构建粮食产销区省际横向利益补偿机制：理论逻辑、关键问题与实践进路

Construction of inter-provincial horizontal benefit compensation mechanism for grain production and marketing areas： theoretical logic key issues and practical approach

摘要

建立粮食主销区向主产区横向利益补偿机制，从根本上破解主产区“粮财倒挂”困境，是关系国家粮食安全、乡村产业振兴和共同富裕的重大举措。在梳理构建粮食产销区横向利益补偿机制理论逻辑的基础上，深刻剖析横向利益补偿中存在的关键问题。研究发现：产销区横向利益补偿过程中存在利益分配失衡与补偿标准难以量化、区域发展权博弈与种粮补偿责任分担矛盾、制度供给不足与监管评估体系薄弱、补偿机制弹性缺乏与长效运行机制缺位等难题。基于此提出建立多维补偿标准量化体系、明确责任分担与区域协同发展机制和完善制度供给与法律保障等政策建议。以期更好推进粮食主产区高质量发展，共促粮食安全保障。

Abstract

Establishing a horizontal benefit compensation mechanism between major grain-selling areas and major grain-producing areas is a major measure to fundamentally solve the dilemma of "grain finance inversion" in major grain-producing areas， which is crucial for national food security， revitalization of rural rural industries， and common prosperity. On the basis of theoretical logic of constructing a horizontal benefit compensation mechanism for grain production and marketing areas， this paper deeply analyzes the key issues in horizontal benefit compensation. Research has found that there are several challenges，including ab imbalance in the distribution of benefits， the difficulty in quantifying compensation standards， conflicts in regional development rights and the division of compensation responsibilities for grain cultivation， insufficient supply and weak supervision and evaluation systems， and a lack of flexibility in the compensation mechanism， and the absence of a long-term operation mechanism. To better promote the high-quality development of major grain-producing areas and jointly enhance food security， this research proposes policy suggestions such as establishing a multidimensional compensation standard quantification system， clarify the division of responsibilities and regional collaborative development mechanisms， and improving institutional supply and legal protection.

关键词

粮食产销区 / 利益补偿 / 粮食安全 / 共同富裕

Key words

Areas of grain production and distribution / Compensation for benefits / Food security / Common prosperity

一、研究背景

推进粮食主产区利益补偿，从根本上打破“粮食大县、经济弱县、财政穷县”的现实困境，这不仅是保障国家粮食安全的战略之需，更是推动区域经济协调发展和实现共同富裕的必然要求。现阶段国家对种粮农民和粮食主产区的纵向利益补偿政策支持体系已形成，但在粮食产销区省际横向利益补偿方面尚未成型，仅仅停留在产销协助层面。同时粮食主产区作为国家粮食安全的“压舱石”，在土地用途管制、基本农田保护与高标准农田建设等方面具有严格的考核机制和投入成本，区域发展权“剥夺感”加重。在中央财政补贴增长乏力的背景下，如何加大对种粮农户的利益补偿，以充分调动主产区农民种粮和地方政府抓粮的两个积极性，构建并明晰主销区对主产区的横向利益补偿机制迫在眉睫。因此，2024年12月中央农村工作会议指出，健全粮食生产支持政策体系，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿；2025年中央一号文件进一步强调，加大对产粮大县支持，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。

