2021年6月， 党的历史上第一次以中共中央文件的形式印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》
11 2021年6月15日，在中国共产党成立100周年、人民检察制度创立90周年的重要历史时刻发布《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。
（以下简称《意见》）， 该《意见》是在我国进入新时代全面依法治国的背景下颁布的， 背后包含和体现着深厚的逻辑“必然”。新时代社会主要矛盾观照到法治领域， 即体现为人民日益增长的法治需求同法治不平衡不充分的发展之间的矛盾。作为国家的法律监督机关， 检察机关在化解法治矛盾的新时代主题中需要以根本矛盾为主线， 涵摄打击犯罪与人权保障、 权力制约与利益代表等多维元素的检察权运行， 在体制承继与国家治理的辩证中形成新时代检察机关法律监督的多值逻辑。那么， 新时代检察机关法律监督逻辑该如何体系化表达， 检察机关法律监督逻辑如何在政治层面、 法理层面、 历史层面和功能层面达到有机统一， 就成为新时代检察基础理论应当关注的课题。有鉴于此， 本文在价值演进、 权力定位、 结构变迁、 职能统合维度对检察机关法律监督的政治逻辑、 法理逻辑、 历史逻辑、 形式逻辑进行体系阐释， 以期促进新时代检察基础理论的进一步完善。
1 价值演进的政治逻辑
政治是包含价值判断的活动， 价值是政治行为的应然性规定， 法或者公权力的价值演进遵循和服从于特定的政治逻辑， 属于“政治视野内部的问题”
［1］。我国的检察机关不仅是司法机关， 更是人民代表大会制度下内生型监督要求中必然的政治安排。我国新时代的政治形态对于检察制度和检察权运行的政治要求， 最终都将通过国家权力结构对于检察制度和检察权运行的内在要求得以体现。
1.1 治理型司法框架下的法律监督
国家治理现代化与法治文明具有根本的一致性， 国家治理现代化与法治现代化内在地结合在一起。全面依法治国是国家治理现代化的基本前提， 法治现代化是国家治理现代化的应有之义和必然要求。法律价值的政治逻辑之下， 司法被赋予治理型司法的内涵。治理型司法既是治理以法治方式实现的必然结果， 也是司法自身理念、 程序机制、 目标全面体现治理之精神要旨的新时代的产物。
在新时代， 治理型司法逐渐生发出“协同” “能动”等显著特征。司法协同是在公权力系统中建构有效的治理结构， 治理秩序的形成更多依赖于治理主体间行为的协同， 其通过构建协调、 同步的机制来推动多元治理的实现。不同主体法律意义的博弈日渐普遍， 产生了宏观法治系统在运行中协同的需求。中观层面， 当前我国正处于刑事诉讼协同模式变革的“大转型时代”
［2］。以审判为中心的刑事诉讼制度、 认罪认罚从宽制度、 刑事司法与行政执法衔接机制都是不同治理主体以治理效益最大为目标围绕刑事诉讼展开的有序的治理结构的重组。
能动司法是形式法治发展到实质法治阶段的特征要求。尤其是检察权作为融合了法律监督、 案件审查、 公益代表等多元权能的公权力， 客观上产生了以主动的履职方式回应上述权力运行的现实需求。能动主义也来源于司法固有的政治性和不同司法权的功能预设、 权力属性。因此， 检察机关应关注将检察权运行自觉服务于国家的经济社会发展大局， 服务于党在现时代的根本任务和历史目标。能动司法之下， 司法便宜主义作为司法法定主义的必要补充， 是平衡法律效果与政治效果的软性治理因素。刑事诉讼中， 司法便宜也作为检察主导的客观条件， 成为检察程序权、 实体权力变量产生的因素。
1.2 均衡型司法范式下的法律监督
