农户分化视域下宅基地确权与闲置宅基地治理意愿研究

On the confirmation of homestead rights and the willingness to manage the idle homestead from the perspective of farmer differentiation：empirical analysis

摘要

引导农户积极参与闲置宅基地治理，对破解农村宅基地低效利用问题具有重要现实意义。研究以新一轮宅基地制度改革试点地区安徽省金寨县和来安县为研究区域，基于1705个农户调查数据，采用二元Logistic回归模型，研究宅基地确权、农户分化对农户闲置宅基地治理意愿的影响。实证结果表明：宅基地确权对农户参与闲置宅基地治理具有促进作用且宅基地确权对不同类型农户参与闲置宅基地治理意愿影响具有异质性。异质性分析发现，宅基地确权对纯农户参与闲置宅基地治理意愿有抑制作用；对于兼业农户和金寨县农户，宅基地确权对其参与闲置宅基地治理意愿无显著影响；对于非农就业和来安县农户，宅基地确权明显促进其参与闲置宅基地治理。

Abstract

It is of great practical significance to guide farmers to actively participate in the management of idle homesteads in order to solve the problem of inefficient utilization of rural homestead resources. Based on the survey data of 1705 rural households， taking Jinzhai and Laian counties in Anhui Province， the pilot areas of the new round of homestead system reform， and using a binary logistic regression model， this paper study the influencing factors of homestead confirmation and farmer differentiation on farmers' willingness to manage idle homesteads. The empirical results indicate that the confirmation of homestead rights has a facilitating effect on farmers' participation in the management of idle homesteads， and the impact of homestead rights confirmation on different types of farmers' participation willingness is heterogeneous. Heterogeneity analysis found that the confirmation of homestead rights has a inhibitory effect on the full-time farmers' participation willingness. For part-time farmers and farmers in Jinzhai County， the confirmation of homestead rights has no significant impact on their willingness to participate. For non agricultural employment and farmers who come to Laian County， the confirmation of homestead ownership significantly promotes their participation in the management of idle homesteads.

Graphical abstract

关键词

宅基地确权 / 农户分化 / 治理意愿 / 异质性

Key words

Homestead rights confirmation / Farmers differentiation / Willingness to govern / Heterogeneity

一、问题的提出

随着城镇化进程的加快，越来越多农村劳动力流向城镇从事二三产业，在城镇就业定居，致使农村大量宅基地闲置，“空心村”“人减地增”等现象日益突出，加剧了土地资源的闲置和低效利用^［1⁃2］。据《农村绿皮书：中国经济形势分析与预测（2018—2019年）》中的数据显示，2018年我国农村宅基地闲置率为10.7%。为此，国家出台多项政策支持和鼓励开展闲置宅基地治理工作。2015年以来，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点工作，积极探索宅基地有偿使用和退出机制。2018年，中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2020年9月，围绕宅基地确权、赋权、活权，农业农村部在全国104个县（市、区）以及3个地级市开展新一轮农村宅基地制度改革试点工作，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能。2021年2月，中央一号文件明确要求 “加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。2022年10月，党的二十大报告提出“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”。2023年，中央一号文件再次强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”。可见，上述文件的出台为推进闲置宅基地治理提供了政策依据。然而，在具体实践中，还存在着宅基地确权登记颁证工作滞后、农户参与意愿不强烈等问题。因此，在新一轮农村宅基地制度改革试点工作中，有效推进宅基地确权登记颁证工作，厘清影响不同特征农户闲置宅基地治理意愿的因素，把握农村闲置宅基地治理过程中不同特征农户的现实需求，让广大农民愿意主动参与闲置宅基地治理，对激活农村土地资源资产、增加农民财产性收入以及推动乡村振兴均具有重要意义^［3］。

