习近平总书记指出：“研究生教育在培养创新人才、提高创新能力、服务经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用
［1］。”研究生教育政策会直接影响研究生教育质量。通过对文献的梳理发现，早期对政策工具的研究主要集中在金融、财政、政治等领域，国内有关教育政策工具的研究进展缓慢
［2］。目前，教育研究者对研究生教育政策尤其是中医药研究生教育政策缺乏深度研究。中医药研究生教育作为医学研究生教育的重要组成部分，开展对相关政策的针对性研究有助于推动中国医学教育事业的高质量发展。因此，通过政策研究探索建立具有可持续性的中医药研究生教育发展长效机制显得必要且迫切。本研究基于政策工具理论，通过分析1980—2022年间中医药研究生教育相关政策，探讨中医药研究生教育政策中政策工具的类型结构、选择特征及优化路径，以期促进其选择和运用向合理化、综合化转变，从而为相关政策的有序推进提供理论参考。
1 研究设计
1.1 样本选择
由于中医药研究生教育政策的发文主体多为国家级单位，因此，本文主要收集国家层面的相关政策。经检索，国家层面专门颁布的中医专业研究生教育政策较少，其大多是作为部分内容分散在医学教育发展指导意见及医学教育调整改革工作等政府公文中。本研究以“中医药、教育、研究生”为关键词，在国务院政策文件库、教育部、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局等官方网站进行检索，以中国知网、北大法宝等检索系统作为补充，系统收集中医药研究生教育相关政策文件。
1.1.1 纳入标准
①权威性，发文主体为中央政府机关；②政策内容包含与中医药研究生教育相关的信息；③政策类型包括意见、通知、规划、纲要、法律法规。
1.1.2 筛选标准
选取内容与中医药研究生教育相关的政策，剔除文件中只体现出关键词却无实质政策内容的文件。最终获取政策文本共57份，政策文本相关信息，具体见
表1。
1.2 研究方法
本研究采用政策内容量化分析法对政策文件进行分析。首先，选择国家层面颁布的中医药研究生相关政策文件，并对政策内容进行编码；其次，根据政策工具理论，将政策内容归入不同类别的政策工具，并进行频数和百分比统计；最后，在定量分析的基础上剖析政策工具的使用特征，并提出改进建议。
1.3 分析框架
1.3.1 中医药研究生教育政策工具维度
政策工具理论在教育领域已得到一定的应用与发展，例如：吕武将麦克唐纳尔和艾莫尔的分析框架与施奈德和英格拉姆的分析框架进行对比，指出前一政策工具分析框架更适用于当前我国教育领域
［3］。因此，本研究采用麦克唐纳尔和艾莫尔的分析框架，将中医药研究生教育政策工具分为：命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具、劝告工具
［4］，政策工具类型及操作性定义，具体见
表2。
1.3.2 中医药研究生教育政策领域维度
结合政策文本阅读，并参考谭维等
［5］对专业学位研究生教育的政策文本领域划分，将中医药研究生教育政策文本划分为8个领域，即能力构建、师资管理、招生选拔机制、培养机制、培养过程管理、思政与就业、学位授予管理、质量评价与监督机制。政策领域划分及操作性定义，具体见
表3。
1.4 文本编码
研究基于文本内容，以政策文本中相关条款为分析单元，按照“政策文本编号-政策工具-政策领域”顺序进行编码。其中，政策工具维度的命令性工具为A，激励性工具为B，能力建设工具为C，系统变化工具为D，劝告工具为E；政策领域维度的能力构建为a，师资管理为b，招生选拔机制为c，培养机制为d，培养过程管理为e，思政与就业为f，学位授予管理为g，质量评价和监督机制为h，形成政策文本内容相关条款的编码表。以教育部、国家中医药管理局联合印发《关于医教协同深化中医药教育改革与发展的指导意见》（教高〔2017〕5号）为例，具体见
