西藏农牧民致贫返贫风险研判与稳定脱贫长效机制构建

Research on the risk of farmers and herdsmen returning to poverty in Xizang and the construction of a long-term mechanism for stable poverty alleviation

摘要

研究致贫返贫风险和构建稳定脱贫长效机制对巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴具有非常重要的现实意义。作为原深度贫困地区之一的西藏，返贫现象历来时有发生，脱贫考核问题零星偶发，以及脱贫不稳户和边缘易致贫户的存在等多种原因可能发生致贫返贫风险，其主要致贫返贫风险表现为环境风险、生活风险、生产风险、就业风险和金融风险。从长远考虑，构建稳定脱贫长效机制就是建立一套融致贫返贫预警机制、脱贫巩固活血机制、持续发展造血机制于一体的反贫制度体系；同时构建组织保障、人才保障、资金保障、制度保障，为长效机制的顺利实施提供有力保障。

Abstract

Studying the risks of poverty reduction and building a stable long-term mechanism for poverty alleviation is of great practical significance for consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation and comprehensively promoting rural revitalization. As one of the original deep poverty areas, Xizang has always experienced poverty return, sporadic poverty alleviation assessment problems, and the existence of unstable poverty alleviation households and marginal vulnerable households. The main risks are environmental risks, life risks, production risks, employment risks, and financial risks. From a long-term perspective, building a stable and long-term mechanism for poverty alleviation is to establish a comprehensive anti poverty institutional system that integrates poverty warning mechanisms, poverty consolidation and blood circulation mechanisms, and sustainable development and hematopoietic mechanisms. At the same time, we will establish organizational, talent, financial, and institutional guarantees to provide strong support for the smooth implementation of long-term mechanisms.

关键词

致贫风险 / 返贫风险 / 稳定脱贫 / 长效机制 / 西藏农牧民

Key words

poverty risk / Risk of returning to poverty / Stable poverty alleviation / Long term mechanism / Farmers and herdsmen in Xizang

截至2020年底，我国取得了现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫、832个贫困县全部摘帽、12.8万个贫困村全部出列、区域性整体贫困得到解决、彻底消除绝对贫困的伟大胜利^[1]。同时，党中央也清醒地认识到，一些脱贫户的发展基础比较脆弱，一些边缘户还面临致贫风险，一些农户会因病因灾因意外事故等导致基本生活出现严重困难，脱贫地区特别是原深度贫困县摘帽时间较晚，经济社会发展基础薄弱，容易发生返贫致贫现象^[2]。因此，将“十四五”时期作为从脱贫攻坚到乡村振兴的过渡期，主要目的之一就是巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴，并将防止出现大规模返贫作为其底线任务。在中央和国家系列文件、报告中均提出了“健全防止返贫动态监测和帮扶机制”的具体意见，要求“建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制”，并把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入市县党政领导班子和领导干部实绩考核范围。2023年中央一号文件进一步提出要研究“过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制”，同年底中央农村工作会议继续强调“推动建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制”^[3]。可见，无论是防止返贫、还是稳定脱贫，甚至未来的常态帮扶都是确保所有农村人口脱贫致富、共同富裕的重要举措，都需要研究致贫返贫风险、构建稳定脱贫的长效机制，具有非常重要的现实意义。

作为原深度贫困地区之一的西藏，地处落后边疆地区、少数民族地区、生态脆弱地区，社会发育程度比较低，市场经济不完善，资源禀赋不充足，脱贫质量不够高，抗击返贫风险能力弱，潜藏着致贫返贫的可能性和稳定脱贫的艰巨性，以及过渡期后继续实施常态化帮扶的必要性。同时，西藏是反分裂斗争的前沿阵地，是国家重要的生态安全屏障和国防安全屏障，是国家重要的战略资源储备基地，更是共同富裕的重要成员之一。因此，在“十四五”时期有效防止西藏农牧民致贫返贫风险发生，构建稳定脱贫的长效机制，对巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏，具有非常重要的阶段贡献和现实意义。

