乡村治理如何有为、有效？

How can rural governance be successful and effective？

摘要

以农业农村部组织遴选并推广的92个乡村治理创新典型案例为主要分析对象。研究发现：引发乡村治理创新实践的主要原因一是国家战略引导；二是地方为满足制度建设、精神文明建设、法治建设、经济发展而进行创新，解决发展中的逐项难题。文章从完善治理体制、健全治理体系、创新长效机制、聚焦突出问题四个方面展开案例分析。研究发现，乡村治理创新主要表现为：通过党建统领，构建乡村网格化治理模式；通过形成“三治融合”体系，推动乡村治理多主体参与；通过积分制、清单制推动乡村治理实现长效化；通过聚焦乡村主要问题，实现乡村治理变革。基于此，文章认为，实现乡村治理有效有三大机制，即党建引领—全民参与机制、问题导向—实践需求机制、综合创新—长效运行机制。把握三大机制可以帮助各地区因地制宜探索符合本地实际情况的乡村治理有效模式。

Abstract

This paper takes 92 typical cases selected and promoted by the Ministry of Agriculture and Rural Affairs as the subjectt. The study finds that the main reasons of innovation practice of rural governance are national strategic guidance and local innovation practices，which meets the needs of system construction， civilization construction， rule of law construction， economic development to solve the item-by-item problems in development. It analyses these cases from four aspects： improving governance system， perfecting governance system， innovating long-term mechanism， focusing on prominent problems. Conclusion are drawn that rural governance can be led by party building to build rural grid governance model； the formation of the "three governance integration" system can promote the multi-subject participation in rural governance； the long-term development of rural governance can be promoted through the points system and the inventory system； rural governance reform will be realized by focusing on the main problems in rural areas. The article argues that there are three major patterns to achieve effective rural governance， namely， party construction leading-universal participation pattern， problem oriented-practical demand pattern， comprehensive innovation - long-term operation pattern， which can help to explore the effective mode of rural governance.

关键词

乡村振兴 / 党建引领 / 民主参与 / 治理有效

Key words

Rural revitalization / Party building guidance / Democratic participation / Effective governance

一、研究梳理与案例概况

乡村治理理念从社会主义新农村建设时期的“管理民主”转变为乡村振兴时期的“治理有效”，是适应新时期乡村发展的必然趋势。这一理念的转变也带动了乡村治理模式、治理方法的创新与发展。

针对这一转变，既有研究主要集中于基层治理现代化背景下，乡村治理有效的实现路径、治理体系的构建、治理成效三个方面，也就是回答了乡村治理“如何做”以及“达到什么效果”的问题。具体而言，关于治理有效的实现路径，周明星、肖平指出在乡村社会治理中要注意国家力量介入乡村社会^［1］，即党建引领乡村治理是推动乡村治理现代化的内在需要^［2］。邓大才、卢丛丛指出建设社会治理共同体是提升社会治理效能的重要路径^［3］。李敏指出区块链嵌入乡村治理赋予乡村以新的生机和未来，是乡村治理模式的又一创新^［4］。同时，关于治理主体多元化，郑永兰、周其鑫指出在治理主体结构上实现从单一到多元的协同，在治理过程上体现从碎片到整体的智治^［5］。何得桂、李想认为可以通过多维赋能重塑乡村组织的治理责任并建构尽责式治理机制来实现乡村治理有效，全面推进乡村振兴^［6］。

关于乡村治理体系的构建，王浦劬提出可以通过完善党委领导下的乡村“四治”新体系，即“自治、德治、法治、智治”提高乡村治理能力^［7］。黄博指出“三治融合”的实践过程即乡村自治能力、法治能力与德治能力的提升过程，其诉求指向涉及参与均衡、权威转化和乡贤培育^［8］。陈成文指出要建设“一核多元”的新时代乡村治理组织体系，组织体系是新时代乡村治理体系的关键环节^［9］。张领指出为破解乡村治理失效的困局，可以建立由下沉的基层政府权力、村两委、志愿组织和村民几大主体形成的强约束和自治相配合的合作治理格局^［10］。

关于乡村治理成效，胡宝珍提出了“五治融合”理念，有益于解决乡村治理过程中出现的人才短缺、主体缺乏、法治不彰等问题^［11］。严瑾、刘慧指出基层党建嵌入乡村治理，使得基层党建与乡村治理能够在组织结构、治理目标上实现耦合，并形成互动，进而夯实治理基础，优化治理方式，重塑治理属性^［12］。孙莹指出党政统合下的多方协同治理为实现有效治理及应对乡村振兴中的挑战性问题开出了“药方”^［13］。

上述研究成果是本研究的理论基础，也是各地乡村治理实践创新的理论指导。但已有研究成果大多针对一个或少数个案村庄进行模式总结和理论提炼，相对缺乏多案例的共性经验探索。基于此，本研究针对农业农村部发布的92个乡村治理典型案例进行整理、归纳和分析，试图概括、总结适合中国大部分乡村的治理模式，为中国乡村现代化发展提供可以参考借鉴的依据，促进乡村实现有效治理。