“不平衡”是新时代社会主义矛盾的主要原因之一， 司法领域普遍存在的不平衡现象使得政治发展的民主化进程面临现实阻力。权利的存在（尤其是人权保障等宪法性权利）及其设计， 经由政治而为公共生活提供了一个框架。以权利失衡为核心， 司法发展的“不平衡”成为政治民主化面临的主要矛盾。法治体系的均衡战略
［3］之下， 均衡型司法应势而生。系统均衡、 制度均衡、 发展均衡的“面向均衡的法理思想创新”
［4］成为新时代均衡型司法的理论先导。
均衡型司法范式， 就是要紧紧围绕“权利”之法治内核解决法治发展不平衡的问题。将宪法权利分化至不同部门法的具体权利实现之中， 权利通过不同性质的实体和程序法律得以保障。申而言之， 就是要将社会主要矛盾转化为法律关系中的具体问题。各种具体问题， 则主要产生于法治进程中权利保障不平衡问题。均衡型司法就是通过规则之治保障权利实现的差异最小化， 让权利保障在不同地域、 不同群体之间实现均衡， 让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。司法均衡是解决发展不平衡在法治领域的重要面向， 保障权利是将来共同富裕目标得到实现这一事实在法治层面的体现
［5］。
均衡型司法相应也存在于权力制约监督方面。司法权要实现对不同权力制约监督的“势均力敌”， 如此才能形成良好的政治生态， 才能创造权利保护的权力空间。作为宪法定位的法律监督机关， 检察机关在诉讼中通过程序对审判权形成较为严密的制约监督， 但是对于行政权的制约监督却相当有限。因此， 《意见》要求“全面深化行政检察监督”， 开展行政争议实质性化解工作。检察职能调整不断丰富法律监督的内涵， 检察职能调整背后的一个关键因素就是检察机关的政治性。我国检察机关开展行政争议的实质性化解， 本身也就是承担政治任务的重要体现。
权力的价值演进历来遵循特定的政治逻辑， 作为一个政治机关， 新中国成立以来检察机关就一直承担着各个时期特殊的政治任务。当前， 检察机关法律监督始终以政治为引领， 将党的领导贯穿于检察权运行之中， 坚持政治性与业务性的有机融合， 充分考量政治因素和政治效果， 让业务工作更深更实地体现政治要求。新时代， 治理型、 均衡型司法就是遵循一定的价值谱系， 实现党对检察事业的绝对领导， 保证党的领导、 人民利益、 检察权力三者的根本统一， 这符合中国特色社会主义制度下国家发展与政治引领的规律。
2 权力定位的法理逻辑
作为法律和法治框架下的一项权力， 检察权的权力定位必然内涵着特定的法理逻辑， 并保持着权力定位在法教义学层面的基本规范。权力在法理层面展现何种逻辑， 不仅是厘清检察基础理论中元问题的前提， 也为国家治理现代化目标下检察机关法律监督的理论与实践状态提供了基本的遵循。
2.1 逻辑基点上以法律监督为面向的检察权一元论
逻辑基点是理论体系中涉及基本问题的核心范畴， 其核心地位的产生是基于该范畴对体系本身的区别性规定发挥主要作用。检察基础理论中， 检察与监督是一对基本的范畴， 检察与监督的关系是检察研究的基本问题。检察和监督的关系问题是检察理论与实践无法绕过的问题， 是分析其他中国检察理论与实践问题的前提和基础， 更是不同学术观点乃至派别得以分化的理据。法律监督与检察权的关系问题成为在理论与实践、 宏观与微观、 本体与运行的各个方面制约检察发展的理论元问题
［6］。毫无疑问， 检察和监督作为两个核心范畴成为检察基础理论的逻辑基点。
以检察的制度承继、 宪法的实然规定以及检察的实际构建为蓝本， 抽象出理论上的法律监督一元论与检察权一元论之争。长期以来， 关于检察权的分析和阐释更多地被纳入法律监督的理论框架， 并形成一种相对固化的理论趋向。然而， 这种理论趋向却在理论分析与实践建构方面面临难以克服的矛盾。从规范分析的角度来看， 一元化的属性问题研究同检察权力结构的复杂体系之间是存在矛盾的