1 西藏农牧民致贫返贫风险的实践溯源

实施精准扶贫后，西藏如期完成了脱贫攻坚目标任务，62.8万贫困人口精准脱贫，西藏千百年来的绝对贫困问题得到历史性解决。建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的1 499.51元增加到2020年的10 298元，年均增长47.01%^[4]。西藏自治区连续四年被中央评为精准扶贫“综合评价好”的省区之一。尽管西藏脱贫攻坚取得了不错的成绩，出现规模性返贫的可能非常低，但由于西藏经济社会发展的底子薄弱，返贫现象历来时有发生，脱贫考核问题零星偶发，以及脱贫不稳户和边缘易致贫户的存在，依然不可忽视潜藏着零星的致贫返贫的可能性和持久的稳定脱贫的艰巨性。

1.1 返贫现象历来时有发生，返贫原因多源叠加

无论过去还是当前，无论是政府内部资料还是学界研究成果，都显示了西藏农牧区存在返贫现象。据10多年前资料显示，全区返贫率平均在20%以上，灾害频发区在30%以上，局部灾区达50%以上 ，2010年全区因灾返贫高达35%以上^[5]。精准扶贫实施以来，2016年全区新识别贫困人口3 573人，返贫人口192人；2017年新识别贫困人口、自然增加人口、返贫人口，净增加3.7万人。据学者们研究，2015年西藏农牧区返贫率20%，易灾多灾频发区返贫率为其1.5倍^[6]，日喀则市返贫率高达31.9%^[7]。根据笔者2019年获取的190名基层干部1

1 通过问卷星调查西藏干部对返贫和返贫风险问题的认知，获取190份问卷，其中厅级干部1.05%、县级干部6.32%、乡镇干部82.10%、村干部（含驻村干部）10.53%，因此我们用“基层干部”替代西藏干部更为准确。该问卷选项为多项选择。

的网络调查发现，近3年16.84%的基层干部见过返贫现象，他们认为返贫原因（多选）主要是健康问题（40.63%）、自然灾害（34.38%）和过度消费（25.00%），其次是政策变动（21.88%）、抚养负担（18.75%）和种养殖失败（18.75%），还有其他零星原因。由此可知，尽管规模性返贫的可能性很小，但不排除未来出现零星的致贫返贫问题。

1.2 脱贫考核问题零星偶发，返贫风险隐藏其中

为了严格考评脱贫成果，中共中央办公厅 国务院办公厅制定了《关于建立贫困退出机制的意见》，国务院扶贫办制定了《贫困县退出专项评估检查实施办法》和具体的检查指标，这些制度都是为了规范脱贫考核过程、严肃考核结果，真正实现精准脱贫、稳定脱贫。但在西藏脱贫考核执行中，部分零星偶发问题为返贫风险埋下了隐患。曾有不懂本地语言的学生对农户进行问卷调查，导致沟通困难影响评估工作，后来被要求整改；又如考核规定调查人员进入农户家中采集信息时，乡村干部、驻村干部等一律回避。但实践中，偶有向导员或干部在门外“偷听”、补充回答，甚至代替农户回答，可能影响问卷信息的真实性；个别领导干部为了脱贫考核顺利过关，编造假材料，违规篡改数据资料^[8]；在整改过程中，依然有干部不作为，慢作为，严重违背精准扶贫精准脱贫的精神。总之，脱贫考核中存在的调查沟通问题、回避制度问题、编造虚假材料问题、整改不实问题等都为返贫风险发生埋下隐患。

1.3 脱贫不稳定易返贫，边缘易贫户易致贫

2020年3月习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，在已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，占比为2%左右，边缘人口中有300万人存在致贫风险^[9]。凌经球发现我国脱贫人口返贫率大约在1-3%左右，2020年后大约有500万到1 000万的返贫人口^[10]。政界和学界已经清醒地意识到脱贫地区特别是原深度贫困县摘帽时间较晚，经济社会发展基础薄弱，容易发生致贫返贫风险。

西藏属于原深度贫困的“三区三州”之一，西藏脱贫人口面临的突出困境和主要问题依然需要持续发力缓解，比如产业基础薄弱导致扶贫带动能力不足，易地扶贫搬迁后续配套措施跟进乏力，转移就业与技能培训存在供需结构矛盾，脱贫人口转移性收入占比过高，因病因残致贫人口多基数大，深度贫困地区经济社会发育程度明显滞后，道路交通等基础设施瓶颈制约依然突出，这些都为西藏脱贫人口返贫和边缘人口致贫埋下风险隐患。因此，西藏在顺利完成脱贫攻坚任务、转入巩固提升阶段后，脱贫不稳定户返贫和边缘户致贫的风险较高，巩固拓展脱贫成果压力较大。为从根本上防止脱贫不稳定户返贫、边缘易致贫户致贫和突发严重困难户致贫（简称致贫返贫监测的“三类人”），西藏以农牧区家庭为单位，对收入低于6000元的农户进行监测2