农民作为宅基地使用权主体，在推进农村闲置宅基地治理的过程中，要充分尊重农民意愿，切实保障农民宅基地权益。近年来，众多学者从宅基地确权^［4⁃7］、农户分化^［8⁃11］、代际差异^{［12⁃14］}等视角探讨农户参与宅基地治理意愿的影响因素，也有部分学者利用二元Logistic^{［15⁃16］}、Probit^［17］、Topsis^［18］等模型进行实证分析，还有学者基于计划行为理论^［16］、交互决定论^［19］对农户宅基地退出意愿及其影响因素进行研究。从已有文献来看，学术界对于宅基地确权和农户分化对农户参与闲置宅基地治理意愿的影响仍未有统一的定论。对于宅基地确权的影响，一部分学者认为宅基地确权强化了农户对于宅基地的私有观念及禀赋效应，增强了其永久保留宅基地的意愿^［4］；另一部分学者则认为宅基地确权避免了宅基地因权属关系不明的一系列纠纷，能够有效提升宅基地产权稳定性，进而促进农户参与宅基地流转^［5⁃6］。对于农户分化的影响，学者多从职业分化和经济分化两方面探讨^{［8，10⁃11］}。有学者认为由于城镇化进程的加快，大量农业人口转移进城并落户定居，此类农户非农化程度更高、经济条件更好，因而宅基地承担的居住保障功能逐渐弱化，有助于农户退出宅基地^［10］；也有学者认为对于非农化程度高的农户，宅基地承担的情感功能更明显，反而更希望保留宅基地^［4，9］。

基于上述问题，也有学者将宅基地确权与农户分化结合起来进行研究，从不同地区以及不同代际农工等方面探讨宅基地确权影响农户宅基地治理意愿的异质性^［5⁃6］，但从农户不同职业类型分析宅基地确权影响其治理意愿异质性的还较少。综上，宅基地确权究竟如何影响农户参与闲置宅基地治理意愿？在宅基地确权背景下不同职业类型的农户参与闲置宅基地治理意愿有何差异？以上问题都有必要进一步探讨。鉴于此，本文分析了宅基地确权对不同职业类型农户参与闲置宅基地治理意愿的作用机制，并依此提出研究假说，并利用新一轮农村宅基地制度改革试点地区安徽省金寨县和来安县的农户调查数据，运用二元Logistic回归模型进行实证分析，以此来研究宅基地确权、农户分化等对农户参与闲置宅基地治理意愿的影响，以期为完善闲置宅基地治理的相关政策、推进闲置宅基地有效治理提供有益参考。

二、理论分析与研究假说

（一）宅基地确权影响农户治理意愿的总体分析

宅基地确权是进行闲置宅基地治理的重要基础，也是显化和实现农民财产权益的重要举措。一直以来，党中央、国务院高度重视宅基地使用权确权登记工作。2010年以来，中央一号文件多次对宅基地确权工作做出部署和要求，自然资源部也先后下发多个文件，明确工作要求和确权登记政策。2023年中央一号文件也再次强调：要“加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题”。

农村宅基地是农户以集体成员身份获得的，具有居住保障和财产性功能等多重功能，是农户家庭的重要财产，为农户生产生活提供了基本保障。宅基地确权进一步明晰了宅基地产权归属，使得宅基地流转具有合法性，有助于实现农民财产权益。基于此，笔者认为，宅基地确权主要通过增加农户财产性收益和降低宅基地在市场中的交易风险影响农户参与宅基地治理的意愿。一方面，宅基地确权通过保障农户宅基地的用益物权^［20］，推动了宅基地在市场中的交易行为，从而增加了农户财产性收益，为农户非农就业提供资金支持，间接影响农户参与闲置宅基地治理意愿。另一方面，宅基地确权使得宅基地在市场中的交易行为受到法律保护，因而降低了宅基地在市场中的交易风险，使得农户进行闲置宅基地治理无后顾之忧^［21］。基于上述分析，提出假说：