［7］， 法律监督的历史传统与新时代检察工作的时代方位、 社会主要矛盾转化对检察工作的影响， 存在哲学上的矛盾
［8］。因此， 以法律监督为特色的检察权一元论则更具理论解释力和包容性， 实践上引领力和开放性更强。从文本的规范分析看， 《人民检察院组织法》第二十条将逮捕权、 公诉权和诉讼监督权、 执行监督作为不同的权能分别列举。从权力属性的规范分析看， 检察权统合了审查、 侦查（调查）、 制约、 救济等不同权力属性的权力。对于检察基本问题的规范研究， 一方面恪守实在法固有的逻辑性， 另一方面又超越文本以规范的认知体系探求立法背后的法理逻辑。
2.2 逻辑关系更加符合检察权实现国家治理的定位
检察第一位的检察与监督逻辑关系， 展开分化出三个方面的理论与实践问题： 第一， 更加符合检察权在实现国家治理的时效要求， 即检察权目标的时代性。新时代国家治理结构中， 检察机关以法律监督为特色承载着利益保护等“直接的”治理功能。以公益诉讼为例， 尽管作为客观诉讼， 行政公益诉讼应着眼于行政违法行为的监督， 但其主要治理功能更体现在追求公共利益的直接保护方面。
第二， 更加符合检察权在实现国家治理的结构功能， 即检察权配置的开放性。对于检察权配置， 规范主义前提下不排斥经验主义的现实考量， 尤其是国家治理大背景下检察权发展出的权力变量的侧面。这与检察权一元论的定位之下所贯彻的检察权能开放性密切相关。国家治理的宏大叙事中， 法律监督顺应治理结构的变革产生适应性变化， 法律监督超越于诉讼监督同时又不同于一般监督， 朝着“有限的一般监督”的方向逐渐演变。
第三， 更加符合检察权在实现国家治理的方式要求， 即检察权运行的一体性。在法律监督为特色的检察权一元论的定位之下， 遵循诉讼与监督的客观关系， 寓监督于诉讼之中， 诉讼最终回归监督。任何权力的监督形态的形成都有其特定的路径依赖， 检察机关的法律监督必须与诉权有机结合， 在监督中办案， 在办案中监督， 建立“主导作用”与实质的处分权之间的联系， 唯有如此， 检察机关的主导作用才得以形成： 一方面， 借助诉权的刚性形成“具有法律属性的监督”； 另一方面， 将监督问题转化为诉讼程序或法律关系中的问题。
3 结构变迁的历史逻辑
权力的发展是一个不断的历史扬弃的过程， 关涉权力的研究首先是一种历史学角度的研究。历史发展而言， 中国检察制度是学习借鉴大陆法系的公诉制度和苏联检察的监督思想， 吸收中国古代法治和英美法系的自由主义的精髓， 结合中国国情从而形塑出中国特色社会主义理论体系下的检察制度。进入新时代， 叠加改革中检察权职能的减赋、 结构的重塑， 都是置于国家治理体系和治理能力现代化整体目标下思考国家机构“权能和效率”的产物。
3.1 宏观层面的公权力发展史角度
检察权是国家公权力的有机组成部分， 检察权的发展从属于整体国家公权力的发展规律、 特征与需求。随着权力制度的发展， 不同国家公权力之间不再墨守严格的界限， 权力的机构垄断开始松动， 甚至同一种权力被配置于不同的国家机构， 参与国家治理的工具理性主义下权力逐渐形成协作的共同体。法律监督权无法挑战三权的普适性划分
［9］， 而三权分立权力结构下国会最高监督权对于行政权侵害公民权利和公共利益的行为的监督具有深度局限， 第四权的概念开始勃兴。世界范围内伴随着公权力尤其是行政权的扩张， 公权力制约、 监督的意识和要求也不断增强， 监督性权力的强化成为公权力演化的趋势。有的是创设新类型的监督性权力， 有的是赋予原有制约性权力以更加典型的监督性权力。由于检察权天然的调节性权力特征， 无论是何种权力结构中、 何种性质的检察权， 都成为权力体系中最具变量的权力， 监督功能的权力也往往会赋予检察权。新世纪以来域外国家的检察权， 尤其是三权制约体制中的检察权事实上也承载着愈来愈广泛的监督权。