2 资料来源于西藏自治区扶贫开发领导小组文件《西藏自治区关于建立防止返贫监测和帮扶机制的实施办法（藏扶〔2020〕7号）》。

，发现全区边缘易致贫户3055户，其中昌都市最高，有1311户易致贫，占比42.91%，其次是日喀则市，占比25.92%。阿里地区脱贫不稳定户占脱贫户的2%以上。加之2022年新冠肺炎疫情对西藏全区的冲击持续半年左右，必须警惕致贫返贫风险进一步加大的可能。

2 西藏农牧民致贫返贫风险的综合研判

现代社会是一个风险社会。中国正在经历快速的经济和社会转型，各种问题被时间浓缩，多元利益冲突和矛盾凸显，风险爆发的概率随之上升^[11]，贫困治理领域同样面临各种致贫返贫风险，危及脱贫成果的巩固。综合研判西藏治贫返贫历程和当前现实，西藏农牧民面临的致贫返贫风险主要包括环境风险、生活风险、生产风险、就业风险、金融风险等多个来源，并伴有多维风险叠加的可能。

2.1 环境风险

环境风险通常是来自外部的不可控的非确定性事件。随着人们与外界的交流越来越多，人们面临的环境风险也越来越大、越来越多。西藏农牧民致贫返贫的环境风险主要包括自然环境风险、社会环境风险、政策环境风险，其中自然环境风险是主要风险。西藏特殊的地理环境、脆弱的生态环境和复杂的气候条件，决定了西藏是一个自然灾害频发的地区，包括塌方、水土流失、冻土、地震等地质灾害，水灾、冰雹、雪灾、冻害等气象灾害，虫灾、鼠害、野生动物伤害等生物灾害3

3 资料来源于《西藏“十三五”脱贫攻坚规划》。

。频发的自然灾害对致贫返贫影响较大，不仅直接加剧贫困，更使已脱贫甚至走向富裕的农户返贫。如2017年米林县6.9级地震造成大面积房屋受损，震中加拉村受损严重，不少贫困户本应于年底脱贫而无望。在调研中发现，米林县农房几乎全部进行了加固处理，从侧面反映了地震前房屋质量堪忧问题。2018年昌都市江达县、林芝市米林县先后发生大规模山体滑坡，部分房屋受损，灾害影响较重。2019年雪灾造成日喀则市和昌都市的7个县3 300余人受灾，1人因房屋倒塌死亡，2 457头牲畜死亡，农牧民直接经济损失近200万元^[12]。2020年西藏自然灾害受灾人口16.5万人次，受灾死亡（失踪）6人，直接经济损失4亿元^[13]。自然灾害造成的损失是巨大的，具有不可逆性。自然灾害风险势必成为农牧民致贫返贫的主要风险之一。

政策环境风险主要是中央政府和地方政府有关扶贫政策调整产生的不确定性。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，要保持脱贫攻坚政策稳定。对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程。过渡期内，要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，主要政策措施不能急刹车，驻村工作队不能撤。即按照脱贫巩固期的“四不摘”政策来看，扶贫政策基本不会改变，同时巩固脱贫成效的相关支撑政策会持续加强。由此，政策环境风险几乎不存在。

针对西藏边疆民族地区来说，社会环境风险主要是社会稳定风险和经济发展风险。前者在短期内几乎不存在，因为中国共产党历来高度重视并努力解决西藏社会稳定问题。自党的十八大以来，西藏践行“治边稳藏”战略思想，取得了显著成效，创造了和谐稳定的社会局面^[14]。后者从长期来看，经济机会较多。因为随着西藏对外开放程度扩大，交通网络更加便捷，进出藏的人流、物流快速增加，各种经济机会快速增加，经济发展风险较低。但从短期来看，2022年下半年西藏发生的新冠肺炎疫情对全区经济社会发展产生了一定的不利影响，外来人口加速流出，市场信心受到一定干扰。针对易致贫易返贫群体来说，市场的经济机会可能减少，特别是就业机会可能减少。