H1：宅基地确权对农户参与闲置宅基地治理有促进作用。

（二）宅基地确权影响农户治理意愿的异质性分析

随着农村人口市民化，农民非农化程度日益突出，农民的职业选择也趋于多样化，即农户分化愈演愈烈^［22］。与此同时，农户对宅基地功能的诉求也出现差异，逐渐由居住保障功能向财产性功能演替。根据已有文献，将农户职业类型分为纯农、兼业和非农进行分析^{［14，23］}。一般而言，农户职业越接近非农就业，农户对宅基地居住保障功能诉求越低，更加侧重于宅基地财产性功能，其更愿意参与闲置宅基地治理，从而获得一部分财产性补偿^［8］，而宅基地确权不仅能够推动宅基地在市场中的交易行为，还能降低其在市场交易中的风险，故认为宅基地确权对非农就业农户参与闲置宅基地治理具有促进作用。农户作为理性经济人，追求个人利益最大化，在做出宅基地治理的决策前，会对自身收益与成本进行评估核算，当收益明显高于成本时，农户才愿意参与闲置宅基地治理^［24］。对于兼业农户而言，退出宅基地进城生活还有一定的不稳定性，宅基地承担着财产性功能和部分居住保障功能，农户首先会考虑到退出宅基地后得到的补偿是否能够抵消其在城市的生活成本^［25］，进而做出是否参与闲置宅基地治理的决策。对于完全依赖农业生产的纯农户而言，宅基地居住保障功能发挥主要作用，宅基地确权强化了其对宅基地的占有权和禀赋效应，故对于此类农户，宅基地确权可能会抑制其参与闲置宅基地治理^［4，21］。基于上述分析，提出假说：

H2：宅基地确权对不同职业类型农户参与闲置宅基地治理的影响存在异质性。

三、数据来源与研究方法

（一）数据来源

研究数据来源于课题组在2023年1至2月对新一轮宅基地制度改革试点地区安徽省来安县及金寨县农户的随机抽样调查。本次调查主要从农户及家庭基本情况、宅基地及农房利用情况、闲置宅基地治理政策认知以及闲置宅基地治理参与意愿等4方面展开调查。共回收问卷1887份，剔除关键信息缺失较多及作答不合逻辑的问卷后，共得到有效问卷1705份，问卷有效率达到90.4%。其中，来安县830份，金寨县875份；愿意参与闲置宅基地治理的农户1469个，不愿意参与闲置宅基地治理的农户236个；进行了“房地一体确权登记颁证”的农户1423个，占样本量的83.5%。

（二）研究方法

本文被调查农户参与闲置宅基地治理的行为意愿只有“愿意”和“不愿意”两种，而Logistic回归模型作为一种非线性分类统计方法，以事件发生概率的形式提供结果，被广泛用于事物影响因素的分析中，尤其是当因变量为二分变量时，它是研究因变量与自变量关系的常用方法。所以文中采用二元Logistic回归模型来分析宅基地确权和农户分化对农户参与闲置宅基地治理意愿的影响。

设事件发生的概率为P，取值范围为［0，1］，则事件不发生的概率为1-P。这种概率可以用Logistic函数计算，其表达式如下：

P={\beta }_{\mathrm{0}}+{\beta }_{\mathrm{1}}{x}_{\mathrm{1}}+\dots {\beta }_i{x}_i+\epsilon

其中，P为农民愿意参与宅基地治理的概率，愿意即等于1，不愿意则为0，{\beta }_{\mathrm{0}}为常数项，{\beta }_i表示第i个影响农户对闲置宅基地治理参与意愿的因素的回归系数，x_i表示第i个自变量（i=1，2，3，…，n），\epsilon表示误差。

（三）变量描述

本文将农户参与闲置宅基地治理意愿作为因变量，选择“愿意”的定义为y=\mathrm{1}，选择“不愿意”的定义为y=\mathrm{0}。在受访的1705个农户中，选择愿意参与闲置宅基地治理的农户有1469个，选择不愿意参与的农户有236个，分别占有效问卷总数的86.16%和13.84%。

