政策工具视角下中医药教育政策文件梳理

A review of policy documents on traditional Chinese medicine education from the perspective of policy tools

摘要

目的 基于政策工具理论的视角考察中医药教育政策的结构特征。 方法 选取中医药教育政策文本61份，建构政策工具与中医药教育体系要素二维分析框架，对政策文本进行编码与分析。 结果 各政策工具应用不均衡导致政策在激励和价值导向上不足，体系要素指标分布不均衡不利于中医药人才长远发展；政策二维交叉匹配性不足难以为社会提供帮助。 结论 建议协调政策工具的使用比例，合理分布政策体系要素结构，优化政策工具与体系要素的二维匹配，依据实际情况创新使用政策工具。

Abstract

Objective To examine the structural characteristics of traditional Chinese medicine education policies from the perspective of policy tool theory. Methods This study selects 61 Chinese medicine education policy texts， constructs a two-dimensional analysis framework of policy tools and elements of the Chinese medicine education system， and encodes and analyzes the policy texts. Results The uneven application of various policy tools leads to insufficient policy incentives and value orientation， and the uneven distribution of system element indicators is not conducive to the long-term development of traditional Chinese medicine talents； Insufficient two-dimensional cross matching of policies makes it difficult to provide effective support to society. Conclusion It is suggested to coordinate the proportion of policy tools used， reasonably distribute the structure of policy system elements， optimizing the two-dimensional matching between policy tools and system elements， and innovating the use of policy tools based on actual situations.

Graphical abstract

关键词

中医药教育 / 教育政策 / 政策工具

Key words

traditional Chinese medicine education / education policy / policy tools

随着社会经济的发展和人民健康需求的提升，发展中医药事业的重要性日益凸显。中医药高等教育作为传承和发展中医药事业的关键环节，其政策变迁不仅关系到中医药人才培养的质量，也影响着中医药文化的传承与创新。中华人民共和国成立以来，中医药高等教育政策经历了从初创、发展到不断完善的过程^［1］。特别是进入21世纪，随着《中华人民共和国中医药法》的颁布和实施，中医药高等教育迎来了新的发展机遇。中医药人才是推动中医药事业传承与创新的核心力量，中医药人才培养对中医药事业的持续发展具有至关重要的意义。为进一步促进中医药事业的繁荣，需要高度重视中医药教育，全面提升教育质量，进而为中医药的传承、创新和服务社会奠定坚实的基础，助力中医药事业在新时代取得更大突破。纵观以往研究，对中医药教育的研究注重于个案分析、教育模式探索，对现有模式提出问题和建议等。中国为推进中医人才培养也出台了相应政策文件，而现有政策如何影响中医药教育的发展，如何增强政策的针对性、扩大覆盖范围以提高其效能，这些问题可以从政策工具的视角加以探讨。本研究采用内容分析法分析中国政府在宏观调控时政策工具的使用情况，为优化中国中医药教育政策工具提供思路。

1 资料与方法

1.1 资料来源

以“中医人才”“中医人才培养”“中医教育”“卓越医生（中医）”等为关键词，在中共中央、国务院、国家卫生健康委、教育部、国家中医药管理局及其他部委官方网站、“北大法宝”网站、中国知网等进行检索，检索时间为1997年4月—2024年6月。同时，参考《中医药工作文件汇编（1994—1997）》和《中医工作文件汇编（1984—1988）》中的部分早期政策文件。

人才培养是医疗卫生体系建设的关键环节，而中医药教育作为其重要组成部分，其相关内容常被纳入总体性医疗卫生规划的政策文件中，《国务院关于印发卫生事业发展“十二五”规划的通知》^［2］中提到：“培养一批高质量中医药人才，造就一批中医药大师。加强中医药继承与创新，基本建成中医药继承与创新体系”。《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务的通知》^［3］中提到：“加强中医药人才培养，促进院校教育和师承教育相结合，完善职称评聘等评价激励制度”等。为保证研究内容的全面性，本研究将这些总体性规划中与中医药高等教育相关的政策内容也纳入政策选择范围。

政策的选择还遵循以下原则：①政策类型只选择通知、规定、办法、规程、意见等文件，教育部回复地方申请的函、对全国人民代表大会提案答复函、工作报告、公报、通报等不计入样本范围；②选择中共中央办公厅、国务院、教育部、财政部、国家中医药管理局等单位面向全国发布的政策；③剔除已失效或已废止的政策文件。经过筛选，最终选定61份政策文本。