2.2 生活风险

生活风险是指家庭在健康、消费、抚养等方面遭受的健康受到损伤、家庭开支较大、抚养负担过重而面临的致贫返贫风险，即健康风险、消费风险和抚养风险。西藏地处高原，高寒缺氧，生存环境恶劣，影响人类健康。西藏人均预期寿命2021年71.1岁，仍低于全国平均水平（78.2岁^[15]），海拔较高地区的人均预期寿命更低。浪卡子县普玛江塘乡海拔超过5 000 m，人均寿命由2014年的45岁增长到2021年的54岁，依然比西藏平均水平低了17岁^[16]。同时，西藏大部分地区地质环境恶劣，是全国地方病高发区域之一，或微量元素缺少，或微量元素超标。碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨节病等高发性地方病分布在7个地市54个县区、168个乡491个行政村，贫困人口曾经占全区贫困总人数的55%4

4 资料来源于《西藏“十三五”脱贫攻坚规划》。

。2018年西藏“因病致贫、因病返贫”7 182户，26 538人。尽管部分农牧民的健康状况通过脱贫攻坚有所改善，但由于慢性疾病的潜伏性和缓释性，农牧民依然面临着较大的健康风险。

消费风险主要是由于农牧民不良的消费习惯造成的家庭生活开支过大，长期入不敷出而致贫返贫的可能性，如过度消费、无序消费等。由于交通通讯落后等多种原因造成偏远地区农牧民长期处于半封闭状态，其精神世界无法得到有效满足，一些陈腐落后的生活娱乐方式在日积月累中形成了消极的消费习惯，如过量饮酒、节庆铺张。日土县某贫困户在2018年女儿结婚时仅啤酒饮料就开支近3万元。随着乡村振兴的全面推进，乡风将更加文明，过度消费、超前消费会有所遏制，但其根本扭转还需时日，因为消费习惯的改变具有渐进性和顽固性，因此，消费风险必将存在一段时间。

西藏农村生育政策一直较为宽松，抚养风险较大。加上贫困家庭没有优生节育的意识和条件，导致家庭出生人口多，需要抚养的孩子多。据有关数据显示，2018年西藏贫困人口中16周岁及以下人口占比34.4%5

5 数据来源于西藏自治区扶贫办《2018年西藏贫困人口信息统计表》。

，可见贫困家庭的抚养压力之大。在西藏牧区，“打狗”习俗从传统的恋爱择偶演变为婚外偷情或纯粹以性为目的的陋俗^[17]，导致非婚生子女现象常常发生在一些年轻女性身上，造成家庭负担加重，滋生新的贫困。普兰县一贫困户家中年轻女子未婚先孕生下3个孩子，大大加重了家庭抚养负担，因抚养导致的返贫风险急剧增高。

2.3 生产风险

西藏农牧区经济以农业和畜牧业为主，一直以来有农业县、牧业县、半农半牧业县的划分。因此，农牧民面临的生产风险至少包括种植风险、养殖风险、市场风险和环境风险。农牧业生产同自然环境关系密切，可能受到自然灾害和野生动物破坏而产生自然环境风险。由于自然环境风险在前文已经阐述，此处不再赘述。随着市场经济意识在农牧区的迅速扩散，加之很多扶贫项目、产业发展项目面向农牧民铺开，农牧民面向市场进行生产，很可能遇到价格波动、销售无门而产生市场风险。该风险其实是种植风险或养殖风险的延伸。相对来说，养殖风险和市场风险相对较小。因为西藏农牧民面向市场交易的农畜产品数量较少，农畜产品商品化率不高，尤其是边缘户和贫困户更是很少出售农畜产品，基本以自食为主。因此，农牧民面临的生产风险主要是种植风险。