粮食主产区利益补偿是指主产区省份由于主产低收益的粮食作物，引致经济利润减损，中央政府对其进行适当补贴以确保国家粮食安全的一项制度安排。探索粮食产销区省际横向利益补偿机制的建立与完善具有重要的理论意义和现实价值。所谓“横向”指的是省际间的空间维度，侧重的是主销区与主产区省份的直接联系与合作；“利益”指的不仅是经济利益的交换，更是一种对种粮农户权益的维护和主产区高质量发展的需要；“补偿”指的是对主产区保障国家粮食安全贡献的认可和因种粮放弃生产高利润产品所丧失的机会成本的弥补。构建粮食产销区横向利益补偿机制探讨的正是如何通过一系列制度设计实现这三者的有机结合。学术界早期研究主要聚集于粮食主产区利益流失问题，随着区域发展不均衡不充分问题不断显现，粮食主产区“利益剥夺感”加重，近期研究越来越关注粮食产销区省际横向利益补偿的机理和机制。在粮食产销区横向利益补偿的机理方面，部分学者认为应该建立让地方政府抓粮不吃亏和主产区种粮农户有收益的利益补偿机制，使主产区省份获得与其保障粮食安全贡献度相匹配的补贴收入^［1］。此外，有学者基于利益平衡原理和外部性理论，提出加强粮食生产正外部性内部化^［2］。在粮食产销区横向利益补偿的机制方面，研究主要包括三个维度。第一是科学建立产销区利益补偿机制的顶层设计。提出要明确政策目标，设立符合市场规律的粮价交易制度，推进产销区深度合作^［3］。第二是推动产销协调补偿和耕地保护补偿。强调政府引导、市场与企业相互拉动，重视对产销区耕地保护、稳面积和保产量主体责任的监督与追责^［4⁃5］，实现粮食产销区粮食安全责任差异化管理。第三是补偿标准的量化。构建粮食产销区利益补偿机制的难点是补偿标准的量化问题^［6］，其关键在于解决好精准数据、补偿标准与现阶段有关政策的匹配度及省际补偿的可持续等问题^［7］。有学者从机会成本^［8］、生态环境^［9］等视角提出了粮食主销区对主产区的补偿方式和标准。此外，在构建粮食产销区利益补偿机制的过程中还存在一些困境。一是如何处理市场与政府的关系。市场交易强调通过价格机制来实现，认为建立“产粮得益、用粮付费”原则的利益补偿的市场化协调机制，对于调动产区与销区的粮食生产积极性，形成“双向激励”具有显著效果。政府干预说则侧重用政策工具来达成其正外部性^［10］。二是如何处理效率与公平的关系。认为应发挥区域间的比较优势挖掘地区潜力，动态调整粮食产销区^［11］，注重效率的同时，也要更加兼顾公平。

总而言之，与单一的“纵向补偿”的研究相比，多元化的省际横向利益补偿机制研究的系统性、层次性与操作性亟待深化。实践中粮食产销区省际横向利益补偿的方式与标准量化还未形成共识，仍然存在“要不要补偿、谁来补偿、如何补偿、补偿多少”等疑惑，尤其是面对当前极端天气频发、土地资源环境趋紧与农资成本上涨等多重困境，如何保障主产区省份利益上不受损，种粮农户收益上不吃亏，亟需进一步厘清粮食产销区横向利益补偿机制的理论逻辑、关键问题与实践进路，建立有效的省际横向利益补偿机制，确保产销区省份粮食安全责任共担、发展成果共享，从根本上破除主产区利益流失，打破区位锁定囧境，推动主产区经济高质量发展和更好保障国家粮食安全。

二、构建粮食产销区省际横向利益补偿机制的理论逻辑

随着新型工业化和城镇化的加速演进，我国粮食生产布局发生了根本性变化，粮食生产逐步向主产区聚集，粮食主产区发挥着保障国家粮食安全的“稳定器”作用。当前，主产区每年贡献全国80%以上的商品粮、90%左右的粮食调出量，承担了更多保障国家粮食安全的重任^［12］。但是粮食主产区长期面临着农业劳动力外流和生态资源透支式开发等现象，同时粮食作物具有公共产品的特殊属性，价格弹性缺乏、生产风险较大和先天的产业缺陷叠加，造成区域上出现“粮食大县、工业小县、财政穷县”的尴尬困境，主产区正面临种粮收益萎缩、农资成本刚性增长、劳动力价格上涨等不利因素，加剧了主产区与主销区的经济发展差距，严重阻碍主产区农民种粮和地方政府抓粮的积极性。因此，为更好夯实国家粮食安全根基，构建主销区向主产区横向利益补偿机制和政策支持迫在眉睫。关于粮食产销区横向利益补偿的理论逻辑有三个方面。