1.2 政策文本的外部属性分析

发文部门以国务院和国家中医药管理局为主，各占总数的42.6%，共有16份文件为两部门及以上联合发文，占总数的26%。说明国务院和国家中医药管理局对中医药人才教育重视程度高，同时与教育部、卫健委等部门合作较多，但缺乏科技部门、财政部门的参与，部门间协作能力不强。

政策文件的类型以通知居多，共有34份，占比55.7%，其次是意见，共有21份，占比34.4%。条例、纲要、规划、公报和法规等均有涉及。意见和通知类政策文件虽规范程度较低，但在中国的教育改革大背景下，更容易针对不同情况采取不同措施，更为灵活。

1.3 研究方法

1.3.1 X维度：政策工具维度

政策工具是政府实现政策目标的手段。HOWLETT^［4］根据政府在公共事务介入的程度，将政策工具划分为自愿型、强制型和混合型3类；SCHNEIDER和INGRAM^［5］的政策工具分类方式将政策工具分为权威型、激励型、能力型、象征和劝诱型及学习型5类。本文借鉴MCDONNELL和ELMORE教育政策工具分类框架^［6］，中国中医药教育政策工具划分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、制度变迁型工具和劝告型工具5类。其中，命令型工具包含规定办法、过程实施和目标规划3个次级要素；激励型工具包含荣誉激励、物质激励和政策激励3个次级要素；能力建设型工具包含基础建设、教育培训和资源配置3个次级要素；制度变迁型工具包含机制建设、制度变化和组织完善3个次级要素；劝告型工具包含鼓励号召、提高认识和宣传学习3个次级要素。命令型工具通过法律法规、行政指令等强制性手段规范教育方向与标准，如对院校师资、临床基地等设置硬性指标，强制规定中医药院校必须开设核心经典课程以确保理论根基不丢失等；激励型工具则是通过资源分配、评价倾斜等利益驱动激发主体积极性，以引导教育资源向基层与急需领域倾斜，提升中医药学科竞争力与科研创新能力；能力建设型工具通过投入资源提升教育主体（即院校、师生）的长期能力，优化师资结构与教学水平；制度变迁型工具通过体制改革或模式创新重构教育体系，其中院校教育模式的重构仍在摸索中，从五年制到七年制再到九年制，都是制度变迁的结果；劝告型工具通过文化传播、价值观引导等柔性手段塑造社会认同，要提升中医在社会中的认可度，还需要从细节入手引领观念转变。

1.3.2 Y维度：中医药教育体系要素维度

王璐瑶等^［7］将中医人才培养按不同时期划分为院校教育、继续教育、师承教育和毕业后教育4个维度；吴菡和阎琨^［8］将中国拔尖人才教育政策划分为评价、培养和招生选拔3个维度^［8］。中医药教育作为中国高等教育的重要组成部分，具有传授科学知识和培养专业人才的功能，但也具有其独特性。中医药要繁荣发展，既需要弘扬传统，又要与现代科技相结合，推动其创新，这对中医药教育的各个层面都提出了挑战。在高校结构与管理层面，院校的行政结构、院系设置和管理效率决定着学校的整体功能发挥和发展方向，确保资源得到有效分配，培养国家需要的人才。中医药教育最根本的目的是培养多样化的中医药人才，各院校可提供不同层次、多领域的教育机会，从而形成多样化的中医药人才梯队，满足社会对中医药各方面专业人才的需求，因此，将人才培养纳入中医药教育体系要素之一。目前，中医应用范围相对来说不如西医广泛，很多人对中医的了解过于片面。社会服务要素则是衡量中医药教育是否在社会中起到了提升中医药的社会认知度与接受度的作用。并且社会服务也是教育的一种形式，医学生终将走到群众中去解决实际问题，进行社会服务可以使学生接触实际病例，积累经验。中医药想要创新发展，必须加强学科建设，中医药教育不仅局限于医学，还涉及药学、化学、现代生物学等多个学科的交叉融合，不仅局限于中医经典，还涉及与西医学的接轨与发展创新。学科发展也离不开科学研究，尤其高等院校，更应承担起科研任务，引领学科与国际前沿接轨，创新发展，为中医药注入活力。因此，本文参考盛梓靖和佟婧^［9］对西部高等教育的划分方式，将中医药教育体系要素划分为高校结构与管理、人才培养、社会服务、学科建设、科学研究5个维度。本研究构建包含政策工具X维度、中医药教育体系要素Y维度的二维分析框架。具体见图1。