首先，本研究统计了创新案例在各省的分布情况，并按照四大经济区域将各省划分为东部、中部、西部、东北部进行比较。其中，东部地区表现突出，三年合计创新案例48个。中部、西部、东北部地区创新数量依次减少，分别是21个、20个、3个。其次，根据创新主体的层级划分（表1）可见，创新主体以县区级为主，共计74个。产生这样结果有以下两点原因：一是相较于省级、地市级政府主要负责全面领导和管理本行政区域内的各项行政事务，其工作性质具有统领性和宏观性，县区级政府是政策的主要执行者，更加接近和了解社区具体情况。二是相较于乡镇街道、社区缺乏创新资源和能力，县区级政府汇聚更多专业人才和青年干部^［14］；同时，治理创新依托于政策的完善，而在政策制定过程中，县区级政府起到关键作用。

二、案例创新的缘由和乡村治理有效的逻辑

实现乡村振兴，需要将治理有效当作治理过程中的突出目标。针对目前乡村问题多元化和复杂化的特点，基层政府需要依靠治理创新实现治理有效。因此，笔者对案例创新的动机进行梳理分析，研究认为，国家战略引导是乡村开展大规模创新实践的主要原因，解决地方发展过程中存在的重点问题是乡村治理创新的另一个原因。

（一）国家战略引导

党的十九大报告指出，“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”；党的二十大报告再次强调，到2035年，我国发展要实现“农村基本具备现代生活条件”的总目标。在国家总体发展战略的引导下，农业农村部联合多部门于2019年组织开展乡村治理体系建设试点示范工作。基层政府积极响应，试点地区分别在加强基层党建、构建“三治融合”体系、提高基层治理能力这三方面开展创新探索。

其一，加强基层党建。基层政府为响应党的十九大报告“扩大基层党组织覆盖面”的要求，在治理体制方面开展创新实践，其创新焦点集中在加强党组织基层建设方面。因此，基层政府构建起以基层党建为核心，全民广泛参与为中心，县乡村三级联动为重心的微网格治理体制，推动权力下沉，实现乡村治理体制改革。以基层党建为核心要求党组织统领乡村治理，打破传统乡村治理过程中出现的国家治理与乡村自治“二元疏离”^［15］的局面，发挥基层党组织的领导作用，带领乡村明确发展方向、凝聚治理力量。以全民广泛参与为中心要求调动村民参与乡村治理的积极性，例如广东省清远市的乡村新闻官制度，农村“网红”为家乡代言的同时向村民传递外界消息。充分发挥了乡村致富带头人的引领作用，拓宽了村民参与乡村治理的渠道，实现了村民自治的目标。以县乡村三级联动为重心要求基层政府厘清部门职责、规范行政程序，推动人员下行、权力下放、资源下沉，提高治理效率和能力。

其二，构建“三治融合”体系。基层政府为响应党的十九大报告中“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”这一要求，将创新焦点集中在探索“三治融合”、加强多元主体参与乡村治理方面。“三治融合”体现了基层民主力量、规范力量和柔性力量的融合。在加强自治方面，建立村规民约，发挥自我管理作用，推动村民自治，例如青海省贵南县的村规民约责任书。在加强法治方面，搭建村民身边的法律援助平台，推动法律知识的宣传和普及，及时化解村民纠纷，例如惠州市的“一村一法律顾问”^［16］、新密市的“一村一警”^［17］等模式。在加强德治方面，通过发挥物质激励和精神激励的正向作用，推进移风易俗，弘扬优秀传统美德，例如，赣州市大余县打造“时间银行”^［18］积分模式，引导村民树立良好的道德观念。

其三，提高基层治理能力。党的十九大报告提出要“创新群众工作体制机制和方式方法”。基层政府为响应这一号召，一方面将创新焦点集中在清单化管理方式上。例如，汕头市的村级小清单、宁海县的小微权力清单。清单制明确了权责边界、规范了权力运行、完善了监督体制，激发基层治理活力，提高基层治理能力。另一方面，基层政府针对本地区突出问题进行治理创新。例如，河间市针对当地婚丧陋习，建立红白理事会和移风易俗监督机制，通过正反两方面典型案例进行激励和引导；积石山县在脱贫攻坚工作中，开展“两户”见面会，让脱贫户和贫困户结对互助，帮助贫困村民转变思想，获取成功经验，改变贫困处境。

（二）以解决地方发展问题为导向

农村地区在城乡一体化发展过程中，主要面临制度建设、精神文明建设、法治建设、经济建设四方面的诸多难题。基于此，乡村治理创新具有解决问题的现实意义。

其一，解决制度建设问题。92个乡村治理典型案例中有47个案例从制度化需求方面着手，在强化组织功能、提升工作效能、改善服务质量这三方面进行创新。

在强化组织功能方面，长春市双阳区为解决活动难开展、工作难落实等现实问题，创新基层治理模式，将基层组织建设前移至屯，将党组织建在屯上，形成了乡村屯组四级党组织网络治理模式。以党支部为领导核心，成立由屯委会主任、综治协管员、妇女委员为核心的屯级领导集体，打破乡村自治队伍之间的条块分割，实现资源、信息整合，共同承担责任。此外，双阳区积极吸纳各类社会成员担任屯集体委员，发挥民众力量。案例通过强化基层党组织建设，依靠党组织领导村委会、村民议事会等乡村自治组织，解决了乡村治理中多方领导、无人领导的问题，借助网格化治理模式，实现党建统领全范围覆盖。