（一）保障国家粮食安全的战略之需

粮食主产区作为国家粮食安全的“压舱石”，在承担保障粮食生产重担的同时，也因政策限制和区域分工的固化，面临区域发展权受限的现实困境，例如新增建设用地指标缩减、非农产业发展空间受限等。习近平总书记指出，保障国家粮食安全“主产区、主销区、产销平衡区要饭碗一起端，责任一起扛”^［13］。如前所述，由于粮食主产区主产低效益的粮食而失去生产高利润产品的机会成本，出现“粮财倒挂”“粮食大县、工业小县、财政穷县”的尴尬困境，阻碍了主产区农户种粮与地方政府抓粮的两个积极性，在缺乏经济利益补偿的情况下，粮食主产区可能因较弱的财政承载力被迫减少耕地资源投入，或者转向能带来比种粮收益高的其他非农生产，导致粮食产能萎缩，例如东北黑土地退化、农业生产基础设施老化等问题影响粮食长期产能，可能危及国家粮食安全。

长期以来粮食安全责任存在“主产区负重，主销区搭便车”的结构性矛盾，统筹建立粮食产销区横向利益补偿，一方面可以通过经济补偿平衡区域发展权，充分调动两个积极性，按照“提供者得到补偿，受益者付费”原则，打破“穷省保粮，富省吃饭”的不可持续模式，让主产区省份“卖粮不吃亏”，农户种粮有钱赚，主销区“买粮有责任”；另一方面，补偿资金可定向投入生态农业领域，既补偿生态投入，又推动粮食生产方式绿色转型，破解粮食生产的资源环境约束，实现粮食增产与生产环境改善的双重目标。在两方面合力作用下筑牢粮食安全的区域协同防线，实现“藏粮于地，藏粮于技”战略目标，更好地保障国家粮食安全根基。

（二）推进乡村产业振兴的时代之需

2025年中央一号文件发布《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》指出，要千方百计推动农业增效益、农村增活力、农民增收入。乡村产业振兴是乡村振兴的核心动能，而粮食主产区是国家粮食供给的主要来源，长期面临“粮财倒挂”困境，统筹建立粮食产销区横向利益补偿机制，是有效保障国家粮食安全的需要，也是破解乡村产业动能乏力、推动全链条升级的关键突破口^{［14⁃15］}。

首先，当前粮食主产区粮食生产存在单一化种植、附加值较低和产业萎缩的困境，横向经济补贴能够有效注入外部资源，推进产业间融合与产业链延伸。例如主销区的补贴资金可定向用于精深加工，将传统种植业升级为具有较高附加值的产业。其次，传统“产区原料输出—销区加工获利”的分工模式也是加剧主销区收入差距的重要因素，同时造成产区生态破坏严重。重塑区域经济分工，培育乡村产业协同生态，通过产销区横向利益补偿机制，为产区绿色产业转型提供经济动能，破解主产区乡村产业的资源瓶颈。具体表现为：一方面主销区可按消费量支付生态补偿金，专项用于粮食主产区农业面源污染防治；另一方面，主销区通过技术转移、人才交流、生产对接等方式，既能帮助主产区实现乡村产业技术、资本与土地资源的优化配置，又可培育乡村特色产业。最后，建立粮食产销区横向利益补偿机制，并不是简单的财政转移支付，而是通过政府与市场相互协同构建“产区有动力、销区有责任、农民有收益”的乡村产业振兴新生态，既破解主产区“高产穷县”困局，又为主销区构建起稳定的供应链屏障，最终推进乡村产业振兴。

（三）实现共同富裕的民生之需

共同富裕是社会主义的本质要求，粮食产销区之间的利益失衡已成为区域经济协调发展的重要桎梏。粮食生产具有典型的农业生产弱质性，属于弱质产业，粮食产业经济收益相对较低。当前，主产区粮食生产主体收入低于农业内部经济作物生产和非农生产部门，且主产区与主销区省份之间的收入差距不断加大，对共同富裕进程产生不利影响。数据显示，13个粮食主产区人均财政收入仅为全国平均水平的65%，而粮食自给率不足30%的珠三角、长三角地区人均GDP超过主产区的2.3倍。主产区“粮财倒挂”与主销区“搭便车”现象并存，建立产销区横向利益补偿机制不仅是经济利益的再平衡，更是通过制度创新重构“责任共担、利益共享”的重要举措^［16］。当前粮食产业链中，农民仅获得约12%的终端价值份额，补偿机制通过重构利益分配链条，能够让主产区种粮农户从“生产者”升级为“价值共享者”，推动种粮农户生产经营性收入增加。此外，城乡二元经济结构背景下，农村土地、劳动力单向流出加剧了城乡收入差距，横向补偿机制实质上是通过市场化手段实现“发展成果再分配”，为共同富裕提供制度保障，为中国式现代化提供“效率与公平兼容”的政策实践。

