东西部协作增强脱贫地区内生发展动力：理论逻辑、现实困境与优化路径

Enhancing the endogenous development momentum of poverty-stricken areas through cooperation between the east and the west： theoretical logic， practical difficulties and optimization paths

摘要

东西部协作作为一项长期性制度安排，不仅对打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用，而且对西部地区发展具有重要的推动作用，也有利于进一步缩小区域发展差距、推行国内大循环战略、推进乡村振兴和共同富裕进程。在厘清东西部协作和脱贫地区内生发展动力理论内涵的基础上，阐述了东西部协作增强脱贫地区内生发展动力的理论机制。然而，东西部协作尚存在协作机制不完善、产业合作层次不高、人才支持力度不足、观念转变有待加强等问题，基于此，本文从完善协作机制、深化产业合作、强化人才支撑、促进观念转变四个方面提出了东西部协作增强脱贫地区内生发展动力的优化路径。

Abstract

As a long-term institutional arrangement， the cooperation between the East and the West has played an important role not only in winning the battle against poverty， but also in promoting the development of the western region. It is also conducive to further narrowing the regional development gap， promoting the domestic circulation strategy， advancing rural revitalization and the process of common prosperity. On the basis of clarifying the theoretical connotation of the collaboration between the East and the West and the endogenous development driving force in poverty-stricken areas， this article elaborates on the theoretical mechanism of enhancing the endogenous development driving force in poverty-stricken areas through the collaboration between the East and the West. However， there are still problems with the cooperation mechanism between the East and the West， such as incomplete cooperation mechanisms， low levels of industrial cooperation， insufficient talent support， and the need to strengthen conceptual transformation. Based on this， this article proposes an optimization path for the East and West cooperation to enhance the endogenous development momentum of poverty-stricken areas from four aspects： improving the cooperation mechanism， deepening industrial cooperation， strengthening talent support， and promoting conceptual transformation.

Graphical abstract

关键词

东西部协作 / 脱贫地区 / 内生发展动力 / 区域协作

Key words

East and west cooperation / Poverty-stricken areas / Endogenous development dynamics / Regional cooperation

一、研究背景

东西部协作是中央着力践行“两个大局”的伟大构想，通过倡导地方政府联结，助推横向资源转移和跨区域协同发展，进而解决东中西梯度发展不平衡矛盾的重大战略部署^［1］，在推动区域协调发展、促进共同富裕、增进民族团结等方面发挥了重要作用。自1996年以来，东西部各省市形成了以政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主要内容的结对帮扶工作体系，东西部协作地区资金、劳动力、技术要素流动不断加强。新时代以来，东西部协作形成了县级结对体系，在脱贫攻坚实践中发挥了重要作用^［2］。在全面脱贫后，2021年新一轮东西部协作启动，由原“一对多、多对一”调整优化为原则上一个东部省份结对帮扶一个西部省份的长期固定结对关系，形成了多层次、多形式、全方位的协作帮扶格局。在新的历史阶段，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，持续推进脱贫地区发展和群众生活改善。脱贫地区发展的推进方式要从“攻坚式”转向“常态化”，动能推力从外部政策推动转向内生发展动力驱动^［3］，实现单向帮扶向双向合作、输血式帮扶向造血式帮扶、阶段性减贫向可持续发展的转变。在此背景下，探究如何将作用于脱贫地区的外部力量转化为自主发展的内在动能，有序推动东西部协作赋能脱贫地区内生发展动力，逐步减少脱贫地区对政策的“扶持依赖”，是实现巩固拓展脱贫攻坚成果和推进乡村全面振兴的必然要求。