3.2 中观层面的世界刑事和检察发展史角度
世界范围内刑事实体法与程序法发展史与检察发展史互相影响， 相互塑造。预防主义刑罚观的勃兴， 强调从犯罪预防尤其是积极一般预防的角度预防犯罪对不同司法权的功能产生影响。起诉便宜主义之下轻罪治理的趋势不断得以强化， 辩诉交易、 认罪认罚从宽等新型刑事诉讼制度、 程序兴起并在实践中获得顽强生命力， 刑罚替代措施被广泛使用。世界范围内的“放弃审判制度”盛行， 检察权的权力重心不断前移， 检察官的主导责任不断强化， 其“准法官”角色逐渐形成。刑事诉讼中检察官的主导地位、 “诉讼资源的调控者”
［10］地位或“守门人”角色、 “法官前的法官”角色均体现为主流的发展趋势。刑事司法制度的发展决定和推动了刑事诉讼中各方主体的角色调整与重塑， 检察官权力和责任的发展俨然成为趋势。正像一些国家刑事司法与检察制度之间所呈现出的一种决定与被决定的关系， 如当前的德国， 刑事诉讼制度改革有一种明显的趋势， 即从强调法定原则转向构建更加强大和更加独立的检察机关
［11］13。
世界检察制度自身也顺应制度规律展现出多重特征融合。在本世纪之初， 随着国际局势趋于更为紧密的一体化发展， 许多国家的检察制度与检察实务也随之经历了变革。检察官所扮演的角色进一步扩展， 传统的执法司法权力运行机制也在迎接新时代的转变。在转变中， 英美法系与大陆法系之间原本泾渭分明的界限也逐渐消解， 各国也在创新发展中相互学习， 形成了一种更为灵活多元的法律实践模式以匹配现代化的需求。其中， 最为明显的融合性特征， 同时也是现代国家检察制度和检察权构建的显著趋向， 就是不断丰富和日益完善的检察机关法律监督功能， 使得检察权能在诉讼领域之外辐射到广泛的国家和社会治理领域。权力的发展趋势由权力的量、 质共同决定， 权力的量主要取决于权力的种类， 权力的质则由每一项权力的决定权、 裁量权的比重决定。据此标准， 检察权的权能总体呈扩张趋势， 具体体现为职能方面整体的量的增长和质的跃迁。
3.3 微观层面的检察职能史角度
无论从宏观层面还是中观层面， 历史都将微观层面的检察职能调整推到一个空前活跃期。域外， 检察职能的调整较为普遍。同样， 中国检察权在叠加改革中处于变化频率的高点。从权力类型看， 侦查权逐渐限缩， 诉讼监督权作为常量得以发展， 诉权不断扩张。其中， 诉权扩张一方面体现为以公益诉讼为主要内容的诉权类型的增加， 另一方面体现为认罪认罚从宽体系中检察机关不起诉裁量权的实质发展。从权力领域看， 检察机关的法律监督职能由诉讼监督向非诉讼监督领域， 尤其是向行政检察和立法领域不断拓展， 整体而言监督性的检察职能建设受到顶层设计的关注并取得实质进展。客观上， 社会生产力水平和社会基础、 体制基础成为检察具象职能的存在基础。
进入新时代， 以国家治理司法化为制度发展的背景框架， 以政治性权力与司法性权力的共同使命为追求， 检察权超越传统领域为公共利益代表与秩序维护， 超越诉讼形式之外构建广泛的监督权能， 超越权力制约监督更加明晰权利保护。特别是当权力的不当运行对社会秩序、 公平正义和公民利益造成潜在损害或已造成实际损害时， 检察机关应立即响应并采取措施， 拨乱反正， 纠正错误， 维护公共社会的和谐与稳定。此外， 这种干预也符合国家治理现代化的要求。通过检察机关的监督机制，确保权力高效有序运行。这也符合新时代国家治理的功能主义之要求。
4 职能统合的功能逻辑
