅会破坏环境空间，还可能引发疾病、影响生育及住房贬值等后果，对环境、健康、财产等权益造成不确定性损害.3） 制度缺陷风险.首先，邻避项目决策机制不完善，决策过程存在科学性与严谨性不足的问题.一些项目选址失当、信息公开与公众参与不充分，如江西九江赤湖垃圾焚烧发电厂事件前期，当地村委会告示栏直接张贴出项目环评公示和征收土地协议书，让村民感到措手不及.其次，利益补偿机制不健全，征地补偿标准、补偿方案等容易引发争议，如赤湖项目周边村民就难以接受将“水田”划定为“滩涂”用以征地的说法.再加上项目审批、风险评估等管理制度不完善，都是触发公众抵制邻避设施的制度性风险因素.4） 社会文化心理风险.“不要在我家后院”的邻避情结似乎成为现代社会一种普遍存在的群体心理倾向.随着社会进步和新时代呈现出全民环保和维权意识增强的趋势，在这些邻避事件中，周边居民深感项目规划、选址、建设的知情权、参与权和监督权遭到忽视甚至剥夺.这些潜在风险因素相互交织，为社会矛盾激化埋下了隐患.

3.1.2 风险势能积聚

势能是物理学概念，指物体或系统由于其位置、状态或内部相互作用而存储的能量，具有可转化性.本文借用这一概念，用以描述邻避危机爆发之前，相关利益矛盾冲突、公众情绪等因素相互作用形成的潜在风险能量.一方面，在对未来不确定性的焦虑情绪影响下，担忧、恐惧、愤怒等负面情绪在群体互动中感染和共振，促进情绪势能的聚集.如云南昆明PX事件等多个案例都是以“担心环境破坏”为触发点，引起了民众愤怒之火，最终升级为集体“散步”抵制.另一方面，利益相关主体间的利益分歧，在相互碰撞下促成风险能量聚拢.根据对邻避设施的态度和利益诉求差异，利益相关主体可分为增长联盟和社群联盟两大利益联盟^［25］.增长联盟诉诸于邻避设施能够带来整体效益并持支持态度，包括地方政府、项目方及持支持态度的技术专家等群体，而社群联盟诉诸于对周边民众和环境产生侵害并持反对态度，包括周边居民及持反对态度的媒体等群体.双方因诉求表达不一致而产生博弈，随着利益、目标和价值上对立的强化，如一方“一意孤行”强力推进，另一方为自身权利据理力争，则风险能量不断膨胀，极易转化为激烈的对抗和冲突.

3.1.3 风险链传递

风险在现实环境中不是孤立存在的，需要依附于某些介质沿一定路径传播，其动态关联网络共同构成“风险链”.一方面，承载风险传导的事物即为风险载体，在邻避事件中以信息流和行为流为主.信息流体现在借助各类媒介迅速催生网络舆论，大量繁杂的“噪音”裹挟其中，对公众的认知与判断造成干扰.如连云港反核废料事件早期，“求转发，救救连云港”等煽动性信息被迅速传播，微信、微博等社交平台出现集体抵制的呼声.随后诸如“警察打死人”等谣言不断滋生，助长了风险的连锁性，民众的关注从对设施的质疑逐步演变为对公权力的不信任.从行为流来看，地方居民作为最直接的风险承受者，常常通过效仿行为，以“闹大”方式向政府和项目方施压.另一方面，风险节点是风险链上的关键环节，呈开放状态，一旦积累的风险能量超出社会承受“阈值”，就转变成巨大社会损失释放出来.1） 信息披露环节，包括规划选址、环评、项目公示等阶段，由于信息的不对称，容易引发邻避群体的关注、讨论及行动.河北大厂县尽管主动公示了垃圾焚烧厂项目草案，仍然遭到当地居民的联名反对.2） 政府应急处置环节，如果风险事件发生后政府处理不当，不能安抚民众，使事态得以控制，后续可能引发更大规模更激烈的集体抵制行动.如仙桃垃圾焚烧厂事件发生后，当地有的领导干部就因没有第一时间到现场积极应对，且在群体性事件处置中表现欠佳，最终受到问责惩处.