东西部协作的实施是由于改革开放后东部和西部发展的不平衡，随着近年来帮扶的结对关系不断调整，东西部协作政策的实施主要通过人的融合、经济融合和社会融合三个维度共同发挥作用^［4］。国外研究发现，条件现金转移支付在提高贫困人口瞄准精度和优化收入分配中作用显著^［5］。国内学者围绕东西部协作模式，归纳出“初始条件—政策牵引—催化领导—协作过程—监督问责”“东部市场+西部产品”等概念^［6⁃7］。东西部协作一方面通过“双向协同”^［8］，助力西部以技术吸收能力和产业链延申实现价值攀升，另一方面，利用“飞地经济”模式以帮扶双方共建产业园区为载体，通过利益共享^［9］，使西部从被动承接转向为主动选择产业转移。此外，东西部协作机制构建比较完善，已有“纵向激励约束机制”“横向政府间协同发展机制”“顶层设计机制”等^［1，10］，协同西部地区依托本地自然资源和特色产业，激活内生动力，提升自身造血能力^［11］。由此，东西部协作机制能够释放“倍增效应”^［12］，从而产生远超单独发展所能达到的“1+1>2”的经济社会效益。此外，针对中西部人才短缺，有研究认为构建内外部双循环人才队伍建设，并从对东西部科技人才交流项目的追踪发现，双向派驻比单向支援更利于知识沉淀和经验共享，促进区域创新能力提升^［13］，但东部管理经验需经过本土化改造才能有效转化为西部创新能力，否则可能产生“制度排异”影响协作效果。

学术界对“内生发展动力”的界定尚未形成统一共识。国外学者将其定义为“基于地区需求与内生潜力的自主参与式发展动力”^［14］。国内研究多聚焦于扶贫情境下的内生动力内涵，将其视为“与外力帮扶相对的概念，体现为个体能力与主观能动性的结合”^［15］。也有研究从心理学角度阐释，认为内生动力是“个体基于需求产生的自发发展能力与内部驱动力”^［16］。内生发展动力是能够使主体自身不依赖外部因素所能够维持发展的活力，包括主体的自我发展能力和意愿^［17］。总体而言，内生发展动力可理解为贫困主体在特定生存环境、文化背景及能力条件约束下，基于自身发展需求所萌发的主动变革意愿，以及为实现更高层次目标而付诸实践的行动力^［18］。研究显示，脱贫内生动力的发展受多重因素制约。外部约束方面，资源匮乏、自然条件恶劣及地理封闭性等客观限制，易导致脱贫群体在突破发展边界时反复受挫，进而形成消极的价值信念^{［19⁃20］}。文化与价值观方面亦存在深层影响，部分贫困地区因历史与地理因素形成“贫困亚文化”，表现为保守的生计方式、懒散态度及依赖心理，与现代致富伦理存在显著断裂^{［21⁃22］}。原深度贫困地区群众普遍受教育程度不高，教育水平的提升能够改变人的思想意识，进而阻断贫困代际传递，增强内生发展动力^［23］。

已有研究丰富和深化了东西部协作的理论内涵和实践路径，为本研究的深入分析奠定了良好基础。然而，已有文献聚焦东西部协作的机制模式，对脱贫地区内生发展动力的界定尚未形成统一共识，对东西部协作如何驱动脱贫地区内生发展动力的机制、形成逻辑与优化路径等方面的研究较为匮乏。基于此，本文着力探究东西部协作与脱贫地区内生发展动力的内涵与关联，深入分析东西部协作增强脱贫地区内生发展动力的理论逻辑，并结合当前脱贫地区内生发展动力的现实困境，提出相应的政策优化路径，以期多措并举，助推脱贫地区可持续发展。

二、东西部协作与内生发展动力的理论逻辑

（一）东西部协作的内涵与特征

1. 东西部协作的内涵

东西部协作是指我国东部发达地区与西部欠发达地区之间通过产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流等多种形式推进区域协调发展、协同发展、共同发展，逐步实现共同富裕的合作机制，是一项独具我国特色的区域发展、空间治理政策。东西部协作缘起于改革开放初期的“对口支援”实践，随着改革开放的深入，初步形成东部发达地区与西部欠发达地区之间的扶贫协作工作机制。2021年以后，在巩固脱贫攻坚成果与促进乡村振兴有效衔接的新阶段下，“东西部扶贫协作”改称“东西部协作”，协作目标从结对帮扶延伸到合作共赢，着力提升要素的双向流动，提高欠发达地区的内生发展动力，在共同富裕的目标驱动下推动可持续发展。