三、构建粮食产销区省际横向利益补偿机制的关键问题

（一）产销区利益分配失衡与补偿标准量化难题

让“横向”“利益”“补偿”三者实现有机结合，是构建粮食产销区利益补偿机制的核心，其第一个难点是粮食主产区与主销区之间的利益分配与补偿方式和补偿标准的量化问题，即主销区应该给主产区补偿多少、按照何种方式给予补偿。引致问题的原因是粮食作物属于典型的准公共产品，具有显著的正外部性，在经济学领域中，外部性是指某一经济主体的行为使其他经济主体受损或受益，且这种影响未被市场的价格机制所反映。具体表现为：一方面，粮食主产区承担了保障国家粮食安全、维持耕地生态保护等公共责任^［17］，但长期以来其产生的社会效益和生态效益，无法完全通过市场机制转化为经济收益。另一方面，粮食主销区凭借其他地方为其输入粮食可实现自身土地资源非粮化利用，发展产品加工业和服务业，但其支付的成本仅反映在粮食购买价格中，未能体现粮食主产区因承担公共责任而牺牲的机会成本。换而言之，粮食主产区获得的个人效益小于社会效益，而粮食主销区获得的个人效益高于社会效益，这种“产区贡献隐性化、销区效益显性化”的分配格局，导致粮食主产区缺乏可持续的粮食生产激励^［18］。

补偿标准精准核算难度大进一步加剧了粮食产销区利益分配失衡。横向补偿应涵盖主产区生态保护成本、粮食生产机会成本以及主销区资源替代效益等多维度价值，但实践中，由于缺乏统一精确的核算体系，水土保持、碳汇功能等生态服务价值评估的技术门槛高，机会成本测算受区域经济差异影响显著，难以形成科学的补偿标准。例如，同为粮食主产区，东北平原与长江中下游平原的耕地保护成本因气候条件、土地流转价格差异而存在显著区别，简单采用“一刀切”补偿标准可能引发新的区域不公平。

（二）区域发展权博弈与种粮补偿责任分担矛盾

粮食产销区之间的横向利益补偿本质上是对区域经济发展成果的再分配。粮食生产属于典型的弱质性产业，种粮收益普遍较低，同时在土地、水资源、劳动力等约束下，粮食主产区因承担保障国家粮食安全、维持耕地生态保护等主要责任其工业化、城镇化进度放缓，国家粮食安全战略通过严格的耕地保护制度，将1.2亿公顷（18亿亩）耕地红线的主要重担分解落实到各主产区，主产区部分区域工业用地审批通过率长期低于全国平均水平30个百分点，这种土地用途管制直接压缩了地方工业化空间。财政转移支付中的专项补贴制度，将88%的农业补贴定向用于粮食生产环节，形成“种粮越多补贴越多”的激励机制，客观上抑制了主产区产业转型升级的内在动力，一定程度上形成了与主销区之间的“发展权不对等”的尴尬困境^［19］。这种不对等现象不仅体现为经济总量之间的差距，更反映在公共服务水平、城乡居民收入等社会维度^［20］。2023年官方统计数据显示，13个粮食主产区的粮食产量占全国比重超过77%，而主产区农村居民人均可支配收入仅相当于主销区的72.4%，只有江苏、山东两省农村居民人均可支配收入超过全国平均水平。这种造成粮食主产区“粮财倒挂”的区域发展权博弈凸显了区域发展获得的经济收益与其保障粮食安全责任不匹配问题，有悖于“饭碗一起端，责任一起扛”的原则。