在提升工作效能方面，基层政府针对职责不明确、程序不规范、办事不高效等问题，展开积极探索，创立清单制工作机制，例如上海市护塘村的程序清单、责任清单、制度清单、考核清单。护塘村列出村级重要事项25条，制定程序清单，通过绘制事项办理流程图，明确事项名称、关键节点、实施主体、运行流程等。根据村级事务所涉及的党风廉政建设、社会宣传、精神文明建设和社会事业管理等26个方面，制定出村级干部责任清单118条，细化治理责任，明确职责范围。制度清单涉及基层民主、为民服务、项目建设、社会稳定等8个方面，细分出38项具体制度。考核清单涉及社会治理和发展、基层组织建设、专项和重大建设等5个方面，共30条细则，实现了基层权力监督、检查、考核同步执行。清单制在明确职责范围、优化工作流程、提高行政效率、完善监督体系上具有积极作用。

在改善服务质量方面，针对乡村与服务中心距离远、留守老人出行不方便等问题，北京市怀柔区创新提出“足不出村”政务服务。怀柔区建立区级部门牵头，区、镇、村三级综合办理的服务模式，各级政务服务中心整合人保、医保、公安、税务、不动产、民政共六类服务，帮助村民实现一站式办理。在实现政务服务中心资源整合的基础上，拓展中心功能，帮助村民办理银行取款、邮寄商品、预约挂号等业务，实现了一站式办理向综合办理的转变。政府部门通过购买服务，自下而上组建起一支庞大的代办队伍，开通代办业务直通车，避免村民多次跑腿。此外，怀柔区通过第三方暗访检查机制和区级督查考核机制，将“足不出村”政府服务纳入政府绩效考核，确保政策运行畅通。

其二，解决精神文明建设方面的难题。92个乡村治理典型案例中有23个案例从乡风文明建设方面着手，针对村居环境脏乱差、社会治安隐患多、不孝老敬老、邻里纷争严重、婚丧嫁娶大操大办等问题展开治理探索。其中，赣州市大余县通过时间兑换积分、积分兑换服务的模式，以时间币为桥梁联系积分与服务，调动村民服务社会的积极性。在政策落实方面，大余县发动村民力量，让村民全程参与“时间银行”内容确定、评分设定、政策运行各阶段，利用村级媒体进行推广宣传；针对“积美、积孝、积善、积信、积勤、积俭、积学”这七方面进行量化，制定积分细则，通过服务换取积分、积分换取时间币、时间币兑换物质或服务的模式实现乡村治理；为激励村民积极参与“时间银行”，大余县在传统物质激励和精神激励的基础上增加了“优先礼遇奖”，即获取服务的优先权。在政策监督方面，完善积分申报流程，确定申报-评定-公示-归档四步流程，评定过程中成立村级积分评议委员会，对于上报积分进行评议审核并按月公示积分情况；健全积分超市物资接收制度、积分超市物资兑换制度，确保积分超市兑换合理合规；制定积分使用管理办法、积分兑换办法、积分奖励办法，确保“时间银行”运行公平公正。总之，大余县通过积分制发掘村民内生动力，激发村民主体意识，推动乡风文明建设。

其三，解决法治建设问题。92个乡村治理典型案例中有13个案例针对乡村法治体系不健全、村民法律意识淡薄、法律宣传缺失等问题展开创新探索，例如，山西省长子县构建“一纵三横”多元调解模式。在体系建设方面，长子县推行县乡村三级调解，纵向上在县级建立调解中心、乡镇选聘专职调解员、村级选聘网格长和网格员；横向上发挥行政调解、司法调解、人民调解三方面作用，与公安机关、法院成立合办部门。此外，长子县搭建预警中心、研判中心、联调中心、智慧调解中心、专家调解中心、特邀调解中心六大调解平台，负责危机预警、复杂案件研判和联合调查工作。“一纵三横”与六大平台相配合的调解模式初步建立起横向到边、纵向到底的乡村调解网络，有效解决邻里纠纷矛盾。在队伍建设方面，长子县通过政府购买的方式成立专职人民调解队伍，聘用退休法律工作者担任调解顾问，吸纳农村“五老”人员——老党员、老专家、老教师、老战士、老模范参与，利用“五老”人员的社会影响力实现复杂问题以及特殊矛盾的准确评判和高效调解，使乡贤作用得以充分发挥。在宣传推广方面，长子县收集精彩调解语录，整理成册，编辑出版《调解案例精选》，供调解员、网格长和网格员参考学习；成立“老苏调解”工作室，培育发展本地调解品牌，发挥带动示范作用；开办县级调解栏目《法治在线》，将真实故事影视化，借助调解栏目宣传法律知识，发挥文化宣传作用。