2. 东西部协作的特征

在推进乡村全面振兴的背景下，东西部协作呈现“多方协调、多域协同、主线共织”的特征。“多方协调”凸显主体力量的统筹性与全面性，“多域协同”凸显协作领域的深化与拓展，“主线共织”凸显效益与持续发展的兼顾，逐步形成资金、人才、技术等多要素流动，产业合作、科技交流、教育合作等多形式协作，经济、政治、文化、社会和生态等多领域拓展的全方位协作格局。

东西部协作有“多方协调”的特征。政府、市场与社会三大参与主体全局统筹、全员投入，确保东西部协作的全面性。从对口支援，到扶贫协作，再到新形势下的协作机制，政府作为主导力量通过政策引导、制度保障等形式从全局上谋篇布局。市场在政策指引下，通过产业转移、投资合作等方式发挥资源配置的核心作用。由于“对口支援”阶段在社会民生帮扶方面略有不足^［24］，东西部协作逐渐重视社会力量在教育、医疗等方面的作用发挥，重视从上至下全员投入。

东西部协作具有“多域协同”的特征。覆盖经济、政治、文化、社会和生态等多个领域，确保东西部协作的全方位、立体化。“对口支援”阶段，经济领域是主要的协作落点，通过产业转移、技术交流等形式帮扶欠发达地区；“扶贫协作”阶段，通过干部挂职、远程医疗等途径扩展到政治、社会等领域；乡村振兴新阶段下，更加注重脱贫地区内生发展动力的提升，如教育合作、绿色发展等方面。

东西部协作具有“主线共织”的特征。在创造经济、社会与生态效益的同时，确保东西部协作的持续性。近年来，东西部协作的治理理念、目标以及政策、措施的落地逐渐服务于两个区域之间的长期协作与可持续性发展，从“要素单向调配”转变为“要素双向流动”，从“输血式”帮扶转变为“造血式”协作，从“短期效益导向”转变为“长期可持续发展导向”。

（二）内生发展动力的内涵与构成

1. 内生发展动力的内涵

从狭义上看，内生发展动力指能使主体自身不依赖外部因素所能够维持发展活力，包括主体的自我发展意愿和能力^［25］，即主观发展动力及客观发展能力，强调由内而外的“内源性”动力。从广义上看，内生发展动力在狭义的基础之上，强调内源动力与外源联结的统一，将外部资源通过平衡和整合转化为主体发展的动力，立足内生、内外结合。从东西部协作机制的历史脉络看，主体深度协调、领域深广拓展、发展深层探索，由内生动力逐渐延伸出内生发展动力，突出内外要素协同作用，可持续性地增强协作区域的内生发展动力。对脱贫地区而言，内生发展动力是以外部各要素间的链接提高脱贫地区与脱贫群众的客观发展能力，同时通过外部要素的催化作用增强其主观发展动力，铸就“政府保障、市场支撑、社会催化”环环相扣的内生发展动力提升链条。

2. 内生发展动力的构成要素及相互关系

在新内生发展理论中，内生发展动力主要由政治、经济、社会、文化、制度及环境等要素构成^［26］，各要素间相互依存、协同作用。在东西部协作中，三大参与主体以“保障力、支撑力、催化力”合力形成脱贫地区与脱贫群众的内生发展动力，立足内生、转化外生，推动实现可持续发展。

第一，政治与制度筑牢保障力。政府通过顶层设计明确协作方向，建立东西部协作机制，确保资源向脱贫地区倾斜，通过优化现有制度、创新体制机制，建立健全长效机制，为脱贫地区提供持续性的政策红利和制度支撑。政治与制度保障促使营商环境、公共服务等实现进一步优化与提升，为企业投资兴业、人民安居乐业提供保障。

第二，经济与环境强化支撑力。东西部协作通过产业合作、技术交流等帮扶形式，培育脱贫地区的经济增长点，形成发展的动力支撑。东西部协作也通过修复生态和发展绿色产业等赋予要素本土性创造，为脱贫地区提供发展的资源支撑。在经济与环境的双重支撑下，社会效益也能有效发挥。经济的向好态势一定程度上能提升政府及群众对于发展的信心，同时生态环境的宜居宜业也从某些方面催发了社会幸福感、满足感的提升，从而实现经济、社会、生态的三效发挥，增强脱贫地区的发展韧性。