1.4 文本编码

本研究基于上述的二维分析框架，运用质性分析软件Nvivo 11对所选取的61份政策文本进行编码，将5种政策工具类型建立成5个父节点，再把15种次级要素添加至相应父节点中，形成15个子节点，再将5种中医药教育体系要素维度建立节点。首先对政策中的段落进行划分，作为参考点，再编码到相应节点中，每个参考点都要进行不同维度的重复编码。

2 结果

2.1 X维度分析

政策工具维度体现了政策工具分布的结构，在61份中医药教育政策文本中，5种政策工具均有涉及，共形成168次编码，其中每种政策工具的使用频次和占比具体见表2。制度变迁型工具使用最多，共编码62次，占比高达36.90%。其次级要素制度变化也是编码最多的，共35次。由于中医药院校教育发展起步较晚，很多教学制度都是近些年才通过试点逐渐展开，因此制度变化政策工具使用最多。其次是能力建设型工具，共编码51次，占比30.36%。其中教育培训编码最多，共24次。人才培养的最终落脚点是人，教育培训政策的发布体现出中国对中医药从业人员继续教育和毕业后教育的重视。命令型工具和激励型工具使用较少，分别占比19.64%和7.74%，劝告型工具使用最少，仅占5.36%。说明中国中医药教育政策以规范型、强制型政策为主，鼓励宣传类的政策为辅助。

2.2 Y维度分析

中医药教育体系要素维度体现了各要素分布的结构，在61份中医药教育政策文本中，5种要素均有涉及，共形成154次编码，其中每种政策工具的使用频次和占比具体见表1。在所选政策中主要围绕人才培养和高校结构与管理两大体系要素，占比分别为65.58%和18.18%。人才培养是高等教育最重要的职能之一，院校管理是高等教育改革进程中必不可少的重要组成部分^［9］，所以这两个体系要素占比最多。学科建设次之，占比7.79%。院校教育起步较晚，学科建设正在由探索走向成熟。科学研究与社会服务占比最小，仅占4.55%和3.90%。具体见表2。

2.3 交叉分析

分析每一种次级要素的政策工具使用情况，有助于深层次理解政策内容与政策工具使用的匹配程度。5种体系要素在政策工具使用方面上大部分均有涉及，其中，高校结构与管理要素未涉及劝告型工具，社会服务要素未涉及激励型工具，科学研究要素未涉及能力建设型工具和劝告型工具。高校结构与管理要素和人才培养要素使用命令型工具、能力建设型工具和制度变迁型工具频次最多；社会服务要素使用能力建设型工具较多；学科建设使用能力建设型工具和制度变迁型工具频次较多；科学研究要素使用命令型工具和激励型工具较多。具体见表3。

3 讨论

3.1 各政策工具应用不均衡

通过研究可以发现，制度变迁型工具应用最多，是中医药教育政策工具使用的主体和核心，就其次级要素而言，制度变化和机制建设占据主导，如中医学“7年制”“8年制”“9年制”的学制变化；完善人才选拔机制和评价机制等。在中国拔尖人才教育政策变迁过程中，系统变革型工具也一直占据重要的位置，一定程度上是由于推行拔尖人才教育政策主要由政府意志所决定，同时也凸显国家和教育行政部门对以拔尖人才教育政策来对人才培养和高等教育质量提升进行全方位革新的期望^［6］。能力建设型工具的应用频次位居其次，这可能与政策目标的设定密切相关。其主要目的是提升中医师和中医专业学生的能力与综合素质，培养能够胜任临床实践、符合社会需求的高质量中医人才。激励型政策可以调动人员积极性，使相关人员主动推行政策实施以达到效果，劝告型政策具有一定价值导向作用，通过对中医药的正向宣传表明政府对政策支持和鼓励的态度。激励型工具和劝告型工具使用不够，显示出政策在激励机制设计和价值导向投入方面仍有待加强。这种局限性可能影响政策效能的全面发挥。在实际制定和实施过程中，应注重多种政策工具的协同配合，合理分配资源，形成均衡运用的机制，从而最大化政策的综合效益，促进社会发展目标的实现。