表4。
2 结果与分析
2.1 政策文本总量分析
2.1.1 政策发文时间分析
自1978年9月24日，党中央转发原卫生部党组《关于认真贯彻党的中医政策，解决中医队伍后继乏人问题的报告》，我国恢复研究生教育制度以来，第一批中医药研究生入学。2014年至今，与中医药研究生培养相关的政策文本数呈上升趋势，政策出台频率的加快与数量的增多体现出国家层面对中医药研究生教育的重视程度不断加强。发文时间与政策数量，具体见
图1。
2.1.2 政策文本类型分析
57份政策文本的发文类型由公函、通知、意见等构成，其中以公函和通知形式发布的政策文本最多，分别为25份和9份，共占总数的59.65％。以纲要、方案、法规、办法等类型发布的政策文本较少，均为１份，具体见
表5。
2.1.3 发文主体分布情况
中医药研究生教育政策发文主体较多元，主要涉及教育部、卫生健康委员会、国家中医药管理局、国务院等10个部门。单一部门发文以教育部为主，发文26份。联合发文8份以教育部为主，教育部和国家中医药管理局的联合频次较高。分析发现，相关发文主体中以教育部为核心形成协作关系，教育部在中医药研究生培养发文中起主导作用；其次，教育部与国家中医药管理局在中医药研究生教育政策制定方面的协同性最强。具体见
表6。
2.2 政策文本内容分析
2.2.1 政策文本词频分析
词语是政策文本内容的高度凝练，其频率高低直接呈现出政策制定者对文本内容的规划与导向
［6］，将57份政策文本导入Nvivo12中生成中医药研究生教育政策文本词云图，高频词有医学教育、研究生招生、专业学位、研究生考试、临床培养、中医硕士等。具体见
图2。
2.2.2 中医药研究生教育发展进程
随着外部社会需求的变化和中医药研究生教育自身内在的发展，中医药研究生教育发展进程大体可划分为3个阶段：探索阶段、聚焦阶段、创新发展阶段。
（1）探索阶段（1977—2012年）。该阶段主要是中医药研究生教育制度体系的逐步建立，以及探索制定与我国中医药高等教育发展需求与实际相适应的教育政策。1977年中国中医研究院举办首批中医药研究生班，随后部分高等中医药院校也招收研究生和研究生班，开创中医药研究生教育的先河
［7］。1981年硕士学位研究生正式开始招收，1984年开始招收博士学位研究生，中医药研究生教育正式纳入我国研究生教育制度的轨道
［8］。以北京中医药大学为例，1978年首批招收36名全日制在校硕士研究生，1983年率先开始招收全日制在校博士研究生。到20世纪90年代，中医学教育制度日趋成熟，研究生培养数量形成一定规模，并向多学科、多领域不断拓展。1991年，国家教委在部分高等中医药院校试办中医学专业第二学士学位，培养跨学科复合型人才
［7］。2001年，卫生部与教育部联合印发《中国医学教育改革和发展纲要》（卫科教发〔2001〕212号），中医药研究生教育发展走向多元化，逐步开展多途径、多模式的教育改革。2002年，北京、上海、南京、广州4地的中医药高校首次试点“非医学专业本科毕业生攻读中医学研究生”（简称“非医攻博”）培养模式，成为我国医学高等教育长学制改革的有益尝试
［9］。在探索阶段，中医药研究生教育制度从无到有，从早期以师资培养为主要培养目标到中期培养现代科研型中医药研究生，从注重培养临床实用型中医药高级专门人才到后期转向对知识面较宽的、跨学科的复合型人才的培养
［7］。