其四，解决经济发展问题。92个典型案例中有9个案例为解决城乡发展不平衡、人才和资金短缺进行创新探索。南京市江宁区构建因地制宜、分层管理的治理模式，根据区位特点、经济形态、产业发展方向将农村分为城镇型、过渡型、农村型三大类。针对城镇型乡村中外来人口数超越本地人口数，需求多元化的特点，江宁区实行以需求为导向的治理方针，推进网格化治理的同时加强数字化治理。针对过渡型乡村，江宁区深化农村集体产权制度改革，股权设置以成员个人股为主；引导村民利用征地补偿金成立股份合作联社，推动乡村经济发展。针对农村型乡村，江宁区聚焦农村产业链条和资源，搭建平台，实现农村和企业联动共建；同时，江宁区通过吸引乡贤返乡投资，解决当地人才、资金短缺问题。晋江市在解决人才短缺问题上，创立“人才反哺”农村计划，培养乡村经济带头人；引进高科技人才成立三农专家工作室，协助当地产业的规划。在应对资金短缺方面，开发闲散资源，整合闲置农田、民居，打造观光旅游产业；出台相关集体经济政策，让村民参与决策制定，探索村企合作、资本投资等多元化村集体经济发展模式；利用区位优势，开发特色产业，推动产业链发展。

三、案例创新的核心内容与乡村治理有效的实现机制

基于92个乡村治理典型案例的创新内容，本研究从完善治理体制、健全治理体系、创新长效机制、聚焦突出问题这四方面进一步讨论乡村治理有效的实现机制。此外，本研究选择部分案例进行重点论述，根据案例创新的核心内容与完善治理体制、健全治理体系、创新长效机制、聚焦突出问题这四方面的适配性，选择最具典型性的案例。此外，兼顾案例本身的丰富性以及案例涉及地区进行论述，尽可能从相对全面的角度分析全国各地区如何实现乡村治理有效。

（一）完善治理体制

党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”基于此，基层政府在创新中通过调整治理机制实现治理体制的完善。92个典型案例中，有29个案例通过完善治理体制实现创新，本研究精选9个案例进行重点论述，案例详细情况如表2所示。这9个案例中东部地区有6个、中部地区有2个、东北部地区有1个，其创新焦点集中在党建统领乡村治理，包括构建党建统领微网格治理模式、加强党建统领下县乡村三级联动、加强党建统领下基层组织领导能力建设。

首先，党建统领微网格治理。在案例1-1中，浏阳市打破传统以片区为行政单位的网络化治理模式，通过党员联户、编号管理的方式，形成相对独立的微网格治理模式。在模式建立方面，浏阳市以血缘关系和地缘关系为依托，参考人口数量、居住分布情况等因素，形成党员直接联户的微网格治理模式，带动积极分子、志愿者等多元主体共同参与治理；联户党员发挥政策法规宣传员、民情信息收集员、和谐稳定促进员、推动发展引领员的职责，按照一户一档、一人一表原则建立村民档案，详细记录村民实际情况，做好信息跟踪调查。在完善体系架构方面，浏阳市组织部设立微网格管理办公室，下一级行政部门设立微网格管理中心，村组织中实行专人管理，实现了党的组织覆盖和工作覆盖，推进基层党建工作向纵深发展^［19］。在提供服务方面，以村党支部为单元，根据党员特长，成立各类志愿服务队伍，为村民提供精细化服务，不仅实现党组织功能拓展，还进一步发挥党员作用，密切党员与村民之间的联系。

国家—乡村关系是影响乡村治理效能的一个关键因素^［20］，浏阳市以基层党组织为核心的微网格治理模式有效联系了国家与乡村两个维度，将治理前沿至乡村，通过党员担任网格员，发挥政策宣传、民情收集作用，促进农村协调高效发展，保证国家治理与乡村自治能够同频共振，保证乡村治理始终沿着社会主义方向前进。

其次，加强县乡村三级联动。在案例1-5中，桦南县构建起县、乡、村三级网格化管理模式。在组织架构建设方面，桦南县转变传统模式下由责任领导和包联单位共同承担村务管理等各项任务，将其进行整合，划分为县乡村三级治理。县级层面组建县网格化协调指挥中心，负责整体协调，统一督办；乡镇层面组建乡网格化协调指挥中心，负责承上启下、接收反馈；村级层面组建村级网格化服务站，负责落实具体任务。在落实各级主体责任方面，桦南县通过党组织建设将联铸党魂、联建支部、联办实事、联抓产业、联促和谐、联聚合力作为实践方针，划分治理区域，实行分片承包责任制，让党员在网格中认领服务项目，落实责任主体，实现属地管理、分级负责的原则。此外，桦南县还创新了“三包”保障体系，由村两委成员包街道，网格员包片区，村民代表包农户，进一步细分村级自治体系，改善传统村两委直接治理的局面，发动村民力量，推动村民自治，同时也实现了基层治理的无缝衔接。在推动工作高效开展方面，桦南县推进县乡村政务一体化建设，在政务整合的基础上，将更多权力下放至农村，落实网格员代办制度；为解决村民问题，搭建县乡村三级网格化协调指挥平台，以派单的形式进行处理。