造成不相匹配的原因是区域利益主体的多元博弈。粮食安全属于全国性准公共产品，主销区作为受益方应承担为主产区进行补偿的责任；但从现实操作看，补偿责任的具体分摊涉及三大冲突：一是区域支付能力差异，主销区省份（市）之间存在财政实力差距，补偿能力不同；二是补偿方式选择，如资金转移、产业协作、技术帮扶等不同补偿方式如何合理搭配；三是补偿期限设定，怎样做到短期应急性补偿和长期制度化补偿相结合。更复杂的是，部分省份兼具产区与销区双重属性，如山东省既是粮食主产省也是加工消费大省，导致其在补偿体系中的角色定位模糊，进一步增加了责任划分难度。

（三）制度供给不足与监管评估体系薄弱

制度保障体系不完善与监管评估体系薄弱成为制约横向利益补偿机制发挥效能的关键症结。从制度经济学的理论框架来看，跨区域利益补偿机制的有效运行需具备三大条件，即清晰的权责划分体系、规范化的协作流程以及制度化的约束保障。但当前实践表明，与国家对种粮农民和粮食主产区的纵向利益补偿政策相比，横向利益补偿机制的制度化水平滞后于现实需求，政策保障供给体系尚未形成^［21］。

具体表现为：一是法律支撑薄弱。现行《农业法》和《粮食安全保障法》虽提及产销协作原则，但缺乏对补偿主客体、补偿标准及落实路径的法定约束，导致省际协商缺乏易于操作的制度依据^［22］。二是监督考核机制不完善。现行考核体系尚未将生态补偿资金使用效能、环境质量改善指数等核心指标纳入量化考核范畴，导致横向补偿机制运行陷入“重承诺轻落实”的现实困境。

（四）补偿机制弹性缺乏与长效运行机制缺位

目前，我国粮食产销区之间的横向利益补偿机制存在动态调整能力不够与持续运行基础缺失的困境。从运行机制的弹性维度来看，市场环境是复杂多变的，但现行利益补偿标准多固化为静态数值补偿，难以及时根据市场价格、生态服务价值等信号作出及时的动态调整，使得粮食主销区补偿额度不能有效匹配主产区实际支付成本^［23］。例如当遭遇极端气候或国际粮价波动时，既有的定额补偿模式既无法缓解主产区面临的财政压力，也不能激励主销区建立有效的动态补偿体系，进而会削弱粮食产销区双方应对市场复杂环境的能力。

就长效运行机制而言，当前粮食主产区利益补偿主要依靠中央财政纵向转移支付和零星开展的省际间的对口协作，未能形成市场化、多元化的利益补偿渠道。其次是粮食产销区横向利益补偿组织架构临时化。现有跨省利益补偿的运行主要依托阶段性联席会议，而常设性协调机构与标准化工作流程的缺位，使得补偿协议的落实执行缺乏持续性的推进主体。更深层矛盾在于利益共享机制的结构性缺失，产销区尚未形成涵盖技术协作、产业联动的立体化合作网络，单纯资金转移难以转化为可持续的内生发展动力。这种运行模式的短期化特征难以形成跨周期稳定的长期的利益共同体关系。

四、构建粮食产销区省际横向利益补偿机制的实践进路

（一）建立多维补偿标准量化体系

针对粮食产销区利益分配失衡与补偿标准难以量化等深层次矛盾，需建立多维补偿标准的量化体系，多维标准量化体系的构建，需突破单一产量补偿模式，主要可从生态补偿角度和机会成本核算层面出发。生态成本可以通过遥感技术测算水土保持、碳汇功能等生态服务价值，结合气候与土壤差异分区域定价，实现生态价值的精准量化，为利益补偿机制的制定提供可靠参考依据。机会成本以主产区工业用地平均收益为基准，量化耕地保护导致的发展机会损失，动态调整补偿系数。通过精准核实、动态调整、差异补偿与技术验证四层架构，实现补偿标准的科学化与可操作性。此外，还需计算主销区因土地非粮化产生的超额收益，按比例提取补偿资金，破解主产区“种粮吃亏”与主销区“搭便车”双重困境，最终实现“谁受益谁补偿”原则的实质落地。