第三，社会与文化激发催化力。东西部协作既改善脱贫地区物质层面各类条件，也通过文化交流等方式增强脱贫群众的文化自信。物质与精神层面的双重催化，为脱贫群众自身的主观发展意愿及客观发展能力注入了动力，从而构筑起脱贫地区政治与制度、经济与环境的发展基底。

（三）东西部协作增强内生发展动力的理论机制

新内生发展理论强调“外生促内生”和“内外联动”，在平衡和整合了特定地域的内部和外部资源后，利用自身资源来获取外部资源，将所有外部干预转化为内部发展和建设的动力。脱贫地区的内生发展动力来源离不开区域协作，因此，如何依托东西部协作通过资源互补、产业提升、人才交流和观念更新等机制，激发脱贫地区的发展活力，实现脱贫地区的可持续发展，是本文分析东西部协作影响脱贫地区内生发展动力的基本理论框架。

第一，东西部协作通过资源互补提高脱贫地区要素配置效率，提高脱贫地区内生发展动力。比较优势理论指出，区域分工应基于资源禀赋差异，通过交换互补实现整体效率提升。市场主导论强调了市场在稀缺资源配置中发挥主导作用，认为欠发达地区需要通过与外部市场进行交换来获取短缺的要素和产品，提高要素配置效率缩小发展差距^［27］。内生式发展理论则提出，在内生发展途径上注重建构各类整合资源从而实现社会各界动员的平台和结构，实现内生源可持续发展。基于以上理论，东西部协作可以促进资源的优势互补，提高脱贫地区要素配置效率，从而增强脱贫地区内生发展动力。

东西部协作不断改善要素流动和资源配置模式，实现两地区域优势互补、要素双向流动。一方面，东西部协作构建了脱贫地区资源输入的制度化通道^［2］。东西部协作在产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会动员、消费协作等方面开展交流合作，推动资金、技术、人才、教育医疗资源等向西部流动，并持续深化东西部协作考核评价。政策的引导和保障形成了要素流向欠发达地区的制度化通道，驱动要素资源配置效率最优化和效益最大化，为脱贫地区全面协同发展注入新的增长动力。另一方面，东西部协作构建了东西部要素流动的市场化机制。东部地区在资本、数据、技术、知识等方面有着显著优势，而西部省市则拥有丰富的自然资源、清洁能源、劳动力和市场潜力，两地地理距离远、发展差异大，需求层面的产品偏好和供给层面的禀赋结构均不相同，比较优势差异显著。东西部协作通过特色产业培育、深化消费协作，推动构建要素跨区域双向流动的市场化机制^［28］，形成了东西部地区生产要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合的发展模式，趋势单向帮扶向双向资源互补转变，提高脱贫地区的自主发展能力。

第二，东西部协作通过产业协调提升脱贫地区经济发展韧性，提高脱贫地区内生发展动力。区域经济韧性理论强调了经济韧性体现为区域抵抗冲击并实现转型升级的能力，依赖产业多样性和适应性^［29］。经济韧性的演化论视角提出，经济韧性是区域历史遗产和外界环境影响而不断自我强化表现出的路径依赖，而产业结构、生产关系组织等便是其路径依赖的构成部分^{［30⁃31］}。迈克尔·波特的产业集群理论也指出地理集中的产业链上下游协作可降低交易成本，激发创新活力，提升区域竞争力。但是，根据重构增长理论，新产业很难在没有任何基础的情况下在区域内部凭空孕育出来，它必基于资源、知识禀赋和技能经验的重组^［32］。基于以上理论，东西部协作可以促进脱贫地区产业转型升级，形成脱贫地区特色的竞争优势，从而提高脱贫地区经济韧性和内生发展动力。