种植风险在农牧民中存在比较广泛，在调研中也多有体现。一是农户更换新品种或改变种植技术而遭受损失的可能。在西藏当作物生长对气候、水分等条件要求很高的情况下，而各地气候差异又很大，盲目引种或迁移很容易出现种植失败。比如拉萨市林周县某贫困户以牧业生产为主，兼有少量耕地，种植青稞等传统农作物供自家食用。2018年将耕地改种青储饲料玉米，供冬季牲畜饲用。由于前期未对土地进行适种评估，再加上对种植技术掌握不足，导致种植失败。二是对改变生计方式的易地搬迁户而言更容易发生种植风险。脱贫攻坚期西藏有964个易地扶贫搬迁区（点）、26.6万易地搬迁人口，当他们从牧区县、半农半牧区县搬迁到农区县后，放弃原先牧业生产改为农业种植，种植风险必然加大，尽管进行了种植技术培训，但让文盲率占比很高的牧民掌握好种植技术是很难的。笔者在林芝市某三岩片区搬迁村调研发现，该村搬迁户基本无法学会简单的青稞种植技术，而是本地村民全程帮助种和收。可想而知，搬迁户自己种植面临的种植风险是非常高的。三是西藏农户没有购买农业保险的偏好，面对生产经营中可能存在的风险没有规避意识，甚至以宗教思维进行解释。比如农户不杀生的习俗使病虫害肆意扩大而造成损失。因此，生产风险主要来自经营者在经营过程中主观认知不足或学习能力偏弱而产生的风险，其中最典型的是种植风险。

2.4 就业风险

早期研究中，就业风险被归结为工资收入的获取及其高低的风险问题^[18]。近年来，经济以外的因素也被归为就业风险，如未签订合法的劳动合同、用工单位不购买社会保险、务工安全以及职业病等自身权益得不到有效地保护^[19]。因此，就业风险从广义来说，包括收入偏低、就业不稳定、劳务纠纷、职业安全等各种可能性。有研究已经证明，农民工作为就业市场中的弱势群体，其就业风险较大，而且新生代农民工的就业风险高于老一代农民工^[20]。我国有劳动能力的农村贫困群体的就业多属于非正规就业和临时性就业，工资水平较低且不稳定，就业风险更大，极易出现致贫返贫情况。

作为民族地区，西藏农民工非农就业的风险更多是非农就业能力偏低与就业机会不足并存、就业时间偏短与就业不稳定并存，即失业风险较大，尤其是农村贫困人口和易地搬迁人口更是如此。从风险内生来看，西藏农牧民文化程度普遍偏低和非农就业技能缺乏极大地影响了转移就业，增加了就业风险。有资料表明，2018年贫困人口受教育程度中小学及以下的占比91.21%，文化水平低，普通话较弱，致使很多劳动力无法外出务工，只能在家乡附近做短工，多数情况是在建筑工地打短工。15万贫困人口中劳动力人口占49.05%，其中稳定就业的8 255人中有技能劳动力仅1 624人，绝大部分在县内或乡镇内打零工^[21]。加之高海拔地区受气候影响使得施工期短，因此劳动力非农就业具有临时性特点，就业工作非常不稳定，一年的打工收入非常有限。

从风险外因来看，西藏由于经济体量小，市场经济不完善，社会经济波动对就业造成的影响也很大。如隆子县一脱贫户家中1个劳动力参加3次就业技能培训，拥有3个技能鉴定证书，每次培训完后都能短时间就业。随着时间推移就业环境越来越不好，只能再次参加培训，选择其他行业，经过3次起伏，让其彻底失去斗志，后来待业在家。这种由于社会经济环境变化造成的不稳定就业比劳动力素质不高造成的临时性就业影响更为严重，对脱贫户心理打击更大。脱贫户经过多年的帮扶才得以摆脱贫困，刚建立起自我发展致富的信心与决心在遭受市场经济的冲击后，瞬间土崩瓦解，多年的“志智双扶”成果可能付诸东流，也为返贫埋下不小的隐患。

2.5 金融风险

从个体来看，金融风险通常是指由于金融知识的缺乏造成投资失败，或由于无偿债能力而造成信贷风险，从而陷入贫困的可能性。2019年重庆市人民银行开展扶贫贷款质量常态化监测，高度关注扶贫领域潜在金融风险，坚决防止因为金融原因而出现“致贫”和“返贫”^[22]。的确，贫困人口在经过几年的帮扶后，在实现脱贫的同时，家庭还会或多或少有些积蓄，这些积蓄主要是应对家庭突发事件或发展启动资金。西藏农牧民由于金融知识的匮乏和对投资风险缺乏基本认知，他们的投资很容易失败，从而导致血本无归，家庭就极易再次陷入贫困。