3.1.4 催化作用

在环境邻避设施社会风险演化过程中，风险感知偏差和政府信任失灵产生了“催化剂”的中介作用.1） 从风险感知层面来看，公众的高风险感知与依赖技术评估的专家和管理者感知相悖^［26］，加大了对邻避项目认同的差距.如华电平江火电厂项目在全省大型火电项目优选评议中排名第一，但“第一”的结果反而令一些群众愈发着急，即使没有产生实际的环境破坏等问题，民众也感知到强烈的环境风险.2） 从政府信任失灵来看，表现为对当地政府部门行政理念、能力的质疑和行为失范的不满.如在云南昆明PX事件中，民众了解到项目方为中石油后，表示“并不相信一个县级市的地方政府部门能对部级国企有监管力”，同时对政府“只公布结果不公布过程”的回应表示疑惑和反感.在政府信任受损的情况下，民众更是寻求依赖非官方信息，这又进一步放大了风险感知，而风险感知对立的固化又反过来侵蚀了当地政府公信力，进而使得项目沟通愈发艰难，无疑为风险事态恶化注入了“催化剂”.

3.1.5 风险的社会放大

经过社会站和个体站的风险放大作用，群体性行动涌现或网络舆论井喷式增长，表明风险演化至爆发期.一方面，社会站放大主要指向利益相关者的响应极大地放大了风险信号，包括居民集体行动、政府应对不力、企业自利行为、媒体渲染等.以连云港反核废料事件为例，最初一则中核集团的普通新闻报道被自媒体加工后在网上发布，核循环项目被冠以“核废料后处理厂”之名在网上迅速传播并被地方媒体纷纷转载，在社交媒体上引起争议和当地民众恐慌情绪，而项目方对谣言的回应也因“过分说教、含糊不清”被淹没，之后大批市民开始聚集抵制.当地政府虽召开了新闻发布会，但未能达到预期效果.随后市政府通过官方微博发布了一则严禁非法集会的通告，令当地群众不能接受.这起事件中，面对舆论持续发酵和民众恐慌，政府部门应对措施欠妥，企业方“错位回应”，加上不负责任的媒体渲染，最终导致公众对政府的误解加深并引发大规模聚集，项目选址前期工作被迫暂停.另一方面，个体站放大主要指向个人对于信息的加工处理再到输出的过程.由于新媒体时代信息来源的多样性，各类邻避事件通过千丝万缕的联系形成邻避危机网络，零散和模糊的“经验”学习，“失信”的刻板印象锚定了人们对邻避问题的偏见.经过个体心智“黑箱”的处理，风险信号增强了.而个体站和社会站紧密相连、相互作用，加剧了风险的扩散，最终引发网络舆情爆发和危机事件升级.

3.2 讨论

整个理论模型展示了城市环境邻避设施社会风险受五大影响因素共同作用，从隐匿到显化，直至扩散、升级为危机事件的演化过程，符合风险形成和放大的客观规律.正如卡斯帕森等人创立的风险社会放大框架所揭示的，风险借由个人和社会因素形成“社会风险放大”效应，进而产生一系列社会负面连锁反应，也就是为什么一些被技术专家鉴定的相对较小的风险或风险事件，却往往引发公众的广泛关注，并对社会和经济产生了重大的影响^［27］.值得注意的是，尽管显性冲突逐渐平息，但其涟漪效应仍在几个向度产生影响.在时间向度，人们对未来邻避风险不确定性形成顾虑和警示；在空间向度，地方性邻避争议通过网络打破地理空间限制在更大区域范围讨论；在社会关系向度，超出利益相关者边界向不同群体间关系延伸，从而影响社会信任等.

从“风险”视角进一步审视邻避问题，正如德国社会学家乌尔里希·贝克所说的，风险社会图景下，人类生活在“文明的火山口”，不确定性是风险的内核.相较于传统社会，当前面临更多的是人为风险，可能造成不确定的“社会损失”，即便政府和专家作为权威性代表，也难以提供确凿无疑的答案.虽然风险的分配是“民主”的，但个体风险后果承受力的差异显著，弱势群体更容易受到风险的冲击.面对风险与利益分配的纠葛，当他们的刚性利益诉求得不到满足时，极易引发社会矛盾和冲突，而现代社会制度体系的缺陷在于应对复杂风险时的“有组织地不负责任”，风险责任主体的模糊和缺失，更是增加了社会失序的可能.