产业振兴是乡村振兴和脱贫地区内生发展动力提升的重中之重。一方面，东西部协作推进脱贫地区产业集群打造。东西部协作双方共建产业园区，动员大量东部企业到西部投资办厂，并通过强化链主企业招引，集聚上下游企业，升级传统特色产业，推动脱贫地区形成了多个产业相互融合、众多类型机构相互联结的产业集群，形成了强抗风险能力的规模效应，提高脱贫地区经济韧性和内生发展动力。另一方面，东西部协作推动脱贫地区特色产业提升。东西部协作双方深入挖掘西部地区“土特产”资源，建设一批特色产业基地，帮助延链补链强链，融合农文旅、贯通产加销，促进特色产业全链条发展壮大。同时，东西部协作促进了特色产业实施主体能力的提升，人才选派、交流培训等方式提升脱贫地区人才能力，解决脱贫地区特色产业“谁来发展”的问题。特色优势产业培育为脱贫地区发挥比较优势、融入全国市场创造了条件。

第三，东西部协作通过人才交流推动脱贫地区技术与制度革新，提高脱贫地区内生发展动力。人力资本理论指出，由教育和技能培训构成的人力资本管理可以使人力和物力发挥更好的效用，是经济增长的核心动力。知识溢出理论提出，知识不同于普通商品之处在于知识具有溢出效应，知识溢出和经济增长有密切的联系。然而，技术知识大都属于显性知识，所以知识溢出在空间范围上是受限的。同时，知识溢出的效应与接受溢出经济主体认知、吸收和应用新知识的能力有关，这种吸收和应用新知识的能力取决于接受主体必要的预备知识。此外，制度变迁理论把制度因素纳入解释经济增长中来。制度演进依赖行动者的认知更新与利益博弈，外来冲击可加速变迁。而制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁。

人力资本的优化和技术的进步是区域内生发展的动力。一方面，东西部协作人才交流推动脱贫地区技术内化。东西部协作通过专技人才交流、专业人才培训、组团帮扶等方式，破除了知识溢出的空间限制。同时，东西部协作的教育、医疗帮扶不断提升西部地区群众的认知能力、吸收和应用新知识的能力，增强了知识溢出的吸收和内部转化。由此，东西部协作推动两地人才交流、资源共享，促进脱贫地区的技术内化，形成了良好的东西部人才协作工作格局。另一方面，东西部协作人才交流促进脱贫地区治理体系现代化。东西部协作过程中的互派干部、政府交流等环节促进东西部政治治理体系相协调，用组织化手段降低制度变迁的成本，提升西部地区政策制定者的认知与利益博弈，促进西部地区治理体系和干部治理能力的优化。在东西部协作的趋势下，西部地区不断学习东部治理经验、不断营造良好政治环境、不断促进治理体系现代化，为西部发展提供了有力组织保障，增强脱贫群众发展致富的信心，提高脱贫地区的内生发展动力。

第四，东西部协作通过观念更新转变脱贫地区发展主体意识，提高脱贫地区内生发展动力。从致贫研究理论出发，社会规范视角下的亚文化和个体的内生偏好成为理解内生发展动力影响因素的两种主要理论逻辑^［22］。前者将内生发展动力的讨论置于制度、文化、环境等宏观社会规范因素的解释和分析范畴，将脱贫地区内生发展动力匮乏或不足理解为社会亚文化的产物；后者则认为减贫取决于个体的动机、态度、价值观念、思想意愿、思维和行为模式等^［33］。部分西部欠发达地区由于受到社会历史文化和地理空间的限制，形成了群体性或区域性的亚文化，呈现出保守的生计方式、懒散的生活态度和“等靠要”思想严重等文化特征，其生计文化难以与现代市场经济发展相契合，谋求发展的内生动力不足^［21］。

东西部协作从地区和个体两个层面推动脱贫地区发展主体意识转变。一方面，东西部协作促进脱贫地区移风易俗。东西部协作通过教育帮扶、科研合作、人才联合培养、学术交流等方式，在相互交往、交流、协作中了解彼此的风俗习惯、特色文化，有利于脱贫地区移风易俗、树立良好社会新风，自发产生内源性改革需求，提高脱贫地区内生发展动力。另一方面，东西部协作促使脱贫群众解放思想。教育领域东西部协作通过引进先进的教育理念、建立现代教学课程体系、建设现代化教育辅助设施、加大东西部教师交流等举措改善脱贫地区学校办学条件，提升脱贫地区人口的认知能力。同时，东西部协作建立的异地劳务交流和培训机制，使脱贫地区群众扩大视野，解放思想，不断通过学习提高思想觉悟和认知能力，增强自我奋斗意识。