关于影响农户对闲置宅基地治理参与意愿的因素，将“闲置宅基地治理意愿”作为被解释变量，以“是否进行了房地一体确权登记颁证”为核心解释变量进行分类，分别从农户个人特征、职业特征以及家庭特征等3个维度选择控制变量。农户个人特征选取性别、年龄、受教育程度；职业特征选取是否村干部、职业类型和是否具有非农职业技能；家庭特征选取承包地是否流转、是否已在城镇购房、拥有宅基地数量和所在村庄离县城的距离等。另外，根据对样本数据的初步分析，发现金寨县与来安县农户参与闲置宅基地治理意愿有明显差异，故将县（区）作为虚拟变量来对比分析其对农户参与闲置宅基地治理意愿的影响程度。

四、实证结果与分析

在对调查数据进行回归分析之前，由于所取的变量较多，变量之间可能存在多重共线性，为减少变量共线性的影响，对各变量进行共线性检验。结果显示，特征值都不约等于0，并且VIF全部小于10，因此可以初步判定解释变量之间不存在多重共线性问题，不需要对自变量进行剔除和整合，可以保留12个自变量进行分析。

（一）基准回归结果

模型（1）包括核心解释变量、个人特征和职业特征，模型（2）包括了核心解释变量和所有控制变量。模型（1）和模型（2）中核心解释变量宅基地确权的显著性基本一致，由此可认为模型（2）中核心解释变量的估计结果稳健。模型预测结果如表2所示，数据显示，共有9个自变量显著。其中，农户个人特征方面仅有“年龄”显著，职业特征中“是否村干部、职业类型以及是否有非农职业技能”等3个变量全部显著，家庭特征中仅有“所在村庄离县城距离”不显著，“宅基地确权”和“所在县区”均显著，且县（区）变量相关程度最高。

根据模型（2）数据可知，宅基地确权在5%的统计水平下显著，与预期方向一致，说明宅基地确权关乎广大农民的切身权益，宅基地确权增加了农户的财产性收益，也降低了宅基地流转过程中的交易风险，故宅基地确权有利于农户参与宅基地治理。

受访者年龄在1%的统计水平下显著，且对于农户宅基地治理意愿的影响是负向的，说明农户年龄越大，越不愿意参与闲置宅基地治理。年龄越大的农户，思想观念越陈旧、越不容易转变，越不容易接受新思想、新做法，并且年龄较大的农户“乡土情结”根深蒂固，更加看重宅基地代际传承功能，而相对年轻的农户基本从事二三产业，更愿意将闲置宅基地变现，发挥其财产性功能。

是否为村干部在5%的统计水平下显著。宅基地制度是农村的基础性制度，制定和完善宅基地治理相关政策是保护土地资源和维护农户合法权益的重要举措。而农户是宅基地治理相关政策实施过程中的重要参与者，政策实施的有效性很大程度上取决于农户对其认知程度的高低以及行为响应。村干部作为向本村农户宣传宅基地治理相关政策的主要责任人，相较于农户对宅基地治理政策的了解程度更高，更容易对政策导向进行判断，对宅基地治理的利害认知更加清晰。因此，该结果表明村干部往往更愿意参与闲置宅基地治理。

职业类型在10%的统计水平下显著，是否具有非农职业技能在1%的统计水平下显著，二者均正向影响农户参与闲置宅基地治理意愿。随着城镇化进程的加快，大量农户进城务工，兼业化程度高，农业收入已经不再是家庭收入的主要来源，农户对于宅基地居住保障功能的依赖性也逐渐降低，因此此类农户对参与闲置宅基地治理有强烈的意愿。

承包地是否流转在5%的统计水平下显著，是否已在城镇购房在10%的统计水平下显著，与预期方向一致，说明承包地已经流转和已在周边城镇购房的农户家庭经济实力强，对农业的依赖程度较低，更侧重于宅基地的财产性功能，故参与闲置宅基地治理的积极性较高。