权力运行的目标要求需定制相应的体制形式， 体制形式又反作用于权力运行。作为独立权力形态的检察权， 它是作为一项整体性权力而存在， 刑事、 民事、 行政、 公益诉讼“四大检察”相互依存、 有机融贯、 互相促进。无论是强化检察权外部对于其他公权力的制约监督、 实现检察权自身的功能定位， 还是增强检察权内部的权力运行效益， “四大检察”都是符合矛盾原理的体制安排， 因此， 有重点的一体化运行是检察职能统合的功能逻辑。
4.1 “四大检察”外部的执法司法制约监督体系构建
2020年8月党中央召开的政法领域全面深化改革会议提出， 在政法领域加快推进执法司法制约监督体系改革和建设， 事关国家治理体系和治理能力现代化。其中， “推动检察机关法律监督职能进一步强化”
［12］ 作为一个重要的议题被提出。作为一项制约性、 监督性权力， 检察权构成执法司法制约监督体系中重要的制约监督力量。那么， 国家治理现代化的整体目标与执法司法制约监督体系的方式目标之间， 检察权需要如何进行职能形式的安排以充分发挥自身职能， 以匹配其在执法司法制约监督体系中的应然角色， 进而与其他主体共同推进国家治理现代化， 就自然成为问题的重点。检察权不是孤立的权力存在， 其对于其他国家公权力的主要意义之一就是充分发挥其制约性监督性权力的优势， 在其他国家公权力尤其对执法权、 司法权形成制约监督， 促进形成健康良性的执法司法制约监督体系。因此， 检察职能的统合首先应当有利于外部的执法司法制约监督体系构建。
系统论视角下， 检察权不仅要站在自身角度， 更要基于检察权与其他国家权力、 社会组织、 个体之间的动态关联而进行体系研究。 “中国之治”是一种“整体性的法治”， 社会治理共同体是国家治理现代化的实践载体， 整体推进是全面依法治国的方法论原则
［13］。因此， 以“政法改革”的全局思维纾解国家治理的内卷化效应， 理应成为执法司法制约监督体系构建的方法论自觉。当前， 检察权不仅要在刑事检察之外充分发挥民事、 行政以及公益诉讼检察权能， 还要在不同检察权能之内进行与时俱进地变革和调整， 充分挖掘检察权的潜在“权力能力”。以刑事检察权为例， 在以审判为中心与认罪认罚从宽二元刑事诉讼结构下， 一方面， 自审判端产生的权力制约逆向传导至侦查环节， 刑事检察权的制约不同于侦查中心主义之下的强度和取向， 检察机关作为诉讼资源调控者的角色得以确立； 另一方面， 认罪认罚从宽制度的实施推动了裁量权的重新分配， 同时也带来刑事检察公正与效率、 自由与秩序、 安全与发展等元素的动态平衡。倘若维护其动态平衡的过程， 相当程度上需要借助于程序、 机制、 手段的变量因素形成， 进而， 动态平衡的刑事检察权必将以其不断变化的形式深刻影响执法司法制约监督体系。因此， 检察职能在形式上应因时因势变革和调整权能类型和运行方式， 以适应不断变革中的外部其他公权力， 这也有利于形成对其他执法、 司法权强力的制约监督。
4.2 “四大检察”自身法律监督功能基本定位的实现
“法律监督机关”是检察院的宪法定位， 尽管刑事、 民事、 行政、 公益诉讼检察包含不同性质、 功能的权力， 以及各自“法律监督”范围和方式存有不同， 法律监督功能的功能定位却统合了“四大检察”， “四大检察”因法律监督而具有同一性， 法律监督是“四大检察”工作的主要方面。这种高度的同一性要求检察职能在形式设定上遵守特定逻辑， 刑事、 民事、 行政、 公益诉讼检察在各自发展过程中， 要牢牢把握法律监督这个权力共性的“最大公约数”， 在法律监督的场域谋求最大程度的合作与共赢， 注重检察权力系统中不同职能要素之间的协同运作。