三、东西部协作增强脱贫地区内生发展动力的现实困境

（一）协作机制不完善：政策衔接不畅与利益共享失衡

东西部协作开展整域性帮扶并在省市县层面形成一对一关系，是中央推进乡村全面振兴战略部署的重要举措^［1］。东西部协作在取得显著成效的同时，其运行机制中的矛盾也随之逐渐凸显，这些问题体现在政策衔接、利益分配、考核机制等维度，反映出传统行政动员模式与现代化治理需求之间的制度性错位。

1. 政策衔接存在制度性断层

东西部协作虽然构建了“中央统筹设计—省负总责推进—市县具体落实”的纵向治理框架，但是在横向政策协同机制存在缺位风险。东西部地区由于发展水平、产业结构、资源禀赋等差异较大，在制定政策时往往从自身发展需求出发，容易缺乏充分的沟通和协调从而导致地区间政策协同不足。而在同一地区内部，不同部门在推动东西部协作工作时，也会存在部门间政策协同不足的问题。例如，当东部产业转移政策与西部地方性规制冲突时，由于缺乏跨区域政策适配的弹性机制，地方政府只能通过“变通执行”来消解制度摩擦。每个环节和部门可能因为对政策的理解不同、利益诉求不一致等原因，导致政策在传递和执行过程中出现偏差，进而出现政策在传递和执行过程中出现偏差的“执行漏斗”现象。

2. 利益共享呈现非对称性失衡

东西部协作利益性联结机制又囊括利益共享机制、风险共担机制等^［1］，在现行协作机制中，西部地区在产业协作中往往处于“被动承接者”地位，既缺乏对项目收益分配的制度化保障，又难以规避市场风险转嫁。此外，短期化帮扶导向与长效化发展需求存在根本性冲突，东部资本、技术等要素输入多采取“输血式”介入，产业协作未在西部产业中形成紧密的联系和协同发展，各个环节的收益相互独立，没有形成统一的发展合力，收益分散在不同的项目和领域，无法实现资源的有效整合和协同放大。

3. 项目监督考核机制存在多重困境

第一，东西部协作项目由专业验收单位与审计单位承担监督职责，但他们与项目成效并无直接利益关联，进而容易诱发传统项目制下的道德风险。第二，监督单位使用统一的标准进行验收，而西部协作项目情况复杂多样，单一的考核标准程序难以适配所有协作项目，导致监管推进困难。第三，监督单位对实施项目情况可能不甚了解，对于项目规划与当地群众需求脱节的地方，以及个别基层干部的非正当逐利行为，有时难以及时纠偏^［34］。

（二）产业合作层次不高：产业链短与同质化竞争

东西部产业合作作为区域协调发展的重要抓手，在推动脱贫地区经济发展方面取得了一定成效，但在实践中仍面临合作层次不高、产业链条短、附加值低以及同质化竞争等突出问题。

1. 产业链条短且附加值低

东西部产业协作多集中在初级农产品加工和劳动密集型产业，例如“订单生产型”协作仅实现保底收购，未能延伸至深加工和品牌化环节。西部地区在承接东部产业转移过程中，往往局限于初级加工和低端制造环节，缺乏完整的产业链配套，导致上下游衔接不足，难以形成产业集群效应。东西部产业合作多聚焦于资源开发和初级产品加工，缺乏高附加值环节的深度合作，使得西部地区在产业分工中处于价值链低端，难以实现经济效益的最大化。

2. 同质化竞争问题突出

部分脱贫地区在产业选择上缺乏差异化定位，盲目模仿东部模式或周边地区的发展路径，导致产业结构趋同，市场竞争加剧。从具体实践而言，一些脱贫地区选择发展相似类型的旅游项目或农产品加工，不仅未能形成区域特色，反而加剧了资源浪费和内耗。

3. 市场对接不足

一方面，东部地区产业转移与西部当地产业规划易脱节。东部企业在进行产业转移时，可能未充分考量西部地区的资源禀赋、市场容量与消费特点等，导致引入产业与当地产业无法形成良好协同效应，甚至出现冲突。另一方面，西部地区尤其是脱贫地区消费产品供给难以满足东部市场需求。西部地区产品在品质、种类、品牌影响力等方面存在不足，无法有效对接东部消费市场的多样化、高品质需求。