宅基地数量在10%的统计水平下显著，且对于农户参与宅基地治理意愿的影响是负向的，说明拥有宅基地越多的农户，退宅后的补偿越不足以对农户形成有效激励。因此，农户拥有宅基地数量越多，闲置宅基地治理意愿越弱。

地区变量在1%的统计水平下显著，且该变量相较于其它变量对农户参与闲置宅基地治理影响程度最大，与预期结果不一致，说明来安县农户相较于金寨县农户宅基地治理意愿更强烈。

（二）稳健性检验

为研究核心解释变量宅基地确权估计结果的稳健性，参照已有研究，将影响农户参与闲置宅基地治理的的众多影响因素纳入控制变量中，采用Probit 模型与上文Logistic模型的回归结果进行对比。结果表明，宅基地确权在两种模型中均在5%水平上对农户参与闲置宅基地治理产生显著正向影响。且Probit模型和 Logistic模型的估计结果在回归系数大小、方向和显著性等方面都基本一致，验证了上述研究结果相对稳定。

（三）宅基地确权影响治理意愿的异质性分析

前文虽估计了宅基地确权对农户参与闲置宅基地治理意愿的整体效应，证实了宅基地确权对农户参与闲置宅基地治理意愿有显著促进作用，但被调查农户的职业和地区呈现分化，宅基地确权可能对不同类型农户的治理意愿的影响存在异质性。故本研究拟实证检验宅基地确权对不同职业类型以及不同地区的农户参与闲置宅基地治理意愿的影响是否存在差异。首先，按照农户从事职业，将样本区分为纯农户、兼业农户和非农就业农户，来分析宅基地确权对不同职业类型农户治理意愿的影响是否有差异。其次，由于本文选取的两个地区宅基地确权程度、地形以及经济发展水平有明显差异，故根据农户所在地区，将整体样本分为金寨县和来安县两个分样本，来分析宅基地确权对农户参与闲置宅基地治理意愿的影响是否存在异质性。

1. 宅基地确权对不同职业农户治理意愿的影响分析

实证结果如表4所示，对于纯农户和非农就业农户，宅基地确权在5%的统计水平下显著，并且宅基地确权对纯农户参与闲置宅基地治理意愿有一定的抑制作用，对非农就业农户参与闲置宅基地治理意愿有正向促进作用，但宅基地确权对兼业农户参与闲置宅基地治理意愿并无显著影响。产生此现象的原因可能是不同职业类型的农户对宅基地的现实需求有差异。对纯农户而言，家庭收入主要依赖农业生产，农户对宅基地居住保障功能还有较高诉求，而宅基地确权强化了农户对宅基地的“私有”观念^［4，6］，进而抑制了纯农户参与闲置宅基地治理。对于兼业农户，一方面是此类农户非农就业不稳定，担心宅基地退出后，进城生活成本太高，原有生活水平无法保障；另一方面是宅基地确权进一步明晰了宅基地产权归属，促使农户流转宅基地获得财产性收入，从而抵消其在城市生活的成本^［25］。对非农就业农户，更加看中宅基地财产性功能，故宅基地确权促进其参与宅基地治理，从而获得一部分财产性收益用来改善其在城市的生活水平。另外，由图2可知，随着非农化程度的提升，宅基地确权对农户参与闲置宅基地治理具有促进作用。

2. 宅基地确权对不同地区农户治理意愿的影响分析

根据基准回归结果（表2）及问卷数据（表5），金寨县和来安县的农户参与闲置宅基地治理意愿差距较大，来安县愿意参与闲置宅基地治理的比例高出金寨县近13个百分点，与前文假说及自变量预测方向不一致。其中，金寨县作为两轮宅基地制度改革试点县，被调查的农户愿意参与闲置宅基地治理的概率为76%，而来安县作为新一轮农村宅基地制度改革试点县，参与意愿达到了96.87%。