（2）聚焦阶段（2013—2019年）。这一阶段的政策以医教协同深化临床医学人才培养为核心，通过建立适应中医药学科特点的人才培养制度，促进了中医药研究生教育与住院医师规培制度有效衔接。2013年，国家中医药管理局联合多部门发布《关于建立住院医师规范化培训制度的指导意见》（国卫科教发〔2013〕56号），住院医师规范化培训全面实施。2014年，国务院学位委员会批准独立设置中医博士、硕士专业学位，实现中医专业学位教育和中医执业医师考试的科目衔接。2015年国务院学位委员会颁布《中医硕士专业学位研究生指导性培养方案》（学位〔2015〕9号），明确指出中医硕士专业学位研究生需要参加中医住院医师规范化培训，实现了专业学位研究生教育与职业任职资格的有机衔接。2017年，教育部与国家中医药管理局联合印发《关于医教协同深化中医药教育改革与发展的指导意见》（教高〔2017〕5号），重点关注中医临床人才培养，强调要“改革中医硕士专业学位研究生教育培养模式，推进研究生教育与中医住院医师规范化培训的深度融合”。同年，教育部批准北京中医药大学和上海中医药大学开展中医博士专业学位研究生教育综合改革试点，深入开展院校教育与师承教育相结合中医药人才培养模式改革实践。2014年，结合中医药学科发展需求，经国务院学位委员会批准，独立设置中医博士、硕士专业学位
［10］，标志着我国中医临床专业学位走向独立发展道路
［7］。本阶段强调医教协同对中医药研究生教育发展的促进作用，并充分发挥中医药学科的自身特色。
（3）创新发展阶段（2020年至今）。从全国研究生教育会议开始，进入到追求高质量发展的教育治理阶段。首先，进一步深化医教协同，促进了临床人才培养路径优化与中医专业学位研究生教育协同发展。基于国家发展战略需求、中医药发展对高层次医学应用型人才的需要及中医药高等院校培养模式改革的需求，2020年，教育部、国家卫生健康委与国家中医药管理局联合发文，从中医学招生方式、课程教材体系、中西医结合教育、临床能力建设体系等多方面对中医教育事业的发展做出指导，明确提出要推动中医学长学制教育改革
［11］。2021年，我国已有22所中医药院校开展了中医学专业“5+3”一体化招生，6所中医药院校开展了中医学九年制人才培养改革试点，进一步提升了中医药院校的办学能力和人才培养质量。其次，随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，卫生健康领域的知识创新、科技服务和产业升级需要大量复合型人才。相关政策还聚焦于新时期复合型中医人才培养的现实需要，积极探索医工、医理、医信、医文等学科交叉的复合型、创新型医学人才的培养机制，贯彻落实2020年全国研究生教育会议精神，推动新时代研究生教育改革创新发展。2022年，国家中医药管理局发布《“十四五”中医药人才发展规划》，在健康服务、国际传播等方面强调要“加快高层次复合型医学人才培养
［12］”。2024年1月22—23日，全国中医药局长会议在京召开，会议指出，医教协同深化中医药教育改革取得新进展，未来中医药系统要大力推进中医药教育改革，推进中医药人才分类评价体系建设，进一步强化中医药高质量发展的人才支撑。
2.3 政策文本工具分析
根据中医药研究生教育政策文本工具类型划分及政策领域划分，构建“政策工具-政策领域”二维分析框架，并得到使用频次统计表。分析显示，命令性工具在中医药研究生教育政策工具中使用最为频繁，为259次，占比52.97%；其次是系统变化工具，出现105次，占比21.47%。能力建设工具57次和激励性40次出现较少，分别占比11.66%和8.18%；劝告工具出现最少，仅为28次，占比5.73%。具体见
表7。
3 研究结论
3.1 专门性政策偏少，政策主体间协同性有待增强
中医药研究生教育相关专门性政策偏少，在57份政策文本中仅有14份在标题中明确含有“中医”“研究生”，占比24.56%。其中包含对中医药研究生培养方案的建议，但缺少对培养方案的具体指导。相关政策文件主要以意见、通知形式发布。发文主体主要为教育部、国家中医药管理局和国家卫生健康委。教育部发布的政策文本共37份，占比64.91%，其他各部委参与制定的政策文本仅3份。中医药研究生教育具有鲜明的学科特色和职业要求，应最大范围发挥相关行业及行政管理部门的协同作用。但目前各部门间协同性较不足，限制了相关政策的落地。