党建统领下的县乡村三级联动在优化组织结构方面进行探索创新，通过党建统领，实现组织结构扁平化，将以往传统的直线式治理模式转变为网络化治理模式，将以往的八小时办理转变为马上办理，提高了基层政府的运作效率。同时，加强了县域与乡村之间的互联互通，有效实现组织之间协调配合，推动基层治理能力的提升。

最后，强化基层组织领导能力。在1-9中，曲阜市依托当地文化优势，打造“党建+合作社联盟”“党建+和为贵调解室”“党建+说事必回”等品牌工程。曲阜市在党建统领的基础上整合政策、资金、人才优势，充分发挥党的领导能力，整合基层组织的动员能力、服务能力、组织能力，规范各类社会组织运行，推动社会力量广泛参与。其中，“党建+合作社联盟”工程以发展集体经济为主要目标，在全市设立合作社总联盟，下设12个农民合作社分联盟和16个特色联盟，将联盟按片区划分为9个联盟基地，通过联盟整合全域资源，实现资金、人才、信息共享。联盟统筹搭建六大平台，整合模式创新、政策资金、人才培训、金融服务等，推动农业、财政、金融等多个部门协调合作，以集体力量推动区域经济发展。“党建+说事必回”工程则以发展民主协商政策为主要目标，该工程涉及“说、议、办、回、评”5个步骤，通过严格的清单流程以及民主评议解决问题，及时处理回复；同时，将“说事必回”纳入村干部、村党支部书记的绩效考评，推动工程持续推进。

总之，党建统领具有保证乡村治理社会主义方向的政治优势，具有提升乡村治理体系和治理能力的功能性优势，具有保障乡村治理中人民主体地位的社会性优势^［21］。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”中国特色社会主义制度最大的优势是中国共产党的领导。总之，党建统领乡村治理能够突破基层组织之间的条块化壁垒，最大程度激发乡村内生动力，促进乡村治理多元主体之间形成强大合力，推动形成党统揽全局、地方协调发展的治理全局。

（二）健全治理体系

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”自治、法治、德治作为农村基层治理体系建构的重要遵循，共同作用于农村治理场域，很大程度上影响着农村治理效能^［22］。其中，有20个案例在健全治理体系方面实现创新，本研究精选8个案例进行重点论述，案例详细情况如表3所示。这8个案例中，东、中、西部地区案例数量分别为6个、1个、1个，覆盖不同经济发展地区，涉及加强自治、健全法治、发展德治以及三治融合四方面内容。

首先，自治是实现基层治理的动力。在案例2-1中，鹿泉区坚持问题思维和群众思维。首先，鹿泉区根据辖区内208个村庄的实际情况，因地制宜制定村规民约。在乡镇、村两委的协同联动下，开展两次大型摸排工作，第一次全域调查明确各村面临的问题，第二次全域调查基于各村特点进行问题的进一步深入，通过调研了解群众能够接受的奖惩方式，将其写进村规民约。其次，鹿泉区村民全过程参与村规民约的制定，通过村民会议商讨详细内容、奖惩措施。村民由以往的政策接收者转变为政策制定者，破除单向度治理，重塑基层治理结构，从而激发治理主体活力，发挥共同缔造优势^［23］。村民会议是“三治融合”决策机制的基础性决策平台，因此，畅通村民参与乡村治理的渠道，选派各级各类村民代表参与乡村治理，有助于增强农村自治活力。同时，政策推行过程中，鹿泉区坚持常态化运行，注重“疏”“堵”结合，不仅通过村规民约对村民日常行为进行约束限制，还通过成立红白理事会对村民开展教育引导。为满足村民需求，鹿泉区成立专业服务队伍，提供婚庆礼仪、宴席安排、物资购买等服务，切实解决村民难题。

其次，法治是实现基层治理的保障。在案例2-3中，新密市推行重点行政村建立警务室、普通行政村设立警务工作站的模式。全市共建立60个警务室、290个警务工作站，配备60名专职化社区民警与350名专职包村辅警，构建起以包村民警为中心、包村辅警为补充、村组干部为纽带、村民为基本防控单元的法治网络。新密市推动党员社区民警担任村委会副书记和调解委员会副主任，非党员社区民警担任村主任助理，以民警在村委任职为依托，推动警务工作深入到乡村治理。新密市完善警务人员+人民调解员的联动调解机制、人民法官+社区民警点对点分包机制，在此基础上，构建起“1+3+N”的纠纷信息收集网络，即每个村配备一名包村辅警，设置治安维护员、矛盾调解员、专职人民调解员三项岗位，每20户村民再配备一名信息员。法治作为“三治融合”的中坚力量，在自治与德治之间起到了承上启下的作用^［24］。新密市通过构建法治网络化体系，将法治思维、法律意识延伸到每户村民，加快化解矛盾纷争，解决了农村地区法律意识谈薄、法治建设薄弱的问题。法治建设的推进不仅需要地方政府加快推进政策制定与宣传，还需要依托农村地区的现实情况构建法治网络，依靠村民自治推动法治建设，实现良法下乡。