4 结论与策略启示

本研究聚焦城市环境邻避设施社会风险演化机制，构建了涵盖五大影响要素的理论模型.风险源形成是邻避社会风险演化的初始条件，风险势能积聚是危机转化的潜在推力，风险链传递是这一过程的支撑因素，催化作用是加速风险升级的关键中介角色，而风险的社会放大最终决定风险演化的结果.尽管当前我国邻避群体性事件发生的规模和强度在总体上呈收敛态势，但在城市环境基础设施建设和城市更新加速推进的背景下，城市空间权益博弈更趋复杂化，需要不断优化邻避风险防治之策.党的二十届三中全会明确提出提高市域社会治理能力，为城市邻避风险应对提供了指引.为此，在落实二十届三中全会精神的具体实践中，本文提出以下几方面的建议.

1） 秉持高质量发展理念，从源头上加强风险防控.城市更新离不开环境邻避属性公共设施的支撑，要以高质量发展为导向，协调邻避效应化解与城市发展的均衡关系.政府部门应强化对公共利益的整体性判断，经济效益、公众健康、环境价值等都应纳入公共价值的考量之中，在各方利益诉求差异中寻求共赢的良方.应加强邻避项目科学规划、合理选址、规范建设，进行严格的风险管理，完善利益补偿与回馈机制，引导邻避项目由“博弈型”向“共享型”转变，从经济补偿向效益共享拓展，从源头把控因邻避属性、权益压力等导致的潜在风险.

2） 提升化解矛盾的能力，柔性消解邻避情结.城市环境邻避问题是当前社会发展阶段人民内部矛盾在环境敏感型设施建设领域的特殊表现.因此，一是要畅通群众合法性的利益表达渠道.强化市民热线等公共服务平台功能，推进“网上办、马上办、一次办”常态化机制，确保群众呼声和诉求能够及时、准确地传达给相关部门，力求快速回应，为群众提供高效服务.二是要切实疏解民众焦虑情绪.关注邻避群体心理变化，线上线下及时释疑解惑，帮助消除对邻避设施的恐惧和焦虑感，降低公众的猜忌与抵触情绪，柔化邻避情结带来的防御心理.

3） 推进精细化风险治理，全链条阻断风险传导.政府应革新城市扩张阶段的应急处理模式，转变以“损失控制”为核心的风险管理思维，摒弃诉诸即时性“强力弹压”手段或权宜性“决策妥协”策略、压力散去后再继续建设的路径依赖，精细化开展邻避社会风险防治.强化数智技术赋能，借助科技手段使邻避风险防治更高效、精准.充分运用大数据、物联网等技术，建立覆盖邻避设施全生命周期的风险预警体系，实时监测风险因素变化情况，加强对敏感设施区域、敏感场景、关键时间节点的监控，精准捕捉风险信号，为及时阻断风险传导提供科学依据.

4） 健全畅通的风险沟通机制，增进各主体间的信任包容.一方面，健全邻避设施信息披露机制.采取正式信息披露和非正式信息披露相结合的方式，通过短视频、直播等手段提供友好的信息传播，确保信息的真实、全面以及对称性和可接受性.加强网络媒体平台监管，避免“流量”导向下选择性剪裁、接拼信息导致的信息失真.另一方面，政府、专家要和企业、媒体等一起，推进邻避风险专业化知识供给，缩小各方风险感知差异和政策认知分歧，增进各主体间的共识和互信.

5） 构建风险治理共同体，提升风险防控整体效能.政府应变“决断者”为“引领者”，构建多元主体合作治理体系.充分发挥企业、公民、媒体等主体优势，实现其资源、使命、责任有效整合，提升风险治理效能.健全公众参与常态化机制，创新公众参与模式.除了通过听证会、恳谈会等传统形式广泛征求各方意见，还应探索利用线上直播、实时互动等新兴网络参与方式.促进多元主体积极参与和相互调适，通过协商对话建立良好的合作互动关系，增强对城市环境邻避设施的认同感，从而有效规避风险.

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基金资助

国家社会科学基金项目(22BZZ087)

湖北省教育厅2023年度哲学社会科学研究项目(23Y092)

黄冈市市域社会治理研究中心重点项目(202417604)