3.2 命令性工具占主导，政策执行效率受限
总体上，中医药研究生教育政策呈现以命令性工具为主，其他工具为辅的特征。在招生选拔机制及培养过程管理领域，往往需要行政管理部门的强制执行与统一规定，因此以命令性工具为主。命令性工具使用频次共计259次，占比52.97%。说明制定政策时，仍以命令性行政手段为主，体现出政府在中医药研究生教育中的主导作用。但如过度使用命令性工具，将限制各培养单位的自由度和灵活度，削弱学科特色与创新活力，限制政策的灵活性与适应性，导致政策在执行过程中难以结合具体实际情况有效开展，从而影响政策落实。
3.3 劝告工具应用频率低，表现出一定的路径依赖特征
劝告工具使用频率最低，为28次，占比5.73%。对政策内容分析发现，劝告工具常在新制度、新政策出台时期应用，例如2020年《关于深化医教协同进一步推动中医药教育改革与高质量发展的实施意见》（教高〔2020〕6号）文件的表述：“充分发挥省部局共建中医药院校的示范作用……引领带动中医药院校高质量发展。”同时，劝告工具多应用在意见类型的政策文本中。在中医药研究生教育政策领域的应用，劝告工具一般表现为国家相关政策出台后，省级研究生管理部门会相应制定实施方案，随后由高校制定具体实施细则。从该角度可以看出，此处应用频率较低的现象具有其客观存在因素，反映出我国中医药研究生教育治理体系具有一定的路径依赖特征。
3.4 系统变化工具使用频次较多，表现出决策逻辑从教育管理走向教育治理
系统变化工具在中医药研究生教育政策文本中使用频数较多，为105次，占比21.47%。虽然系统变化工具的使用风险性较大，可能会影响政府的公信力，但鉴于中医药研究生教育发展面临的改革必要性，政策主体还是选择使用此类型政策工具来进行政策制定，体现出随着中医药研究生教育发展进程的推进，政府的决策逻辑从教育管理逐步走向教育治理。回溯我国中医药研究生教育政策的阶段性变化，早期奉行的是教育管理逻辑，即拥有主导权力的部门以行政管理为手段组织开展相关工作。随着研究生教育治理纵深推进，中医药研究生教育政策的决策逻辑也发生了转变，更多地强调研究生、导师、临床医学院等多元利益相关者协同进行治理与改进，而非沿用原来单纯强调以行政管理为主要手段的命令性工具。并基于中医药学科特色及高素质人才评价标准的调整，更加重视培养机制和模式的改革创新，以提升中医药研究生的岗位胜任力及科研创新能力。
4 政策建议
4.1 优化政策工具的组合配置，提高政策工具的可操作性
4.1.1 加强顶层设计，科学使用命令性工具
当前，研究生教育正走向高质量发展阶段，政策主体要呼吁研究生教育改革与中医药振兴发展同频共振，基于现存的实际问题，加强政策工具顶层设计，通过科学地组合配置，合理规划政策工具在政策主题的布局，提高政策工具与政策领域的契合度，进一步转变决策逻辑，避免命令性工具的过度使用，通过加强劝告工具与能力建设工具的应用，提升政策工具的协调性、导向性。
4.1.2 协同利用劝告工具和能力建设工具，提升利益相关者认可度和执行力
通过使用劝告工具形成培养质量为主导的价值导向，更加注重中医药研究生培养质量，通过营造健康良性、以质量为导向的教育氛围，激励研究生培养涉及的多方主体协同助力，彰显以“立德树人”为核心的人才培养目标，强化思想政治教育在中医药研究生培养中的重要地位，有效开展课程思政与思政课程建设。例如学术型人才培养更强调科学道德培养，专业型人才要更重视医德教育。
合理利用劝告工具和能力建设工具有助于中医药研究生教育政策的落地。一方面，培养机制和模式改革与导师队伍建设是长期工程，应加强能力建设工具的使用；另一方面，劝告工具有助于形成培养质量为主导的教育氛围，充分调动相关利益主体的积极性与创造性。因此，在使用命令性工具保障权威性、统一性和导向性的基础上，应合理使用劝告工具和能力建设工具，协同使用多种政策工具。
4.2 均衡发展政策主题，加强对热点主题的关注度