再次，德治是实现基层治理的支撑。道德观念的驱动性、道德规范的约束性、道德文化的凝聚性等潜在性或隐性力量，承载着新时代乡村治理体系从“法律走向道德”的引领功能^［25］。在案例2-5中，莲花镇将家风家训与社会主义核心价值观和法律法规相融合，制定村规民约，通过村媒体以及村广播进行宣传推广，以村规民约夯实德治基础。在需求满足方面，莲花镇发动共建单位、社会组织、新乡贤等多方主体共建爱心基金会，帮助农村贫困家庭、孤老家庭、残疾人家庭满足生活需求，营造和谐乡村社会。在机制建设方面，莲花镇建立邻里监督机制，监督村规民约有效落实，简化婚丧嫁娶流程，推动移风易俗；建立诚信经营公约，要求农家乐、商贩诚信经营，禁止哄抬物价。在文化宣传方面，莲花镇开展“邻里节”，举办各类文化活动，鼓励村民成立演出队，村民自编自导举办农村“春晚”，丰富村民娱乐生活的同时反映乡风新貌。莲花镇以村规民约为基础，建立监督机制，实现德治在基层治理中的支撑作用，将德治融入村民的日常生活之中，潜移默化影响村民道德观念发生转变。

最后，“三治融合”体现了基层民主力量、规范力量和柔性力量的融合。在案例2-7中，横溪坞村发挥“乡贤”“村贤”“警贤”的带头引领作用。当下基层社会秩序需要地方力量的维系，乡贤与社会需求相契合^［26］。横溪坞村在探索创业致富方面充分发挥乡贤作用，依托当地茶叶生产区位优势，打造产业品牌，成立合作社，开展合作经营模式；依靠自然生态资源，通过招商引资开办颐养中心项目，吸引新乡贤回乡创业，助力乡村经济发展。因此，乡贤作为联通政府与地方的力量，促进党、政府以及村民等多维主体合作参与乡村治理的同时，打破了传统乡村治理中完全依靠乡村自治所产生的“乡政村治”壁垒。横溪坞村在打造便民服务方面充分发挥村贤作用，发展完善村域代办服务，设置3个代办点、7名代办员，为村民提供代缴费用、养老补助、社保办理等服务。横向连接县直部门、单位窗口，纵向连接县、乡、村三级行政审批服务网络，将便民服务点前沿至村党群服务中心，实现村民办事不出村的目标。除代办服务外，横溪坞村还创新便民值班模式，每天由1名村干部值班，1名便民代办员坐班，多名党员志愿者进户协助办理，实现全天候代办服务。横溪坞村在化解村民矛盾方面充分发挥警贤作用，建立起以警贤为主，志愿调解员为辅的人民调解队伍，同时发挥乡贤、村贤的积极作用，助力纠纷化解。此外，横溪坞村通过吸纳热心群众、退休干部、退休教师等责任心强的志愿者，成立平安家园卫队，发挥熟人优势化解邻里矛盾；通过党员带头入户进行夜访，调查村民诉求，预防矛盾发生，实现矛盾化解前移至矛盾预防，促进邻里和谐。

总之，“三治融合”的有效性根植于其内在的复合治理机制^［27］，也就是构建起以德治和法治交叉互补为基础，通过党和政府参与，推动村民实现自治的多维互动的治理体系，其中党建统领是实现“三治融合”的关键力量，以德治和法治为动力推动自治主体参与乡村治理。

（三）创新长效机制

清单制作为一种制度化、规范化的乡村治理方式，其原理是将基层繁杂的工作事务按照其内在的逻辑结构进行重新编制^［28］，从而厘清权责边界、明确政务流程。积分制就是在党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理中的各项事务转化为量化指标，将日常行为评价转化为积分，并给予相应精神或物质激励，对基层组织和村民行为形成有效约束^［29］。共有31个案例通过创新清单制、积分制解决乡村治理中面临的主要问题。本研究精选11个案例进行重点论述，案例详细情况如表4所示。

首先，发挥清单制的简化、监督作用。案例3-1中，漕泾镇制定责任清单，罗列21条网格工作的内容及责任，落实责任到人、责任到岗原则，细分划定督导员、总网格长、网格指导员、子网格长、网格员五层责任范围，实现按岗定责原则。漕泾镇制定程序清单，包括党内重要事项决策清单、党员学习教育清单、乡村治理工作清单三项内容，梳理民主决策、党员学习、乡村治理的流程和步骤，帮助五级网格员明确工作流程，提高工作效率。漕泾镇制定制度清单，包括党员议事会制度、主题党日活动制度、网格长巡查制度、网格日常运行管理制度等，制度涉及组织形式、时间安排、活动内容、考评方式等内容，涵盖教育活动、工作安排、网格运行等多方面。制度清单帮助村民干部、各级网格员做事有章可循，助力基层管理制度的完善。漕泾镇制定考核清单，包括网格日常运行、党内组织生活、收集反馈民情民意、参与社会治理和联系服务群众四项内容，以工作效果为依据，建立加分和减分并用制度，完善监督、检查、考核同步执行机制，通过绩效约束强化各级网格员的责任意识，健全基层治理监督体系。