扶贫小额信贷是为贫困户量身打造的小额贴息贷款，主要是帮助贫困户实现自我发展。调研中发现，一些贫困户没有自我发展的基础和意愿，但申请了贷款，用途却是装修房子、购买家用电器等家庭消费，由于未产生贷款收益，等到还贷时却找亲朋好友借钱，拆东墙补西墙，可能重返贫困。除此之外，调研中还有一种情况，利用贫困户享有的金融政策以贫困户的名义把钱贷出来，然后以入股的形式投入企业或者合作社中获取收益分红，有些贫困户甚至不清楚自己背负了贷款，如果企业或者合作社效益不好或者倒闭了，产生的金融风险极大。当然，其他省份亦有尝试，冠名为“扶贫资金入股分红”，暗藏一定的金融风险不可忽视。另外，赌博之风在农牧区仍有市场，出现不少因赌博借高利贷、输掉国家给予的补助金、变卖牲畜等社会现象^[17]。

除了上述风险点之外，农牧民可能还面临结婚彩礼过高、孩子上学附加费用超支、看病就医产生隐性开支等形成致贫返贫风险。西藏农牧民尤其是“三类人”不仅面临各种致贫返贫风险，而且他们还有切身的感受，认为健康风险、自然风险、就业风险排前3位^[23]。因此，防止致贫返贫风险的发生、实现长期稳定脱贫具有非常重要、非常紧迫的现实意义。

3 西藏农牧民稳定脱贫的长效机制构建与保障措施

3.1 稳定脱贫长效机制构建

防止致贫返贫风险发生是巩固拓展脱贫攻坚成果的基本要求，实现长期稳定脱贫是有效衔接乡村振兴的基本前提。在巩固拓展脱贫攻坚成果向有效衔接乡村振兴的过渡阶段，防止致贫返贫风险发生与实现长期稳定脱贫其实是一个问题的两个方面。展望未来，更应该为西藏农牧民建立稳定脱贫的长效机制，该长效机制必然包含致贫返贫风险的预警问题。因此，从广义来说，稳定脱贫的长效机制构建就是致贫返贫预警机制、脱贫巩固活血机制、持续发展造血机制于一体的反贫制度体系，三者融合了事前预警与事后帮扶、短期脱贫与长期发展的考量，有利于预防致贫返贫风险和巩固拓展脱贫攻坚成果。

3.1.1 致贫返贫预警机制

致贫返贫预警机制是在相关主体全面信息收集的基础上，通过风险指标对数据进行比对和综合评估，筛选致贫返贫风险来源，确定是否发出预警信号，以保证对致贫返贫预警处理的及时性与针对性。风险指标主要考察“一达标、两不愁、三保障”，即收入是否达标、吃穿是否不愁、基本医疗、义务教育和住房安全是否有保障。当然，收入标准需要根据每年实际情况动态调增。致贫返贫预警机制的相关责任主体主要集中在基层组织，因此该机制重点在基层发力。乡村干部、驻村干部、乡村振兴专干等距离“三类人”最近，他们收集的信息最真实、最全面，把他们作为信息收集、风险预警的责任主体，即主要利用干部驻村平台完善“三类人”信息。再通过“全国防止返贫监测和衔接推进乡村振兴信息系统”加强对“三类人”的跟踪调查与脱贫评估，确保信息更新和整理全面、准确、及时，促进信息在各个相关主体之间、平台之间互联共享。对具有致贫返贫风险的农民群体或各类指标做出判断和预警；同时还可以根据受到的风险冲击来源不同，构建自然环境预警、政策环境预警、市场环境预警、被监测主体预警四种返贫预警预报机制。另外，政府、社会、基层党组织和“三类人”共同组建风险防御体系，对不同类型的致贫返贫风险进行精准施策。

3.1.2 脱贫巩固活血机制

脱贫巩固活血机制主要考察是否能够稳定脱贫、高质量脱贫，是以活血化瘀之手段有效配置现有资源，侧重对脱贫不稳定户、边缘易致贫户实现当前收入来源的拓展和短期增收能力的培养。其实施内容主要包括产业稳定发展、收入持续增加、就业技能培训，重点在市县政府层面发力。