（二）明确责任分担与区域发展协同机制

种粮责任分担与区域发展协同机制的构建，本质上是通过制度创新打破“产区保粮吃亏，销区搭便车”的困境，是在明确保障国家粮食安全是产销区共同责任的法理基础上，运用市场化手段促进要素跨区域流动，其机制的科学设计需突破传统行政边界的约束，通过“权责量化—利益联结—动态均衡”的逻辑框架实现跨区域治理，最终实现”责任共担、利益共享”的可持续发展格局。

首先，可以基于空间权责匹配模型建立责任分担量化标准，具体做法是主销区的补偿责任根据其粮食调入量、耕地保护指标缺口及土地非粮化溢价综合确定，采用粮食安全贡献度指数（FSCI）进行动态测算。主产区的责任则聚焦耕地质量维护与产能提升，建立“红线约束—质量阶梯—产能增量”三重考核体系，将黑土层保护度、高标准农田占比及年度增产贡献纳入责任清单。区域发展协同机制需构建多层级联动架构，省级层面依托国家粮食安全产业带建设规划，具体表现为通过“飞地经济”模式推动主销区向主产区定向转移食品加工、仓储物流等产业链环节。同时，需设计市场化的风险共担机制，试点发行跨区域粮食安全债券，按主销区GDP占比分配认购额度，募集资金专项用于主产区农田生态修复；建立补偿资金蓄水池调节制度，当主销区土地出让收入增速超过某一特定值时自动提高补偿金提取比例，反之则启动产能补偿保险赔付，有效破解“责任悬浮”与“利益孤岛”的双重困境。

（三）完善制度供给与法律保障

在粮食产销区横向利益补偿机制的构建中，完善的制度供给与法律保障不可或缺，需以系统性立法、精细化制度设计与刚性化约束机制为核心，实现横向利益补偿机制从政策倡导向法治化运行的转型，形成市场主导、政府引导和法治护航的可持续机制。一方面，纵向立法层级贯通。修订《土地管理法》《农业法》等法律规章，增设“粮食主产区利益补偿”专章，明确主销区补偿的法定义务及量化标准；制定《跨区域生态补偿条例》，确立农田碳汇、水土保持等生态服务价值的计量方法与交易规则，赋予生态补偿协议法律强制力。另一方面，横向法律衔接协同。建立“基本法+地方条例+部门规章”的立体化制度供给体系。例如，在长三角生态绿色一体化发展示范区立法中嵌入耕地保护补偿条款，要求沪苏浙皖按粮食消费缺口比例分担补偿责任。此外，创新和完善制度供给，实行约束机制和激励机制，对未完成补偿义务的主销区，实施建设用地指标核减、粮食调运许可证限制等惩戒措施；对超额履行补偿责任的主销区，给予新增建设用地计划奖励、企业所得税减免等政策优惠，通过制度创新与法律保障协同发力，实现区域利益再平衡，最终构建粮食产销区的粮食安全责任共同体。

（四）强化监督考核与长效运行机制

当前，粮食产销区省际横向利益补偿的额度主要是依据粮食的净调出（入）量，但监测粮食流通的保障体系亟待加强和完善。强化监督体系的核心在于建立覆盖“补偿标准生成—资金流转使用—绩效产出评估”全链条的动态监测网络。一是依托遥感技术和大数据监测技术实时追踪粮食主产区耕地质量变化、主销区土地非粮化规模等关键指标，利用时空大数据模型自动比对补偿标准与实际生态损失的匹配度。二是开发区块链智能合约系统，将补偿协议条款代码化，通过链上自动抓取工业用地出让价格、粮食调运量等数据，触发补偿金计算与拨付指令，实现资金流向的分钟级溯源与异常交易智能预警。三是加强粮食产销区的直接联系和深度合作，确保粮食的稳定供给和畅通销售渠道。此外，绩效评估需要从不同维度出发，包含生态、产能以及基金补偿情况，确保各信息在不同部门和不同主体间共享，还需适时调整横向利益补偿政策和补偿标准，并注重保持政策的延续性，保证补偿机制的长效运行。

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基金资助

国家社会科学基金一般项目“高标准农田建设管护协同治理的契约与绩效研究”(24BJY165)