总之，清单制不仅有助于减轻基层政府工作负担，提高工作效率，促进乡村治理水平的提升，还可以在保障农民各项权利的基础上密切基层党群干群关系。清单制的主要内在机制在于厘清基层政府部门权责边界，梳理工作事项和工作流程，解决乡村民主监督薄弱的问题，促进权力的公开透明运行，形成“权力使用的流程图”和“权力运行的监督图”，切实将权力关在制度的笼子里^［29］。但是，需要注意清单内容的合理性，需要巧妙借助新技术加持并完善制度的实施机制^［30］，在此基础上，清单制才会行之有效。

其次，发挥积分制的激励促进作用。案例3-8中，荣成市通过创新信用积分与村规民约相结合的方式，将尊老爱幼、邻里互助、环境整治、移风易俗等事项量化，赋予积分核算，实现村规民约由“软约束”向“硬规定”的转变。在信息收集方面，荣成市设立信息采集员，收集村民守信、失信记录，并按时进行公布；搭建农村信用大数据管理平台，把全市28.6万村民的信用情况纳入信息管理系统，对790个村的信用情况进行实时跟踪监测，实现村规民约由单向要求向透明公开的转变。在奖惩设置方面，荣成市将信用积分与群众利益相联系，突出物质奖励差异化、精神奖励仪式化、社会礼遇特权化的特点，通过物质、荣誉激励村民履行村规民约，实现村规民约由规定化向运行化的转变。此外，荣成市凭借信用积分调动村民积极性，通过内生作用，构建起庞大的志愿者服务队伍，实现志愿者队伍全市覆盖，为乡村建设提供人才支持。

总之，积分制通过激发村民内生动力发挥积极作用。在乡村治理中，只有乡村治理主体秉持公共精神，并一以贯之，乡村治理的成效才能落到实处，村民才能共享治理成果^［31］。积分激励下的乡村治理，村民成为自治主体的意愿性更强，这是因为积分制在指标量化的基础上吸引村民参与公共事务，在这一过程中有两类因素起到积极作用，即物质激励和声誉激励^［32］。强意愿性促使村民在参与乡村建设过程中具有较高的积极性和主动性。但需要注意，积分制要想持续运行，必须关注积分制中的三个关键内容，即指标、资源和激励^［33］。积分制的实施依赖于资源的提供，各类物质激励需要大量资源，因此，积分制的长期运行必须以获取稳定的资源为基础。

（四）聚焦突出问题

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“必须坚持问题导向，问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。”因此，面对当前农村问题多元化、复杂化的现状，解决农村治理中存在的诸多问题，必须要坚持问题导向。92个典型案例中，有12个案例通过聚焦突出问题实现乡村治理创新，本研究精选6个案例进行重点论述，案例详细情况如表5所示。6个案例中东部地区有3个，中部地区有3个，涉及的突出问题主要集中在乡风文明建设、人居环境整治、小微权力腐败、推动经济发展、宅基地制度改革、疫情防控这六方面。

首先，乡风建设问题亟待解决。案例4-1中，河间市下辖563个行政村、76个居委会，常住人口100万人，农村人口占比73%，长期受婚丧嫁娶大操大办、盲目攀比等陈规陋习影响，乡村治理受到阻碍。因此，河间市构建起“四位一体”联动工作法解决区域问题。为解决陈规陋习无人管问题，河间市将乡风文明建设列入市委、市政府重大议事议程中，纵向上成立市乡村三级书记任组长的移风易俗工作领导小组，按组织架构分层设立工作内容、确定工作目标、定期分析研判，落实层层推进。成立红白理事会、村民议事会、道德评议会等村民自治组织，通过法定程序撤换违法乱纪人员，选聘乡贤担任自治组织领导。横向上河间市团市委、市妇联、总工会调研统计全市单身男女情况，建立单身男女数据库，成立单身男女婚恋服务中心，组织开展各类联谊活动。人社、科技、工信等部门联合成立大龄青年职业技能培训基地，制定青年创业优惠政策，开展职业教育培训；纪委、公安、民政、市场监管等部门联合行动，针对河间市婚丧嫁娶服务市场展开整顿，对服务提供者进行约束管理。为解决标准欠规范问题，市级层面制定实施意见，加大文明建设宣传；乡镇层面设定红白理事会章程，成立红白理事联合会；村级层面完善村规民约，制定实施细则；各级单位按照层级分工，推进移风易俗建设。为解决标准执行不常态问题，制定红白理事长事前走访机制，理事长在婚前进行家访，与结婚对象进行沟通交谈，就婚姻简办达成共识。建立移风易俗监督机制，要求婚丧嫁娶操办人员及时进行报告备案，配备基层纪委对现场进行监督管理，提醒工作人员按照规章制度进行指导、监督。为解决示范引领缺导向的问题，通过树立正反两方面典型事例，对道德榜样进行物质、精神激励；对违反村规民约者进行曝光处理，加大村民违约成本。