（三）人才支撑力度不足：结构性短缺与流失严重

东西部人才交流，在推动脱贫地区内生发展方面发挥了积极作用，但由于东西部发展的现实差距以及配套人才留任机制的缺位，从而使西部持续发展在实践中仍面临数量不足、结构不合理以及留不住人才等突出问题。

1. 人才数量不足且结构失衡

在数量上，尽管东西部协作通过干部挂职、技术支援等方式输送了一定数量的人才，但脱贫地区的人才总体规模仍难以满足对各类专业人才的迫切需求，尤其是在教育、医疗、科技等关键领域，人才缺口尤为明显。从外输入的人才数量难以增加，而相较于东部发达地区当地的教育资源、培训体系和企业自身的培养能力又存在不足，无法满足对人才数量的需求。在结构上，现有的人才交流多以短期支援为主，高端技术人才和管理人才的比例偏低，导致人才供给与地方发展需求之间存在错配，难以有效支撑西部地区产业升级和创新能力提升。

2. 人才流失问题严重

由于西部地区在生活条件、职业发展空间、公共服务水平等方面与东部存在较大差距，缺乏竞争力难以吸引和留住高层次人才，许多交流人才在服务期满后会选择返回原籍或流向发达地区，导致脱贫地区难以形成稳定的人才储备。人才交流项目的长效性不足，缺乏对人才扎根西部的系统性支持。这些问题根源在于区域发展不平衡、政策支持力度不足及人才激励机制不完善。

（四）观念转变有待加强：依赖心理与内生动力不足

脱贫攻坚期间，脱贫地区干部和群众的思想观念有了较大转变，然而，部分干部和群众的思想观念未能与时俱进。东西部协作的推进过程中，观念转变问题成为制约脱贫地区内生发展动力的重要阻碍之一。

一是思想观念固化。部分脱贫地区的干部群众长期受“等靠要”思想影响，习惯于依赖外部帮扶，缺乏主动谋划和参与的意识，导致协作项目的可持续性和实效性受到限制。这种观念的固化，既源于长期以来“输血式”帮扶模式的历史惯性，也与脱贫地区在人才、技术、管理等方面的能力建设滞后密切相关。

二是发展方式存在路径依赖。长期存在的区域发展差距，进一步加剧了部分干部群众对本地发展潜力的信心不足，脱贫地区在产业选择和发展路径上倾向于短期见效的项目，而忽视了长期培育本地特色产业的重要性。在具体实践中，部分脱贫地区帮扶产业未能充分考虑资源适配、市场变化、产业可持续等因素，导致一些东西部协作帮扶产业未能有效发挥联农带农作用，部分帮扶产业甚至出现闲置、停产、亏损等情况。

三是社会力量尚未形成合力。目前，东西部协作产业项目主要依赖政府单向推动，这种单一主体的主导模式导致市场与社会力量长期处于边缘化状态。社会力量参与度低，制约协作效能提升。究其根源在于政策性发展制度，先天的制度性和机制性双重矛盾，协作项目过度强调政治任务完成度，致使产业规划与区域经济禀赋产生脱节。在政府主导的协作模式中，东部企业常因行政指令而非市场规律参与投资，造成供需错配与资源浪费，同时抑制本土市场主体发展空间。此外，跨区域协作的政策衔接断层与更高的制度性交易成本，进一步地削弱了社会资本参与动力，形成“政府热、市场冷”的持续性张力。这些制度缺陷共同构成社会力量参与协作的阻碍。

四、东西部协作增强脱贫地区内生发展动力的优化路径

（一）完善协作机制，建立健全东西部协作的政策体系

完善协作机制是增强脱贫地区内生发展动力的基础。第一，建立健全东西部协作的政策体系。中央政府应制定更加精准、细化的政策，明确东西部协作的目标、任务和责任分工。地方政府应根据本地实际情况，制定具体的实施方案，确保政策的有效落实。建立政策评估和调整机制，及时总结经验优化政策内容。第二，建立健全利益联结机制。东西部协作应注重互利共赢，建立长期稳定的合作关系。可以通过共建产业园区、联合开发资源等方式实现利益共享。完善利益分配机制，确保脱贫地区能够获得合理的经济收益，增强其自我发展能力。第三，完善考核评估机制。建立科学的考核指标体系，将东西部协作成效纳入地方政府绩效考核范围。考核内容应包括经济指标、社会效益、生态效益等多个方面，确保协作的全面性和可持续性。加强过程监督和结果评估，及时发现问题并加以改进。