4.2.1 注重全局视角，宏观调控中医药研究生培养各领域
从政策文本的整体情况来看，政策偏重培养过程管理领域与培养机制领域，对培养过程管理领域关注度最高，占比26.58%，其次是培养机制领域，占比18.61%。在政策主题方面，专业实践、实践培养基地建设、导师队伍建设最多，分别占比7.98%、7.36%、6.95%。政策工具涉及主题不均衡，例如：虽然对培养过程管理领域高度关注，但其中培养方案主题涉及内容不多；培养机制完善也是研究生培养的重点工作，但对该领域分类培养、分流制度与学籍管理主题的重视程度还待加强；此外，研究生的实践创新能力及学位论文质量是备受关注的改革热点，但从现有政策文本看，实践创新能力和学位论文抽检主题占比均为0.20%，从长远看可能会成为制约中医药研究生培养整体发展的因素。中医药研究生培养是一个系统性工程
［5］，政策主体要注重全局视角，充分考虑各个政策领域的协同效应，尤其要聚焦目前关注度较低但与研究生培养质量密切相关的政策主题，为中医药研究生教育事业的发展提供全方位指导。
4.2.2 聚焦热点问题，以问题导向和需求导向精准施策
在8个领域中，对学位授予管理领域的管理关注度最低，出现频次为20次，占比4.09%，其次为思政与就业和师资管理领域，频次分别为23次、42次，占比分别为4.70%、8.59%。学位授予管理中对学位论文抽检要求最少，思政和就业领域中就业质量主题涉及最少，师资管理领域中对导师考核机制和导师负责制关注度最低。但是，目前学位论文质量、研究生就业保障、导师队伍建设是研究生教育研究领域关注度较高的热点问题，所以政策主体要结合当前亟待解决的实际问题和发展需求，选择对应的政策主题乃至政策领域，制定与之相匹配的教育政策，以期从政策层面推动中医药研究生教育的高质量发展。
4.3 价值导向方面，由效率优先转向关注质量
长期以来，我国中医药研究生教育评价机制不够完善，评价标准较为固化，这与当前研究生教育高质量发展趋势相背离。随着国家层面对中医药高层次人才培养相关政策的逐步推进，对研究生培养质量的评价更加多元，要求政策制定时需全面考量，注重能力培养和品德培养协同发展。
在能力培养上，各部门应通过协调、全面的政策工具促进中医药研究生培养，如加强能力建设工具和激励性工具的综合使用，结合“健康中国”战略、中医药学科发展与人民健康需求，搭建多学科、跨领域的中医药研究生高层次科研平台，通过课题研究及学术训练培养中医药研究生科研能力、创新能力，并对优秀研究生自主科研项目给予适当激励。在品德培养方面，中医药高等院校、科研院所、临床教学医院等不同层级的培养单位要以“立德树人”为核心，高度重视中医药研究生思想品德的培养，加强学术型研究生的科学道德培养、专业型研究生的医德培养。此外，应通过灵活应用政策工具提升研究生思想道德水平，如增加系统变化工具和劝告工具的应用，在临床实践中加强生命教育、医学伦理教育、思政教育，强化实践育人，创设具备德育功能的临床实践教育体系；同时，将研究生课程教学内容融入思政元素，如在中医经典理论课中以名医事例启发学生，通过课程引导与自我教育相结合，实现医学生医德塑造与养成。
5 小结
综上所述，本文以我国1980—2022年间发布的57份中医药研究生教育政策文本为主要研究对象，通过运用内容量化分析法，构建“政策工具-政策领域”二维分析框架，深入分析政策文本内容，并据此提出相应建议。但本研究仍存在一定局限性，一是政策文件数量有限；二是仅就政策工具、政策领域2个维度进行分析。未来研究可考虑扩大样本量，也可使用质性研究方法对政策文件进行更加详细的维度划分，或是基于前沿理论进行更为深入的探究。
全国中医、中药、针灸专业学位研究生教育指导委员会全国中医药研究生教育研究课题(YJS-YB-2023-01)
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