总之，乡风文明建设不仅需要县域党政体制领导介入治理事务^［34］，通过自上而下夯实组织体系架构，完善有关政策法规；还需要发动村民自下而上制定村规民约，加强限制与约束，以适应复杂的基层情况，推动移风易俗落地推行。

其次，人居环境整治需求迫切。案例4-3中，铅山县在推动人居环境整治时发现，基于农村治理能力的不同，各基层地区人居环境整治效果差异明显，治理结果时好时坏。为应对人居环境整治过程中基层治理能力差距大的问题，铅山县改变传统的行政村各自为政的治理模式，创新“微单元”治理。以村民小组为主体，建立村组议事会，议事会会长由村两委担任，其他议事会成员由上级推荐或者民主推荐产生；规范议事会章程、议事流程、表决机制等内容；组织村民代表对议事会成员进行工作评议，加强对议事会成员的监督管理和考评激励，通过建立激励、包干定责机制形成长效化治理模式。为应对人居环境整治中村民内生动力转换问题，铅山县依托当地悠久的文化资源，大力发掘各地家规家训，开展家风宣传活动，以家风宣传为基点推动社会主义精神文明建设。同时，建立村级志愿者团队，吸引热爱家乡、关心家乡的村民群体加入，发挥群众在乡村治理中的主体作用。

民众参与治理是以问题为导向提高乡村治理效能的关键因素，政府能听取并吸纳村民意见，村民能参与决策和治理的过程，利益相关人能进行双向沟通和协商推行，有利于激发村民主人翁意识和责任意识，自觉维护公平正义，积极参与环境保护，促进乡村治理民主化。总之，在探索乡村治理的过程中，传统治理方案再次遭遇新的挑战，中国农业农村需要从过去“国家的视角”^［35］更多地走向村庄和基层的视角，以农村问题为出发点，在解决问题的过程中推动乡村治理有效。

四、结论

基于完善治理体制、健全治理体系、创新长效机制、聚焦突出问题实现治理有效的案例剖析，笔者总结认为，建立党建引领-全民参与机制、建立综合创新—长效运行机制、建立问题导向—实践需求机制是乡村治理实践创新的基本经验。

首先，建立党建统领—全民参与机制。从上述案例分析中可以看出，实现乡村治理有效需要构建多维互动的乡村治理模式，吸纳多主体参与是实现多维互动治理的关键。多主体参与需要依托于党的全面领导，借助于党的领导能力和组织能力。建立党建统领—全民参与机制，在基层党建方面，要加强党组织在农村基层政权中的领导力建设，凭借党组织强大的政治合力将基层政府及村两委紧密协调在一起。在引导全民参与方面，其关键点在于调动起村民参与乡村治理的积极性。无论是基层民主，还是有效治理，最终都要体现为广大村民根本利益的实现，都要求作为政治主体的广大村民的积极参与。但是，需要注意村民自治不是历史上国家缺位条件下的乡村民众的自我治理^［36］，而是在党建统领的基础上，完善各项政策制度，带领村民参与乡村治理。党建统领—全民参与机制符合中国乡土社会发展的历史基础，能够很好地适应新时代乡村建设多元化、复杂化的现实需要，推动乡村振兴。

其次，建立综合创新—长效运行机制。综合创新要求基层政府在进行治理体系创新的同时变革相应的治理体制和治理方法。乡村治理作为一个整体性的概念，在治理过程中，不能机械式地创新乡村治理体系、体制或者方法中的一个方面，而是要以一方面为重点，协调整体，系统性地进行创新。实现乡村治理有效还需要建立长效运行机制，乡村治理的关键主体在于村民自身，激发村民参与乡村治理的积极性，将村民积极性转化为治理内生动力是实现长效运行的关键所在。同时，健全乡村民主监督体系也是提高乡村治理长效运行的关键因素。清单制通过明确权责边界、清晰办事流程，实现权力运行透明化。在综合创新—长效运行机制中，综合创新为乡村治理提供动力，清单制有利于监督权力运行，积分制有利于激发治理活力，共同促进乡村治理实现有为、有效。

最后，建立问题导向—实践需求机制。从上述案例分析中可以看出，从具体问题出发是解决当前乡村治理问题繁杂无序的关键，盲目的治理创新不仅无法实现乡村振兴的总体目标，还会进一步加剧基层政府的治理负担，导致治理混乱无序。因此，以乡村亟待解决的问题为出发点，有针对性地开展治理工作，有助于因势利导，实现治理有效。此外，在解决具体问题的过程中，还需要从实践需求出发，因地制宜进行实践探索，避免拿来主义，避免直接套用格式化模式，要结合乡村实际需求，发挥乡村优势进行治理创新。问题导向-实践需求机制将问题与实践相融合，以乡村治理中的重难点问题为出发点，在解决问题过程中关注具体实践需求，以问题为导向推动乡村治理锚定目标，以实践为准绳推动乡村治理高效展开，共同促进乡村高质量发展。

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基金资助

国家社科基金重点项目“乡村振兴背景下农村发展型治理的结构优化与效能提升研究”(22AZZ006)