（二）深化产业合作，推动东西部产业优势互补与发展

深化产业合作是增强脱贫地区内生发展动力的关键。第一，在推动东西部产业优势互补过程中，东部地区应发挥资金、技术、管理等方面的优势，帮助西部地区发展特色产业。西部地区则应充分利用自然资源和劳动力优势，承接东部产业转移，形成优势互补的产业格局。通过加强与东部地区在技术、资金和市场方面的对接，脱贫地区可以继承和发展适合当地实际的主导产业，实现产业结构的优化升级。第二，促进产业错位发展。东西部地区应根据各自的资源禀赋和发展条件，选择适合的产业发展方向，避免同质化竞争。可以通过建立区域产业协调机制，统筹规划产业布局，实现差异化发展。鼓励企业跨区域合作，形成产业链上下游的协同效应。第三，延伸产业链条，提升产业附加值。东西部协作应注重产业链的延伸和升级，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。通过共建研发中心、技术创新联盟等方式，提高脱贫地区产业技术水平。大力发展农产品深加工、文化旅游等产业，提升产品附加值，增加就业机会，促进农民增收。

（三）强化人才支撑，加大东西部人才交流与培养力度

强化人才支撑是增强脱贫地区内生发展动力的重要保障。第一，加大东西部人才交流力度。建立健全干部和人才双向挂职、交流学习机制，促进东部地区优秀干部和专业技术人才到西部地区挂职锻炼，同时选派西部地区干部和人才到东部地区学习先进经验，也可以吸引东部地区高层次人才为西部地区服务。第二，创新人才引进和培养机制。制定更加灵活、优惠的人才政策，吸引各类人才到西部地区创业就业。通过设立专项基金、提供创业补贴等方式，鼓励高校毕业生、返乡农民工等群体到西部地区发展。加强本地人才培养，建立健全职业教育体系，开展针对性强的技能培训，提高本地劳动力的就业能力和创业水平。第三，营造良好的人才发展环境。完善人才服务体系，为人才提供住房、医疗、子女教育等方面的保障。建立人才激励机制，对在西部地区做出突出贡献的人才给予表彰和奖励。优化营商环境，为人才创新创业提供良好的政策支持和服务保障，增强人才的归属感和获得感。

（四）促进观念转变，增强脱贫地区干部群众的发展信心

促进观念转变是增强脱贫地区内生发展动力的内在要求，树立新观念有助于打破传统思维的束缚，鼓励脱贫地区积极适应经济发展的新趋势。第一，加强思想引导。通过多种方式，如宣传教育、典型示范等，帮助脱贫地区的干部和群众树立新发展理念，增强市场意识、创新意识和竞争意识。脱贫地区可以组织干部群众到东部发达地区学习先进的发展经验和成功案例，激发脱贫地区干部和群众的内生发展动力。第二，激发干部群众的内生发展动力。建立健全激励机制，鼓励干部群众积极参与本地发展是必要的措施。通过设立创业基金、提供技术指导和支持等方式，帮助有能力的群众自主创业，推动当地经济的发展。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，调动党员干部的积极性，带领群众共同致富。第三，增强发展信心是推动观念转变的重要环节。通过宣传脱贫攻坚取得的成就和东西部协作的成功案例，可以增强干部群众对未来的信心。建立健全容错机制，鼓励干部群众大胆尝试、勇于创新，营造一个包容的环境。加强心理疏导和情感支持，帮助干部群众克服畏难情绪，保持积极向上的精神状态，使他们能更加坚定地参与到脱贫和乡村振兴的实际行动中来。

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基金资助

国家社科基金西部项目“东西部协作增强重点帮扶县内生发展动力的效果评价与路径优化研究”(24XGL031)