结合国家战略需求与中医药教育发展目标，建议加大激励型工具应用力度，激活主体动能，设计多元化激励措施：如对中医药成果转化给予税收减免或收益分成；将基层服务年限与医师执业资格晋升、院校招生名额分配挂钩，优化评价体系导向等；强化劝告型工具的文化赋能作用构建全媒体中医药文化传播网络：联合央视、新华社等主流媒体推出中医药与中华文明系列纪录片，鼓励院校利用短视频平台进行科普活动，推动中医药文化融入国民教育，在中小学教材中增设中医药文化模块。建议通过强化制度变革的系统性、加大激励劝告的渗透性、提升工具联动的精准性，推动中医药教育政策从“单一驱动”向“多元协同”转型，最终实现传承创新、人才培养与社会服务的多维目标，助力“健康中国”与“文化强国”战略落地。

3.2 体系要素指标分布不均衡

体系要素能反映出政府调控方向，直接体现政府关注的角度，政策通过调节要素指标发挥指导作用。研究结果显示，中医药教育政策内容要素主要集中于人才培养和高校结构与管理两类，共占83.76%。而科学研究和社会服务功能内容较少，仅占8.45%。这表明，现有政策过多侧重于人才培养。而对于高校同样承担的引领学科发展与建设的科学研究这一重要职能则投入较少，缺乏社会服务功能则会使中医药人才培养成果转化受阻，人才无法很好地回馈社会，不利于长远发展。因此，在政策制定过程中，体系要素应逐渐从人才培养和高校结构与管理向学科建设、科学研究和社会服务要素转变，均匀覆盖各体系要素，使得中医药教育全面发展。

高等教育具有传播先进的知识与技术，培养具备批判性思维与综合素质的人才，进行前沿科研的探索与创新的功能。中医药教育作为其重要组成部分，还承担着文化传承创新的使命。而且中医药教育还具有着实践性强、涉及学科交叉融合的特点，因此，中医药教育需要在高等教育的基础上守正创新。具体来说，在高校结构与管理层面，可在保留经典的中医基础学科的同时，增设中医药与人工智能、生物技术等交叉学科，根据中医药学科的多学科交叉特点优化院系设置。在人才培养层面，要推动培养多样化的中医药人才，目标是形成多层次、多领域的人才梯队，满足社会对中医药各方面专业人才的需求。社会服务层面，鼓励中医药院校与社会、社区合作开展健康科普活动，设立中医药志愿服务项目等，推动中医药为社会健康服务，培养学生的社会责任感，同时弘扬中华文化中的传统医学理念，提升中医药的社会认知度与接受度，为推动实现“健康中国2030”贡献力量。在学科建设层面，鼓励高等中医药院校开展中医药基础理论研究与临床应用研究，制定中医药与西医学的综合课程体系，推动传统医学知识与现代医学研究方法的有机结合，培养既精通传统中医理论，又能掌握西医学技术的高层次中医药人才；推动中医药与现代科技的交叉合作，实现中医药的现代化和国际化。在科学研究层面，可以设立科研专项基金，通过高水平科研平台的建设和资源整合，促进学科发展。

3.3 政策二维交叉匹配性不足

本研究结果显示，中国中医药教育政策在社会服务要素中使用能力建设型工具较多，缺少激励型工具。激励型工具有助于发挥受众群体潜在的执行意愿，在就业创业领域，激励型政策的缺乏会使学生丧失动力，不利于社会服务的发展。科学研究要素使用命令型工具和激励型工具较多，未涉及能力建设型工具和劝告型工具。科学研究离不开基础建设的投入，缺少基础建设和资源配置可能使科研成果质量不高。缺少劝告型工具会造成学者学业倦怠、兴趣低迷等问题，导致对当前科研需求导向了解不够，难以为社会提供帮助。因此，在政策制定过程中，要注意政策工具与政策内容要素的二维匹配，通过实现政策工具与中国中医药教育关键问题的精准匹配来增强政策效用。

参考文献

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基金资助

北京市教育科学“十四五”规划青年专项课题(CDCA22107)

国家中医药考试科研课题一般课题(TB2022005)

教育部高等学校中西医结合类专业教学指导委员会教育研究课题(2022-ZC13)