从产业稳定发展来看，要把“产业发展好”同“利益衔接好”统一起来。主要依托区域特色资源，坚持市场导向，因地制宜地大力培育特色产业，参考新结构经济学强调的“我有什么，我能做好什么”的原则开发特色产业项目，避免盲目地一哄而上，有效规避市场风险。要建立好企业、合作社、村集体、普通农户、脱贫户之间的利益链接关系，兼顾好经济效益与社会效益的关系，以经济效益为前提，避免社会效益损害经济效益。

从收入持续增加来看，要重视扶贫项目立项的前期评估工作，强化项目实施管理和监测，有针对性地开展项目实施中的过程帮扶工作，提高项目的可行性和扶贫成效，确保收益持续稳定，避免轰轰烈烈地投入、不疼不痒地生产、最后却悄无声息地结束。完善脱贫人口后期扶持和推动低收入人口常态化帮扶，开源节流增加家庭经营性收入，创造就业机会增加工资性收入，拓宽渠道增加财产性收入，保障兜底性转移收入增长，降低转移性收入占比，避免输血过多导致的依赖症。

从就业技能培训来看，要加强农牧民培训工作实效，要考虑培训主体的培训需求，针对不同区域、不同特质的劳动力在培训方式、培训内容等方面的灵活变化，避免重数量轻质量，避免重过程轻结果，努力形成能稳定就业的现实技能。特别关注易地搬迁脱贫户的后续就业问题，要根据他们的文化程度和接受能力使他们掌握一技之长，同时组织好劳务输出与岗位匹配工作，大大降低就业风险，促进“稳得住、能致富”。

3.1.3 持续发展造血机制

持续发展造血机制主要考察反贫制度体系是否具有前瞻性和长效性，避免短期行为和急功近利，侧重宏观环境的改善和内生动力的塑造，打造持久的造血功能。考虑到乡村振兴战略实施的长期性，西藏农牧民持续发展的造血机制建设需要西藏自治区层面完善自然灾害应对、加强农村基础设施建设、加大农村公共服务投入、引导乡风文明日益改善，重点在西藏自治区层面发力。

一是完善自然灾害应对。需要加强地质隐患勘察勘探，对常出险地段要加强日常巡逻，必要时通过公路改道、移民搬迁一次性解决隐患。加强极端天气、异常气候监测分析，对自然灾害风险及时进行预报预警。提升应急协调处理能力，预防和减少灾害损失，减轻减少自然灾害风险。

二是加强农村基础设施建设。需要持续加大农田水利基础设施投入力度，合理规划县乡村交通、物流网络建设，因地制宜改善乡村水、电、讯等基础设施，以生态文明精神为指导逐步改善贫困地区生态环境。不仅要补齐基础设施短板以解除客观环境造成的困境，甚至可以超前改善乡村基础设施，缩小市场距离，加大流动性，以获得进一步发展的空间和机会，为农牧民持续发展塑造良好的发展平台。

三是加大农村公共服务投入。亟待加强农牧区义务教育、公共卫生、公共医疗、公共文化的供给能力，持续改变西藏农牧区公共服务十分薄弱的质量问题，特别注重投入效率和建设质量，要使硬件与软件匹配，特别是人员素质提升问题亟待加强。基础教育是科教兴国的奠基工程，可以帮助贫困人口摆脱长期贫困，阻断贫困的代际传递。因此，要将义务教育的投入摆在优先地位。

四是引导乡风文明日益改善。乡风文明是乡村振兴之魂，有利于改善广大农牧民的精神面貌，提升发展的内生动力。农牧民既是乡风文明建设的主体，也是乡风文明建设的直接受益者，各级政府要制定、落实相关制度、政策，充分调动其主动性、积极性以参与良好乡风的塑造。乡镇文化站、行政村文化服务中心属于乡风建设的重要载体，可以结合农村公共服务投入进行建设。良好乡风的塑造更要充分尊重少数民族的风土人情、乡土知识体系及其他非正式制度。