检察权不能偏离诉权的根本。以诉权、 诉讼监督权、 有限的一般监督权为逐渐扩大的半径的检察权， 以诉权作为支点的强度日益增强， 包括诉权从刑事公诉向公益诉讼的扩展， 以及认罪认罚从宽制度中检察裁量权的扩张， 同时， 诉权也是检察机关作为司法机关的重要权力特征。这也是由于检察权来源于诉讼又受到诉讼规范的制约， 如果脱离诉讼构造容易导致其运作的失范。司法监督的监督行为始终以司法场域、 司法方式为中心向外呈波纹状扩展。由检察、 监督之间的关系和检察权的诉权基础， 可以共同推导出诉权与法律监督的一体化运行关系。 “四大检察” “十大业务”的一体化， 最终要回归到诉权与法律监督一体化， 以及整体的法律监督一体化的权力本质要求上来。检察机关的法律监督， 区别于苏联检察权的一般监督， 也区别于其他公权力的法律监督， 是以诉权为基础展开的法律监督， 法律监督蕴含于检察的诉权之中。以诉权为中心展开的法律监督， 其权威来自于诉权行使过程中， 通过特定的证据规则和诉讼程序形成的“司法中的刚性”， 符合检察权内在规律并具有显著优势。因此， 应当以诉权为根本向外不断拓展检察职能， 才有利于“四大检察”自身法律监督功能基本定位的实现。
4.3 “四大检察”内部检察权运行整体收益最大化
2019年最高人民检察院工作报告曾提出“刑事、 民事、 行政、 公益诉讼‘四大检察’法律监督总体布局”
［14］。 “四大检察”的总体布局中， 又应当遵循怎样的形式逻辑， 才能实现内部检察权运行整体收益最大化？当代检察权的实践发展过程中， 形成了以刑事检察为核心的“四大检察”全面协调充分发展格局。 “四大检察”的全面协调充分发展， 并不是平均用力， 依然要遵循主要矛盾和矛盾主要方面的基本原理。检察机关的监督职权在刑事诉讼中得以强化， 并不断延伸至民事诉讼和行政诉讼之中， 确保刑事执法与刑事司法有效衔接， 成为全面依法治国基本要求中检察机关的新任务。
“四大检察”之间的协同运行仍存在一定程度的不足。一面是公益诉讼、 行政违法监督线索获得的困难， 另一面是刑事公诉、 诉讼监督中的潜在线索得不到进一步挖掘。此外， 刑事案件中权利保障的局部性也是全面依法治国中存在的突出问题。依据“四大检察”的内部结构关系， 以刑事公诉刚性的“波及”降低行政公益诉讼的商谈性， 追求检察机关办理案件的“完成形态”， 形成刑事检察的统摄效应， 进而促进“四大检察”全面协调充分发展， 可以作为具有探索意义的路径选择。鉴于刑事检察作为“四大检察”中体量最大、 发展最为成熟的基础职能， 以及刑事法律关系在整个法律体系梯次中的最严厉性， 将刑事检察作为“四大检察”发展的战略基点， 符合检察实践的主要矛盾和次要矛盾的关系原理。 “四大检察”发展初期若想平均用力， 不仅无助于实现其全面协调充分发展， 还会错失刑事检察以外三大检察的重要发展战略机遇期。2023年1月召开的全国检察长（扩大）会议上， “检察一体”再次被重申和部署， 检察权的统一行使成为顶层设计中的共识。因此， 进一步挖掘刑事检察在“四大检察”中的影响、 带动作用， 有利于检察权运行整体收益最大化。
5 结 语
无论是价值演进中体现的政治逻辑， 权力定位中内含的法理逻辑， 还是结构变迁中展现的历史逻辑、 职能统合中外化的形式逻辑， 检察机关法律监督逻辑都体现了鲜明的时代性。其中， 政治逻辑、 法理逻辑、 历史逻辑、 形式逻辑既在各自维度体现出独立的逻辑脉络又形成不同逻辑之间的有机统一。检察机关法律监督在政治、 法理、 历史、 功能四个层面的逻辑， 深刻反映了新时代检察机关法律监督的客观规律， 高度凝聚着检察理论在新时代的理论创新和实践构建， 亦应当成为我们做好新时代检察机关法律监督工作的理论指引。
2020年度最高人民检察院检察理论研究课题： 认罪认罚案件适用暂缓起诉制度研究(GJ2020D26)
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