金寨县作为两轮农村宅基地制度改革试点地区，农户可能对第一轮宅基地治理效果的预期满意程度较高，但在实际治理过程中带来的农民增收与农村发展效果可能低于预期，其参与闲置宅基地治理的意愿就明显降低；而来安县作为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，农户对于闲置宅基地治理所带来的收益预期较高，故该地区农户有较强烈的参与意愿。

鉴于此，将农户样本以地区作为虚拟变量分类，分析宅基地确权对来安县和金寨县农户参与闲置宅基地治理意愿影响的差异，结果如表6。

根据表6及图2可知，宅基地确权只对来安县农户参与闲置宅基地治理意愿有显著促进作用，对金寨县农户的治理意愿并无显著影响。一方面是由于金寨县已经进行过一轮的宅基地制度改革试点工作，其宅基地确权登记程度远高于来安县，未确权登记宅基地仅占6.97%（如表7所示），故宅基地确权对于金寨县农户的影响不显著，对于来安县宅基地确权仍然能够促进农户参与闲置宅基地治理。另一方面是金寨县地处山区，闲置宅基地治理路径多为自愿有偿退出，而来安县地处平原且有较为丰富的二三产业资源，治理路径多为流转，相较金寨县，来安县农户获得的财产收入相对较高，并且宅基地确权也能进一步降低宅基地流转过程中的风险，故宅基地确权能有效促进来安县农户参与闲置宅基地治理，对金寨县农户无显著影响。

五、研究结论与政策建议

研究以新一轮农村宅基地制度改革试点地区安徽省金寨县和来安县1705个农户作为实证分析对象，利用二元Logistic模型进行实证分析，探究宅基地确权如何影响农户参与闲置宅基地治理意愿以及宅基地确权对不同特征农户治理意愿的影响是否存在异质性，得到以下研究结论：

首先，宅基地确权对农户参与闲置宅基地治理有促进作用。宅基地确权有助于实现农民财产权益以及降低宅基地在市场中的交易风险，因此其在一定程度上会激励农户参与闲置宅基地治理。

其次，宅基地确权对不同职业类型农户参与闲置宅基地治理意愿的影响存在异质性。即宅基地确权对纯农户参与闲置宅基地治理有抑制作用，对非农就业农户参与闲置宅基地治理具有明显促进作用，对兼业农户参与闲置宅基地治理无显著影响。

第三，宅基地确权对不同地区农户参与闲置宅基地治理意愿的影响存在异质性。即宅基地确权对来安县农户参与闲置宅基地治理具有促进作用，对金寨县农户无显著影响。

基于上述研究结论，提出以下建议：

首先，加大政策宣传力度。地方政府和村集体应结合新一轮农村宅基地制度改革试点政策，加大宣传力度，通过开展村民小组工作座谈会、宅基地治理成果展示会以及经验分享会等方式向农户宣传宅基地治理相关政策。与此同时，相关政策的实施既要尊重农户的意愿，又要符合地方实际。

其次，加大非农职业技能培训力度。研究结果显示，具有非农职业技能的农户参与闲置宅基地治理积极性较高，因此地方政府要继续推动农村劳动力向城镇转移，加大农户非农职业技能的培训力度，提高其非农就业能力，促进农户从事非农产业活动，以此来提高农户参与闲置宅基地治理的意愿。

第三，探索闲置宅基地多元化治理模式。针对不同村庄现有的闲置宅基地和空置房屋，结合该村产业发展、村庄村容村貌整治、公共服务设施配置和基础设施建设，以促进产业融合发展、建设宜居宜业乡村为目标，将宅基地从单一的居住功能拓展为多元复合性功能，探索宅基地退出、宅基地流转、宅基地收储、宅基地入股等多元治理模式，从而激活农村土地资源资产，并为发展乡村工贸、休闲服务、乡村旅游等产业提供用地空间。

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基金资助

安徽省自然科学基金面上项目“安徽省试点地区闲置宅基地诊断识别与协同治理研究”(2208085MD85)

安徽省哲学社会科学规划一般项目“安徽省村庄闲置宅基地分类诊断及其治理策略研究”(AHSKY2023D066)