3.2 稳定脱贫长效机制构建的保障措施

为有效衔接乡村振兴工作，保证稳定脱贫长效机制顺利实施，需要配套强有力的保障措施，主要包括组织保障、人才保障、资金保障、制度保障等。根据时间节点的远近程度不同，保障措施的详略程度要有差异，时间节点越近，保障措施越详实，最终为西藏农牧民尤其是“三类人”提升可行能力、缓解贫困脆弱性、实现高质量脱贫和共同富裕提供系统性的保障措施。

在组织保障方面，参照五级书记抓乡村振兴的总要求，在致贫返贫风险监测与预警过程中遵照“区负总责、地市直管、县区落实、乡镇专干”的组织体系和“工作到户、责任到人”的工作机制，压实各级工作责任，特别是县级主体责任。在致贫返贫监测过程中，信息收集是基础性工作，基层一线的驻村干部、乡村振兴专干、村“第一书记”、村干部等肩负着信息真实性、完整性的重担，监测的组织保障应该向基层倾斜。通过组织程序，选派政治立场坚定、业务能力较强、生活作风正派、善于做群众工作的优秀干部到村任“第一书记”或担任驻村干部或作为乡村振兴专干。除了纵向层面的组织构架外，同时还需要加强横向部门的沟通协调。

在人才保障方面，一是强化基层干部的配置和培训工作。乡村两级组织在精准扶贫中的群众满意度不低，他们最接近农民，最了解农民，获取的农户信息最真实，信息损耗最小。加强乡村基层干部队伍建设有助于“三类人”的监测、预警和帮扶。为此，必须加强乡镇领导班子建设，人员编制向基层一线倾斜，有针对性地选配政治素质高、民族观正确、实践经验丰富、熟悉“三农”工作的干部担任乡镇党委书记、乡镇乡长或镇长。同时，加强政策培训工作。二是注重培育和发挥乡村能人的带动作用。家庭农场主、种养大户、合作社带头人、致富能手、返乡创业青年等乡村能人在带动农业农村发展、农民增收致富方面具有典型的示范带头作用。一方面通过一定的精神鼓励和物质激励促进现有乡村能人继续发挥作用；另一方面大力扶持和培育乡村能人，尤其在产业发展、增收致富方面有培养潜质的农民。同时也要重视乡村能人的德育工作，要培养具有奉献精神的乡村能人。

在资金保障方面，政府投入资金一直占据主体地位。首先西藏各级政府需要整合中央财政扶贫发展资金、社会捐助资金、援藏扶贫资金、少数民族发展资金、农业综合开发资金、以工代赈资金等，同时根据实际需要争取中央资金，吸引社会资金，加大地方财政投入。其次提高资金使用效率。坚持“渠道不乱、权责匹配，区负总责、强化监督，地市主导、县区抓落实，精准发力、注重实效”的原则，因人因户统筹使用资金，切实瞄准风险户和风险点，提高资金使用的针对性和时效性。第三强化资金监管。加大挪用、占用扶贫资金行为的惩戒机制建设，对贪污扶贫资金的行为依法予以严惩，严格监督扶贫资金运行的每个环节，做到专款专用。

在制度保障方面，一是强调监测程序重在“三公”，程序公开能保证程序公平，程序公平能保证结果公正。杜绝“体外循环”，防止层层加码。二是做好政策延续性和衔接性保障。做到“四个不摘”，保持现有帮扶政策、资金支持、帮扶力量总体稳定。需要延续的政策要有一定的连贯性。致贫返贫监测帮扶要同农村低保政策、农村低收入人口帮扶政策做好衔接和统筹。三是涉及长远发展的目标和任务，要先有详细调查，再做科学规划，最后逐步实施。“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。^[24]”坚决避免闭门造车，拍脑袋决策。调查研究要注重实效，要防止为调研而调研。四是强化监督考核，建立完善干部工作激励机制，保证工作落实到位，保证领导干部政绩可查，兑现奖惩有依据。

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基金资助

西藏自治区哲学社会科学专项资金项目《乡村振兴背景下西藏脱贫户脱贫稳定性评价与脱贫成果巩固拓展研究》(21AJL01)

教育部人文社会科学规划基金项目《社会资本缓解西藏农户相对贫困的作用机制与影响效应研究》(22YJA790095┫。 资料来源于《西藏自治区“十二五”时期扶贫开发规划》)